Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: ZORAIDA PUERTO BECERRA Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la ciudadana Zoraida Puerto Becerra en contra de la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Zoraida Puerto Becerra presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 54001-23-33-000-2018-00316-01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que es «comerciante de la ciudad de Cúcuta, que para el año 2014 tenía un Establecimiento de Comercio denominado Comercializadora Los Tres Retoños, ubicado en la Avenida 15E No. 0 – 76 Condominio Prados I de la ciudad de Cúcuta – Departamento Norte de Santander, registrado con Matricula Mercantil No. 104997 el 27 de agosto de 2001, en donde se dedica a la prestación del servicio de transporte de carga, cría de ganado bovino y bufalino, entre otras». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra 2.2.
Indicó que: «ante la falta de certeza sobre quiénes y en qué circunstancias están obligados a efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión, decidí no realizar los aportes en ninguno de los meses del año gravable 2014». 2.3. Refirió que la UGPP expidió la liquidación oficial RDO-2017-01476 de 27 de junio de 201, por medio de la cual: «se me liquida por omisión en la afiliación y/o vinculación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, en los Subsistemas de Salud y Pensión, por los períodos comprendidos entre el mes de enero a diciembre del año 2014, discriminados de la siguiente manera: $4.697.000 de aporte por cada mes, y $9.394.000 de sanción por omisión por cada mes, para un total de aportes de CINCUENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL PESOS M/CTE.
($56.364.000), y una sanción por omisión en la afiliación y/o vinculación por la suma de CIENTO DOCE MILLONES SETECIENTOS VENTIOCHO MIL PESOS M/CTE. ($112.728.000)». 2.4. Expuso que, en contra de la anterior decisión, interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante Resolución número RDC-2018- 00529 de 27 de junio de 2018, en el sentido de modificar el valor de los aportes que debía pagar y el monto de la sanción. 2.5.
Expuso que, por lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos demandados. 2.6. Señaló que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 15 de mayo de 2019, resolvió negar las pretensiones de la demanda, luego de considerar que dada su condición de comerciante se encontraba: «obligada a aportar al sistema de seguridad social en salud y pensión, por cuanto era sujeto pasivo del tributo al ser un trabajador independiente catalogado como rentista de capital». 2.7.
Señaló que, en contra de la citada providencia, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2021, revocando la providencia apelada y, como consecuencia de ello, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados en cuanto a la sanción se referían. 2.8.
Afirmó que en la sentencia enjuiciada se incurrió en violación directa de la Constitución, en síntesis, por las siguientes razones: […] Que con la actuación desplegada por el operador judicial accionado, la Honorable SECCIÓN CUARTA – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – CONSEJO DE ESTADO, representada para la época de los hechos por los Honorables Consejeros de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO, MYRIAM STELLA GUTIERREZ ARGÜELLO, MILTON CHAVES GARCÍA y JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ, se están vulnerando mis derechos constitucionales fundamentales al DEBIDO PROCESO y al ACEESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra al violarse flagrantemente el artículo 338 de nuestra Constitución Política, en el cual se establece el principio de reserva de Ley en materia fiscal, única y exclusivamente el Congreso de la República, en lo que atañe a tributos del orden nacional, pues es el único que puede determinar los cinco elementos esenciales de la obligación tributaria, como lo son el hecho generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable y la tarifa, luego no puede el Gobierno Nacional, a través de un Decreto Reglamentario, extenderse más allá de lo que una norma de carácter legal haya establecido, porque se violaría el principio democrático, el cual es el principio fundamental en lo que en materia de tributos debe atenderse como quiera que los ciudadanos, a través del Congreso de la República, de la voluntad popular allí establecida con las personas que se eligen para ello, son los únicos competentes para establecer tributos, no pudiendo de ésta forma hacerlo el Gobierno Nacional […].
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante, en su escrito de tutela, formuló las siguientes pretensiones: […] 3.1.1. TUTELAR mis derechos fundamentales constitucionales al DEBIDO PROCESO y ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. 3.1.2. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTO parcialmente la sentencia de segunda instancia de fecha once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO con radicado No. 54-001-23-33-000- 2018-00316-01, instaurado por la suscrita ZORAIDA PUERTO BECERRA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, y en su lugar, se profiera una nueva providencia en la cual se DECLARE la nulidad de la LIQUIDACIÓN OFICIAL No. RDO-2017-01476 del 27 de junio de 2017, y de la RESOLUCIÓN No. RDC-2018-00529 del 27 de junio de 2018, proferidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP y como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE que no estaba obligada para el año gravable 2014, a realizar aportes al Sistema de Seguridad Social, al no tener la calidad de sujeto pasivo del tributo, en cumplimiento del principio constitucional de reserva de ley en materia fiscal. […] IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 23 de mayo de 2022, el consejero sustanciador del presente proceso admitió la acción de tutela de la referencia en contra de los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y vinculó como tercero con interés directo en los resultados del proceso a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-.
