Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por Ana Dolores Quintero Yepes contra el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Ana Dolores Quintero Yepes, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos, de manera parcial, la sentencia de 8 de septiembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión revocó la de 14 de mayo de 2020, con la que el Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Sincelejo negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en su contra (expediente 70001-33-33-007-2017-00047-01), para acceder parcialmente a ellas, “respecto a la determinación de la competencia para el reconocimiento de la pensión ostentada”.
En su lugar, pidió ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que no se concedan las súplicas del aludido asunto ordinario. Hechos. De los documentos adjuntos a este trámite constitucional se puede evidenciar que, (i) Ana Dolores Quintero Yepes nació el 25 de noviembre de 1957 y cotizó sin solución de continuidad a la extinguida Caja Nacional de Prestaciones Sociales (Cajanal), como servidora de la Rama Judicial, desde el 16 de septiembre de 1977 hasta el 30 de julio de 2009, por lo que alcanzó el estatus pensional el 25 de noviembre de 2007;
(ii) mediante Resolución 8821 de 29 de julio de 2011, el entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS) le reconoció pensión de vejez, de conformidad con los parámetros establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, con una mesada de $3.259.427, “dejando en suspenso el ingreso a nómina hasta tanto la aseguradora acreditara el retiro del servicio o la desafiliación del sistema”;
(iii) así mismo, comoquiera que en virtud del Decreto 2011 de 2012 la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida a cargo del ISS pasó a Colpensiones, esta, con Resolución GNR361328 de 19 de diciembre de 2013 le otorgó pensión de vejez, pero con los parámetros señalados en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, con una mesada pensional equivalente a $ 1.690.098, “señalando que sería ingresada en la nómina de marzo de 2014”.
Ana Dolores Quintero Yepes interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución GNR 361328 de 19 de diciembre de 2013, en el que solicitó la revocatoria parcial de la misma y, en consecuencia, el reconocimiento prestacional conforme al Decreto 546 de 1971 y 1660 de 1978 o, subsidiariamente, que se dejará en firme la Resolución 8821 de 29 de julio de 2011; no obstante, Colpensiones, a través de las Resoluciones GNR 376445 de 23 de octubre de 2014 y VPB 50641 de 26 de junio de 2015, la confirmó y pidió autorización para revocarla, sin obtener respuesta.
Ana Dolores Quintero Yepes instauró acción de tutela contra Colpensiones, encaminada a que se ordenara el reconocimiento pensional según los preceptos establecidos en el Decreto 546 de 1971 y se le liquidara con el salario y los factores salariales más altos devengados en su último año de servicio, la cual fue resuelta de manera favorable por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia de 18 de febrero de 2016.
En cumplimiento de dicha orden judicial, Colpensiones expidió la Resolución GNR 102841 de 12 de abril de 2016, por cuyo conducto revocó las Resoluciones GNR 361328 de 19 de diciembre de 2013, GNR 376445 de 23 de octubre de 2014 y VPB 50641 de 26 de junio de 2015 y, por consiguiente, reliquidó la pensión de vejez de Ana Dolores Quintero Yepes, de acuerdo con la Resolución 8821 de 29 de julio de 2011, a partir del 1° de abril de 2016, por una suma equivalente a $ 3.907.692.
El 28 de octubre de 2016 Colpensiones promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra Ana Dolores Quintero Yepes (expediente 70001-33-33-007-2017-00047-01), encaminada a que (i) se declarara la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se le reconoció la pensión de vejez (Resoluciones 881 de 29 de julio de 2011, GNR 361328 de 19 de diciembre de 2013 y GNR 102841 de 12 de abril de 2016), con fundamento en que fueron expedidas sin competencia, puesto que, a su parecer, “era la extinta Caja Nacional de Prestaciones Social E.I.C.E. […] a quien correspondía hacer el reconocimiento de esa prestación […], por ser la entidad a la que se encontraba afiliada y cotizando […] para cuando adquirió el [e]status jurídico de pensionada, esto es, la edad y el tiempo de servicio”; y (ii) se ordenara la devolución de las mesadas devengadas por ese concepto.
Dicho asunto ordinario correspondió por reparto al Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Sincelejo que, con sentencia de 14 de mayo de 2014 negó las pretensiones ahí formuladas, al considerar que, conforme al artículo 75 del Decreto 1848 de 1969, el reconocimiento de la prestación pensional del servidor público, era competencia de la última entidad a la que este se encontraba afiliado, y “la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPES […] al radicar su petición […] (18 de mayo del 2011) y desvincularse de la Rama Judicial (30 de abril de 2014) estaba cotizando a la Administradora Colombiana de Pensiones […], por tanto, era esta la que debía reconocerle su derecho”.