V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a la autoridad judicial accionada y a la vinculada, se produjeron las siguientes intervenciones: 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra 5.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, por intermedio del consejero ponente de la decisión tutelada, rindió informe en el que se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo, por las siguientes razones: 5.2.
En primer lugar, advirtió que la presente solicitud de amparo no satisfacía el requisito de la relevancia constitucional, dado que: «la discusión que plantea la accionante relacionada con que las personas naturales, comerciantes y rentistas de capital, como ella, no están en la obligación de afiliarse y cotizar a salud y pensión, fue objeto de pronunciamiento en la sentencia cuestionada, en la que se tuvieron en cuenta las normas reguladoras de la materia, así como los precedentes de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, a partir de los cuales se pudo establecer que los rentistas de capital, siempre que tuvieran capacidad de pago, estaban en la obligación de realizar dichos aportes». 5.3.
En segunda medida, manifestó que en el sub examine no se configura la causal de violación directa de la Constitución, en tanto que: […] la decisión cuestionada no vulneró ningún mandato Constitucional al momento de interpretar las normas, por cuanto en ella se explicó, en primer lugar, que de conformidad con los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993 los trabajadores independientes estaban en la obligación de cotizar a Pensión, sobre los ingresos efectivamente recibidos, aspecto último que disponía el artículo 19 de la mencionada Ley 100 (modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003).
Luego, en lo que refiere a Salud, la Sala tuvo en cuenta que el literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993 al establecer los tipos de participantes en este sistema, incluyó a los trabajadores independientes con capacidad de pago, concordante con los artículos 202 y 203 de la misma Ley. También se tuvo en cuenta que al momento de reglamentarse los artículos 154 y 157 de la Ley 100 de 1993 mediante el Decreto 806 de 1998, en el artículo 26 literal d) fueron incluidos expresamente a los rentistas de capital y propietarios de empresas como afiliados al régimen contributivo en salud en calidad de cotizantes3.
Sumado a esto, la Ley 1438 de 2011 en el artículo 33 al establecer las presunciones de capacidad de pago respecto a los obligados a afiliar al régimen contributivo, incluyó a aquellas personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios. De igual manera, se tuvo en cuenta los precedentes de esta Sección sobre la interpretación que debía darse a la expresión trabajadores independientes, precisando que dentro de estos se incluían a los rentistas de capital, tal es el caso de la sentencia del 1 de agosto de 2019 (exp.23379, C.P. Milton Chaves García) en la que se negó la nulidad de algunos de los apartes del artículo 2.1.4.1 numeral 1.4 y 3.2.1.1 numeral 1 del Decreto 780 de 2016 […] […] A partir del mencionado recuento normativo y jurisprudencial fue que se avaló concluir que dentro de la expresión trabajadores independientes, se incluían aquellas personas que contaban con capacidad de pago para financiar el sistema, tales como comerciantes, rentistas de capital, propietarios de empresas, entre otros, por lo que no se vulneró el principio de reserva de ley. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra Ahora, como en la providencia discutida quedó demostrado que la tutelante era empresaria dedicada al sector de transporte, cría de ganado y comercio de productos agrícolas, se enmarcaba en la categoría de trabajadora independiente, en condición de comerciante, empresaria y rentista de capital, por lo cual recibía ingresos que demostraban su capacidad de pago y, en esa medida, le asistía la obligación de pago de los aportes a salud y pensión. […] 6.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, a través de la subdirección jurídica parafiscales de la entidad, rindió informe en el que advirtió que carece de legitimación en la causa por pasiva, bajo el entendido de que no existe nexo causal entre los supuestos de hechos que fundamentan la acción de tutela y el actuar de esa Unidad. 7.
Igualmente, expuso que la vulneración de los derechos fundamentales alegada por la accionante es inexistente, por cuanto la decisión censurada se encuentra debidamente motivada y «ajustada a la normatividad aplicable al tema y que guarda coherencia con las pretensiones formuladas en el libelo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho».
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.
VI.2. Problemas jurídicos 9. De acuerdo con la situación fáctica planteada la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 54001-23-33-000-2018- 00316-01, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al haber incurrido presuntamente en violación directa de la Constitución. 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra 10.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 11. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20124, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 12.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 13. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 14.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 5 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra 15.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”7 que se encaje en dichos parámetros. 16.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 17.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 18. La ciudadana Zoraida Puerto Becerra presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 11 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 54001-23-33-000-2018-00316-01.
VI.4.1. De la carga argumentativa, como presupuesto para tener como satisfecho el requisito atinente a la relevancia constitucional de la controversia 19. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental8 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones9.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 7 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra 20. Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales10, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces11. 21.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación12, lo siguiente: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente […] (Destaca la Sala de Decisión) 22. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad 10 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 11 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 12 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 «En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales». 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales14. 23.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 24.
Por ende, en tratándose del tema concerniente a la carga argumentativa, como presupuesto sine qua non para efectos de la procedencia de la acción de amparo contra proveídos judiciales, la Sala estima pertinente resaltar que, en tal eventualidad, el deber de sustentar el defecto alegado adquiere una connotación aún más precisa y exigente, en tanto que quien cuestiona una decisión de tal naturaleza está obligado a exponer las razones que apoyan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio, explican la configuración de la causal específica de procedibilidad. 25.
De esta manera se concilia la necesidad de proteger los derechos fundamentales con el deber de protección de los principios constitucionales relacionados con la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial15. 26.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el sub examine, la parte actora alega que la Subsección accionada vulneró sus derechos fundamentales, al haber incurrido presuntamente en violación directa de la Constitución. Como sustento de ello, expuso, en síntesis, lo siguiente: […] Que con la actuación desplegada por el operador judicial accionado, la Honorable SECCIÓN CUARTA – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – CONSEJO DE ESTADO, representada para la época de los hechos por los Honorables Consejeros de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO, MYRIAM STELLA GUTIERREZ ARGÜELLO, MILTON CHAVES GARCÍA y JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ, se están vulnerando mis derechos constitucionales fundamentales al DEBIDO PROCESO y al ACEESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, al violarse flagrantemente el artículo 338 de nuestra Constitución Política, en el cual se establece el principio de reserva de Ley en materia fiscal, única y exclusivamente el Congreso de la República, en lo que atañe a tributos del orden nacional, pues es el único que puede determinar los cinco elementos esenciales de la obligación tributaria, como lo son el hecho generador, el 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2019-01575-01(AC). 10 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable y la tarifa, luego no puede el Gobierno Nacional, a través de un Decreto Reglamentario, extenderse más allá de lo que una norma de carácter legal haya establecido, porque se violaría el principio democrático, el cual es el principio fundamental en lo que en materia de tributos debe atenderse como quiera que los ciudadanos, a través del Congreso de la República, de la voluntad popular allí establecida con las personas que se eligen para ello, son los únicos competentes para establecer tributos, no pudiendo de ésta forma hacerlo el Gobierno Nacional […]. 27.
De lo transcrito en precedencia, la Sala advierte que la argumentación que expuso la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la Subsección accionada contiene serias deficiencias argumentativas que hacen imposible que el juez constitucional estudie de estudio de fondo su solicitud de amparo. 28.
Ello en razón a que, si bien la accionante alude a que se incurrió en la causal de procedibilidad de violación directa de la Constitución y, en ese sentido, indicó que se desconoció el artículo 338 superior, la realidad es que no explicó los motivos o razones del por qué la Subsección accionada adoptó una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o aplicó una norma de rango inferior a la constitucional, al margen de los dictados de la Constitución16.
Es decir, no basta con que la parte actora indique o identifique la norma Constitucional que, a su juicio, se inaplicó o se desconoció. 29. Así las cosas, y ante la falta de un desarrollo argumentativo sólido, el juez de tutela no puede efectuar un análisis de la providencia atacada, como si se tratara de una tercera instancia, por el simple hecho de que el extremo accionante no comparte la decisión adoptada por el juez natural de la causa, que es la situación que realmente se evidencia en el sub examine, máxime cuando los argumentos que sustentan la solicitud de amparo coinciden con los expuestos en el recurso de apelación, lo que reafirma aún más la falta de relevancia constitucional del caso que nos ocupa. 30.
Sumado a lo anterior, resulta pertinente destacar que cuando la decisión judicial que se aduce como transgresora de derechos fundamentales es proferida por un órgano jurisdiccional de cierre -como lo son la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado-, la Corte Constitucional ha señalado que su procedencia es más restrictiva por cuanto «solo tiene caída cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos, los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones exigen 16 Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso17». (destacado de la Sala) 31.
En este contexto, resulta oportuno recordar que la acción de tutela no está instituida como una instancia adicional a las previamente establecidas en el ordenamiento jurídico, por tanto, cuando un sujeto promueve este mecanismo constitucional en contra de una providencia judicial, tiene el deber de sustentar desde la órbita constitucional los motivos por los cuales considera que sus derechos fundamentales resultaron lesivos con ocasión de la providencia, argumentación que en el sub judice no se cumple. 32.
Ello deviene razonable si se tiene en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial. De aquí que su procedencia sea excepcional18, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada19. 33.
En ese orden de ideas, para esta Sala de Decisión es claro que esta falencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales. 34.
Por los anteriores razonamientos, la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional, motivo por el cual se declarará su improcedencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la presente solicitud de amparo de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 17 Corte Constitucional, sentencia SU 917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.
Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 12 Radicación: 11001-03-15-000-2022-02794-00 Accionante: Zoraida Puerto Becerra SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado P (18) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.