Inconforme con esa decisión, Colpensiones interpuso recurso de apelación, desatado el 8 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, en el sentido de revocarla, para acceder parcialmente a las súplicas, al estimar: “La entidad demandante alude falta de competencia para reconocer la pensión de vejez a la demandada, sin embargo es necesario reiterar que, teniendo en cuenta el tiempo de servicio y la edad requerida en el Decreto 546 de 1971, es claro que la demandada al 1 de agosto de 2009, fecha en la cual se produjo el traslado de Cajanal al ISS, había adquirido el derecho a la pensión de vejez, no obstante, observa la Sala que, la demandada no se pensionó y decidió seguir laborando, y por tanto, siguió cotizando, en un inicio al Instituto de Seguros Sociales y posteriormente, a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, hasta cuando se retiró del servicio público, el 30 de abril de 2014.
Ahora, comoquiera que la afiliada adquirió el derecho pensional antes del 1 de agosto de 2009, de acuerdo […] al compendio normativo regulador del tema, a los afiliados que fueron objeto del traslado masivo al ISS por la liquidación de Cajanal y cotizaron algunos ciclos en ISS y/o COLPENSIONES, corresponderá a la UGPP el reconocimiento y pago del derecho pensional del asegurado.
Lo anterior, en concordancia con el artículo 6 del Decreto 813 de 1994, en cuanto dispone que la responsable del pago de las pensiones es la «administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente», dado que el suceso del cual se deriva la obligación de reconocer una determinada pensión es el cumplimiento de los requisitos fijados por la ley para ello.
En consecuencia, le asiste razón a Colpensiones, en su recurso de apelación, al predicar que la competencia para el reconocimiento pensional de la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPES, recaía la UGPP, pues al momento de consolidar su estatus pensional estaba afiliada a la extinguida Cajanal, razón por la que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad.
Ahora bien, el Consejo de Estado, al resolver una medida cautelar decretada dentro de un proceso en el que se discutían iguales pretensiones por parte de COLPENSIONES, explicó que en estos casos lo que procede es aplicar el principio de coordinación en la administración del RPM y no trasladar dicha carga administrativa al pensionado. Afirmó asimismo, que el conflicto de competencias negativo entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscal, UGPP, no puede significar para los pensionados, “ una carga administrativa susceptible de limitarle la posibilidad de acceder a su derecho pensional y de afectar su mínimo vital; principalmente porque el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez no ha sido puesto en tela de juicio, como ocurre igualmente en el caso que nos ocupa.
En este punto, es menester considerar que estamos en presencia de un sujeto de especial protección constitucional por ser persona de la tercera edad, a quien no se le puede someter a un nuevo proceso administrativo de reconocimiento pensional atendiendo el tiempo que ello podría conllevar. De contera, su derecho fundamental, que, dicho sea de paso, adquirió de buena fe y con justo título se vería claramente afectado por la indefectible suspensión del pago de la mesada pensional que conllevaría la anulación del acto demandado. […] En razón de lo anterior, esta Sala de Decisión, ordenará a Colpensiones que, ejecutoriada esta providencia, efectúe los trámites administrativos pertinentes con el fin de que la UGPP asuma el pago de la pensión de jubilación e incluya a la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPEZ en nómina de pensionados, pues no se le pueden atribuir cargas administrativas a aquel por causa de una equivocación de la entidad.
Igualmente, se le advierte a la accionante (COLPENSIONES) que no podrá́ retirar de la nómina de pensionados a la demanda, sino hasta cuando la UGPP asuma la obligación de pago y cumpla lo anterior, sin que pueda afectarse con ello, la continuidad en el pago de la mesada pensional de la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPEZ. En torno a la pretensión de la devolución de lo pagado a la señora ANA DOLORES QUINTERO YEPES, por concepto de mesadas pensionales, el Tribunal no accederá a dicha pretensión, comoquiera que se trata de sumas de dinero recibidas de buena fe por parte de la misma; más aún, porque el conflicto entre entes gestores de la seguridad social puede imponerle a los afiliados al sistema, cargas administrativas desproporcionadas frente al pago de una pensión de jubilación,a la que sin lugar a dudas tiene pleno derecho la señora QUINTERO YEPEZ y, que no está llamada a soportar”.
La tutelante sostiene que la providencia censurada incurre en defecto sustantivo, porque “respecto al cambio de la administradora de pensiones responsable del pago de [su] prestación económica, […] el análisis no se realizó teniendo en cuenta las normas jurídicas aplicables al caso concreto” y, se basó “en una interpretación indebida del decreto 2196 de 2009”.
Señala que para el 30 de junio de 2009 no había adquirido el estatus de pensionada, toda vez que se configuró el 25 de noviembre de 2012, fecha en la que ya se encontraba afiliada al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 5 de agosto de 2024, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión; y (ii) dispuso vincular al Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Sincelejo, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión. Solicitó se declare improcedente la presente acción de tutela, toda vez que “no supera el requisito general de relevancia constitucional, ya que la hoy accionante pretende convertir el mecanismo de amparo en una instancia adicional para reabrir una discusión jurídica que se agotó en el marco del proceso ordinario, a cargo del juez natural”. 2.1.2 Colpensiones.
Adujo que “debe tenerse en cuenta que decidir de fondo las pretensiones de la accionante y acceder a las mismas, invade la órbita del juez ordinario y su autodominio, pero además excede las competencias del juez constitucional, en la medida que no se probó vulneración a derechos fundamentales, ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable proteger derecho alguno”. 2.1.3 Juzgado Séptimo (7°) Administrativo de Sincelejo y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 8 de septiembre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión, en segunda instancia, ordenó que la UGPP asuma el pago de la pensión de la señora Ana Dolores Quintero López, por encontrar que su derecho se causó el 25 de noviembre de 2007. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 5 de febrero de 2024 y la solicitud de amparo se presentó el 1° de agosto siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 27 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo invocada por la accionante. 3.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: “Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales”.
En el presente caso la demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en defecto sustantivo, puesto que está basada en una interpretación indebida del Decreto 2196 de 2009, ya que considera que no es cierto que adquirió su estatus pensional con anterioridad al 1 de agosto de 2009. Con el propósito de dilucidar si el referido reproche corresponde tiene sustento, cabe precisar que, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) fue creada por la Ley 6ª de 1945, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los “empleados y obreros nacionales de carácter permanente”.
Sin embargo, dado que las evaluaciones de la gestión administrativa de esta entidad evidenciaron una amenaza a la prestación eficaz y eficiente del servicio público de la Seguridad Social en pensiones, y una posible generación de contingencias fiscales para la Nación, se recomendó la supresión y liquidación de este establecimiento público, mediante el Decreto Ley 2196 de 2009, por lo que la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009 (fecha de entrada en vigencia del Decreto en mención) y su liquidación concluyó el 12 de junio de 2013.
El Decreto 2196 de 2009, en su artículo 3º dejó a cargo de Cajanal en Liquidación el trámite y reconocimiento de las pensiones de los afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos en la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS: “Artículo. 3. Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente, CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007”. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios”.
Y, en el artículo 4º ibidem se dispuso el traslado de los afiliados, así: “Artículo 4°. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado”.
De lo anterior, se puede advertir que Cajanal en Liquidación debía reconocer las pensiones de sus afiliados que, para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS, adquirieran el estatus de pensionados, además, también tenía a cargo los servidores públicos destinatarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estuvieran en las hipótesis reglamentadas en los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000.
Por otro lado, la UGPP fue creada por la Ley 1151 de 2007 que, de conformidad con lo señalado en el artículo 156, tenía como funciones: “[…] i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos”. De lo anterior se colige que, parte de los asuntos que habían sido encomendados a Cajanal pasaron a estar a cargo de la UGPP. Ahora bien, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 169 de 2008, el cual en cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas, estableció en su artículo 1º como funciones de la UGPP, las siguientes: “1.
El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral”. Cabe anotar que, el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en cuanto a las reglas de competencia de reconocimiento pensional, ha indicado que, con base en el Decreto 2196 de 2009 a Cajanal (hoy UGPP), le corresponde pensionar a los afiliados que hayan cumplido requisitos pensionales antes de la fecha de traslado masivo de afiliados al ISS, esto es, el 12 de julio de 2009 (fecha en que aquel entró en vigencia) y al ISS (hoy Colpensiones), a los antiguos afiliados de Cajanal que hayan cumplido las exigencias para tener derecho a la pensión después del referido traslado. 3.6 Solución al caso concreto.
La inconformidad de la actora consiste en que, en su caso, el reconocimiento de la pensión se encuentra a cargo de Colpensiones y no de la UGPP, dado que considera que adquirió el estatus de pensionada el 14 de noviembre de 2012. Po su parte, la autoridad accionada, en la sentencia objeto de reproche concluyó que, la competencia para el reconocimiento pensional de la accionante recaía en la UGPP, pues consolidó su derecho pensional el 25 de noviembre de 2007, es decir, con anterioridad a la fecha de traslado masivo de afiliados al ISS.
Con el fin de corroborar la fecha en la que Ana Dolores Quintero Yepes adquirió el estatus pensional, se torna necesario acudir a lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares” el cual en su artículo 6º disponía lo siguiente: “Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.
Revisado el material probatorio se encuentra que la señora Quintero Yepes cumplió los 50 años de edad el 25 de noviembre de 2007, y para dicha fecha contaba con más de 20 años de servicios prestados a la Rama Judicial, lo que nos lleva a la convicción que el estatus pensional lo adquirió con anterioridad a la fecha de traslado masivo de afiliados al ISS, es decir, el 25 de noviembre de 2007.
Así las cosas, se observa que la providencia censurada no deviene de una interpretación caprichosa de la autoridad accionada, toda vez que sus afirmaciones estuvieron debidamente motivadas y se encuentran en armonía con el ordenamiento jurídico, sino que, además, como se indicó en párrafos precedentes, se acoge a las reglas de competencia fijadas por esta Corporación en diversos pronunciamientos, por lo que no incurre en el defecto sustantivo alegado.
Cabe precisar que, en un asunto similar al sub examine, en reciente pronunciamiento, la Sección Segunda del Consejo de Estado, sostuvo: “50. Ahora bien, es de señalar que la determinación de la fecha en la que se causó́ la pensión de la referida señora, así como también de la entidad a la cual se encontraba cotizando en aquel momento, es importante para resolver el problema jurídico planteado; pues, teniendo claro este punto se podrá determinar cuál de las dos entidades pensionales tenía la competencia para reconocer el derecho, pues conforme a lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009, en virtud de la liquidación de CAJANAL y la orden de traslado masivo de sus afiliados al ISS, la UGPP es competente para atender las solicitudes de reconocimiento pensional de las personas que hayan cumplido los requisitos para pensionarse antes del 1º de julio de 2009, mientras que el ISS, hoy COLPENSIONES es competente para resolver las solicitudes de personas que adquieran el estatus de pensionado con posterioridad a esa fecha. 51.
No debe olvidarse que esta regla de competencia, ha sido advertida por la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado15, en la que ha insistido que con base en el Decreto 2196 de 2009 a CAJANAL, hoy UGPP, le corresponde pensionar a los afiliados que hayan cumplido requisitos pensionales antes de la fecha de traslado masivo de afiliados al ISS, esto es, el 12 de julio de 2009, debido a que el dicho decreto entró en vigencia el 12 de junio de 2009 y al ISS, hoy COLPENSIONES, le corresponde pensionar a los antiguos afiliados de CAJANAL que hayan cumplido las exigencias para tener derecho a la pensión después del referido traslado, o sea del 12 de julio de 2009. 52.
Teniendo en cuenta lo anterior y lo acreditado en el proceso, como la señora demandada adquirió el estatus pensional el 6 de abril de 2008 al cumplir 55 años de edad, debido a que el tiempo de servicio ya lo había consolidado con antelación, encontrándose que para dicha fecha estaba afiliada a CAJANAL, es posible establecer que el reconocimiento al derecho a la pensión le corresponde a la UGPP”.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, se advierte que la autoridad accionada, en la decisión objeto de reproche, tuvo en consideración que la tutelante es sujeto de especial protección constitucional por ser persona de la tercera edad, a quien no se le puede someter a un nuevo proceso administrativo de reconocimiento pensional, por lo que ordenó a Colpensiones que, (i) una vez estuviera ejecutoriada la providencia, efectuara los trámites administrativos pertinentes con el fin de que la UGPP asuma el pago de su pensión y la incluya en la nómina de pensionados; y (ii) no retirarla de nómina pensional hasta cuando ello se cumpla, razón por la cual, contrario a lo afirmado por ella, no se evidencia vulneración de derecho fundamental alguno. Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. IV.
DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la accionante no acreditó que la providencia de 8 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión hubiere incurrido en defecto sustantivo. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social invocados por Ana Dolores Quintero Yepes, conforme a la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR