Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 26 de enero de 2023 Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Temas: reparación directa – responsabilidad extracontractual del Estado por daños a la propiedad – bien de uso público − daño especial − daño por limitación del derecho de propiedad − carga de la prueba Síntesis del caso: los demandantes reclamaron los perjuicios causados por dos actos administrativos que delimitaban una zona de uso público y ordenaban la restitución de unos bienes.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 29 de enero de 2015, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia recurrida. 1.4. Recurso de apelación. 1.5. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 16 de diciembre de 2010, Nelcy Quitián Vargas, Fernando Jerena Torralba, Dora Marina Dáz Espitia, José Alfredo Díaz, Efraín Chuquen Morales, Flor Inés Saavedra Galindo, Yaneth Acero López, y Carlos Julio Rodríguez, 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 2 de 9 presentaron demanda2 en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Soacha (el Municipio) con la pretensión que se trascribe a continuación: 1.

Declarar responsable patrimonialmente a la Alcaldía Municipal de Soacha Cundinamarca por los daños materiales y morales, causados antijurídicamente e imputables por el desequilibrio de las cargas públicas y afectación del principio de igualdad. 2. Los perjuicios reclamados se resumen así: Demandante Daño emergente Lucro cesante Nelcy Quitian Vargas $17.000.000 $10.200.000 Fernando Jerena Torralba $17.000.000 $10.200.000 Dora Marina Díaz Espitia $34.000.000 $20.400.000 José Alfredo Díaz $34.000.000 $20.400.000 Efraín Chuquen Morales $17.000.000 $10.200.000 Flor Inés Saavedra Galindo $17.000.000 $10.200.000 Yaneth Acero López $17.000.000 $10.200.000 Carlos Julio Rodríguez $170.000.000 $102.000.000 3.

La parte demandante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 4. 1) Mediante la Resolución 1497 de 2008, el municipio de Soacha ordenó la restitución de un bien de uso público a los señores “Carlos Julio Rodríguez, Fernando Gerena Torralba y otros querellados indeterminados”. 5. 2) El Municipio acotó y declaró de utilidad pública la zona de ronda del humedal Tibanica en el sector de los olivos, comuna 3, de Soacha Cundinamarca.

Lo anterior por medio de la Resolución 1820 de 30 de agosto de 2007. 6. 3) Los querellados determinados e indeterminados “debieron restituir al ente municipal los inmuebles que habían adquirido conforme a la ley, sin haber incurrido en anomalía alguna”. 7. 4) Estos inmuebles se derivan de las escrituras públicas protocolizadas a partir de la segregación del predio de mayor extensión; producto de la subdivisión “autorizada y desarrollada por las actuaciones administrativas” del Municipio.

“También son producto de la buena fe, con justos títulos traslaticios de dominio y fueron registrado ante la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos”. 2 Folios 9-15 del cuaderno 1. Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 3 de 9 8. 5) El Municipio no adelantó ningún proceso de expropiación o adquisición de los inmuebles de propiedad de los demandantes antes de declararlos de utilidad pública y ordenar su restitución. Tampoco reubicó a estas familias en otros predios, ni los indemnizó. 9.

En el aparte de los hechos se hicieron algunas afirmaciones relacionadas con el daño tales como la siguiente: “la administración municipal de Soacha, Cundinamarca, los expropió por medio de una resolución administrativa (…) imponiéndoles así cargas públicas que no están obligados a soportar, por lo cual les produjo desequilibrio a esos derechos fundamentales.

Sin debido proceso; ni la plenitud de las formas propias de un juicio; o por lo menos garantizando su derecho a la defensa o a una reparación; convirtiéndolos paradójicamente en desplazados por medio de un acto del poder ejecutivo”. 1.2. Posición de la parte demandada 10. El Municipio contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones.

Las excepciones propuestas fueron las siguientes: 11. La demanda es inepta porque los daños alegados fueron causados por actos administrativos, estos no fueron individualizados, y la acción de reparación directa no es procedente. En efecto, de la demanda se entiende que los daños fueron causados por la Resolución 1497 de 2008 y 1820 de 2007, actos que no fueron demandados. 12.

Los demandantes no han logrado acreditar la existencia de un daño. Los presuntos dañados deben acreditar la calidad de propietarios. Además, para alegar un daño no basta con tener la calidad de propietario sobre un bien de uso público, ya que estos tienen la calidad de imprescriptibles, inembargable e inenajenables. 13. Ausencia de violación, pues los bienes eran de uso público.

Se trató de la restitución de bienes de uso público, argumento que se fundó en los artículos 674 del Código Civil, en el cual se citó el artículo 677 que prescribe que “[l]os ríos y todas las aguas que corren por cauces” son bienes de uso público. 1.3. Sentencia recurrida 14. El 29 de enero de 2015, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidió4 (se trascribe):

PRIMERO: DECLARAR no prosperas las excepciones planteadas por el demandado Alcaldía Municipal de Soacha − Cundinamarca como “inepta demanda, ausencia de daño y ausencia de violación − bienes 3 Folios 48-55 del cuaderno 1. 4 Folios 200-209 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 4 de 9 de uso público”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo estudiado en la presente sentencia.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia. (…) 15. La decisión del Tribunal, en síntesis, se fundó en las siguientes consideraciones: 16. Se aclaró que las pretensiones del actor se fundaron en el desalojo, en cumplimiento de una orden de restitución de ciertos bienes que fueron calificados como bienes de uso público.

Además, se sostuvo que los actos administrativos que declararon los bienes como de uso público “no son atacados”, sino que las pretensiones se enfocaron en “los perjuicios generados por el desequilibrio de las cargas públicas y afectación del principio de igualdad que dicen sufrir las víctimas”. Sobre el particular citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia de la acción de reparación directa cuando actos administrativos legales generan daños antijurídicos.

Por lo tanto, consideró que la acción interpuesta resultaba procedente. 17. En el análisis de los elementos estructurantes de la responsabilidad, el Tribunal decidió que el daño alegado consistía en el despojo de bienes de propiedad de los demandantes. Sin embargo, “se observa que (…) no obra prueba que acredite esta situación, por lo que al no haberse demostrado la ocurrencia del desalojo que aluden los actores no puede predicarse la existencia del daño y menos aún el hecho generador del mismo”. 18.

Por ello, esa Corporación “llam[ó] la atención a los demandantes, pues dentro del proceso no allegan prueba alguna que acredite el hecho generador del daño alegado”. Como consecuencia de ello decidió negar las pretensiones de la demanda. 19. En adición, el Tribunal analizó los argumentos presentados por el Ministerio Público, en relación con una presunta ocupación permanente de los predios.

Sobre este punto decidió que tampoco existía prueba. 1.4. Recurso de apelación 20. La parte demandante, interpuso recurso de apelación5, con base en los argumentos que se resumen a continuación: 21. El Tribunal estudió las pretensiones de la demanda sobre la base de que las pretensiones habían sido presentadas por un desalojo o una ocupación permanente.

Sin embargo, desde la demanda se había planteado que el 5 Folios 263-269 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 5 de 9 daño era un daño especial causado por la Resolución 1497 de 2008 y la Resolución 1820 de 2007. 22.

Los apelantes plantearon que el daño alegado era un daño “formal” del derecho de propiedad causado por los actos administrativos que afectaban el dominio de los inmuebles. Además, alegaron que la orden de restitución de bien de uso público era la ejecución material de la orden. Esto, entendió el demandante, daba cuenta de que no se reconocía ningún derecho de los particulares sobre esos predios. 23.

Se agregó en el recurso que las afectaciones de la administración tenían consecuencias graves en la órbita de los derechos patrimoniales y las libertades de los ciudadanos. Ello no abarcaba, solamente, el desalojo físico, sino que afectaba los “cimientos del derecho de la propiedad” que parten de la premisa de que las autoridades debían respetarlos, protegerlos, y garantizarlos. 24.

En el recurso también se sostuvo que se había afectado el principio de confianza legítima, ya que el Municipio había autorizado el desarrollo urbanístico en el cual compraron los demandantes. 25. La parte demandante insistió en la igualdad en las cargas públicas y la ruptura que se había producido en este caso. Al respecto concluyó “por defender los derechos ambientales y colectivos no podemos desconocer la propiedad privada y los derechos de las familias a creer en las soluciones de vivienda propiciadas por la Alcaldía y la protección del estado”. 26.

Finalmente, se aclaró en la apelación que “el hecho generador acto administrativo consiste en resoluciones de restitución de un bien de uso público (1497/2008) y declaración de utilidad pública de zona de ronda del humedal tibanica (1820/2007) causan y menoscaban derechos patrimoniales formal y materialmente concebidos”. 1.5.

Trámite relevante en segunda instancia 27. En la oportunidad para alegar de conclusión, el Municipio sostuvo6 que los demandantes no demostraron que “la decisión restrictiva sobre la propiedad se cumplió, incluso porque como se advirtió por esta defensa, la propiedad no fue afectada y en el registro de propiedad no existe anotación alguna, con lo que ésta no fue afectada y el argumento de alzada no desvirtúa el fallo de primera instancia”.

Al respecto agregó que en los certificados de tradición y libertad no consta ninguna afectación sobre los predios de los demandantes. Además, indicó que, si los predios estaban dentro del humedal o su ronda, las limitaciones provienen de la 6 Folios 278-284 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 6 de 9 Constitución y la ley.

Igualmente, se sostuvo que no puede ordenarse la compra de los predios bajo el pretexto del principio de igualdad. 28. La parte demandante presentó un escrito de alegaciones de conclusión7 en el cual reiteró los argumentos de la apelación. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia. 2.2. Análisis sustantivo. 2.3. Condena en costas. 2.1.

Síntesis de la controversia 29. Le corresponde a la Sala determinar si los demandantes sufrieron un daño antijurídico causados por actos administrativos legales, al afectar su derecho de propiedad sobre unos predios8. 30. La Sala confirmará la Sentencia de primera instancia, pues no está demostrado el daño, ya que no se probó que los actos administrativos tuvieran efectos sobre los predios de propiedad de los demandantes; es decir, no se acreditó que los actos generaron un daño antijurídico. 2.2.

Análisis sustantivo 31. En el escrito de apelación, los demandantes aclararon que (se trascribe): “el hecho generador al cual apunta la demanda es la resolución 1497/2008 de la Alcaldía Municipal de Soacha Cund., acto administrativo del Alcalde Municipal donde ordena la restitución del bien de uso público y la Resolución 1820/2007 declaración de utilidad pública zona de ronda del humedal Tibanica, de las cuales surge el daño especial y no el desalojo”.

En otras palabras, los apelantes sostuvieron que en la demanda se pretendía la indemnización de los daños antijurídicos causados por los actos administrativos referidos. Daños que eran atribuibles a la administración por el daño especial padecido por ellos. 32. La Sala encuentra que, en efecto, en las pretensiones de la demanda se hace referencia explícita al daño especial y a esos actos administrativos.

Sin embargo, no fue posible determinar que las Resoluciones produjeron efectos sobre los predios cuyos certificados de tradición y libertad obran en el expediente, como se explica a continuación. 7 Folios 285-286 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 La demanda fue interpuesta en término, pues la Resolución 1820 de 2008, mediante la cual se ordenó la restitución de los bienes de uso público, fue expedida el 1 de octubre de ese año. La demanda fue interpuesta el 16 de diciembre de 2010 y el término de caducidad estuvo suspendido, como consecuencia de la solicitud de conciliación adelantada ante la Procuraduría General de la Nación, entre los días 10 de agosto de 2010-fecha de su presentación- y el 11 de noviembre de 2010.

Esto es así, a pesar de que el acta es de 7 de diciembre de 2010- fecha del Acta- como consecuencia del término máximo de 3 meses prescrito por el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009. Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 7 de 9 33.

Según los demandantes, los daños fueron causados por las Resoluciones 1820 de 2007 y 1497 de 2008. En la parte resolutiva de la Resolución 1820 de 2007 se puede leer: Artículo Primero: Acotar la Zona requerida para la ejecución de la obra de cerramiento de la zona de ronda del humedal Tibanica en el sector de los Olivos de la comuna tres en el municipio de Soacha, de acuerdo a los estudios y diseños soportes del Convenio Interadministrativo de Cooperación entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP y el Municipio de Soacha (…) según planos anexos que contiene la afectación predial del sector requerido para la ejecución de la obra de cerramiento de la zona de ronda del humedal Tibanica (…) planos que forman parte de la presente resolución, las cuales son las siguientes: Polígono para la afectación predial del sector requerido para la ejecución de la obra de cerramiento de la zona de ronda del Humedal Tibanica en el sector de los olivos de la comuna tres en el Municipio de Soacha PTO NORTE ESTE 1 100403.33 86007.9 2 100333.64 85992.04 3 100354.96 85953.05 4 100377.66 85938.73 5 100414.90 85952.84 6 100403.33 86007.09 AREA 3570.67 Artículo Segundo: Declarar de utilidad pública e interés social los predios ubicados dentro de la zona de terreno acotada en el artículo primero del presente acto administrativo, afectados del sector requerido para la ejecución de cerramiento de la zona de ronda del Humedal (…) Artículo Tercero: Ordenar a la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial del municipio de Soacha (…) reunir la información de los predios ubicados dentro de la zona de terreno acotada anteriormente (…) 34.

La parte resolutiva de la Resolución 1497 de 2008 contiene la siguiente orden (se trascribe): Artículo Primero: Ordenar a los señores Carlos Julio Rodríguez, Eduardo Martínez Farfán, Vitalino Bermúdez Paramo, Fernando Gerena Torralba, y así mismo a los querellados indeterminados, la restitución de la zona ubicada entre los puntos 1 al 15 de acuerdo al Esquema de Ronda Humedal de Tibanica − Potrero Grande, y de acuerdo a los documentos soportados en el plenario, en especial, la Resolución CAR 117 de 2000 en el artículo 8 (…) 35.

Por su parte, en todos los certificados de tradición y libertad se especifica que los linderos “obran en la escritura pública”. A su vez, en las diferentes escrituras públicas allegadas por los demandantes, los linderos se determinan, con variaciones, de la siguiente manera: Lote uno de la manzana T, del Barrio la María. Por el Norte en 6.00 mtos con la vía pública tipo v1 que lo separa de la zona verde ZV del mismo Barrio.

Por el oriente en 12.00 mts con la vía pública tipo v3 que los separa de la manzana U del mismo barrio. Por el Sur en 6.00 mts con lote 5 de la misma manzana y barrio (…)9 Lote de terreno marcado con el número 11 de la manzana T, situado en el Barrio la María, del Municipio de Soacha, Departamento de Cundinamarca, con una 9 Cuaderno 11 folio 34.

Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 8 de 9 extensión superficiaria aproximada de (…) Por el norte en extensión de doce metros con el lote número nueve de la misma manzana y barrio.

Por el Sur: En extensión de doce metros con el lote número trece de la misma manzana y barrio (…)10 36. Verificada la manera en que están alinderados los predios en las escrituras públicas, y contrastadas con los actos administrativos que presuntamente generaron el daño, no fue posible determinar que las Resoluciones tuvieran efectos sobre los bienes de propiedad de los demandantes. 37.

Además, en el expediente no obra una prueba técnica, un dictamen pericial, un estudio topográfico, o cualquier prueba de otro tipo, que permita determinar con certeza que los predios de propiedad de los demandantes se encuentran dentro de los terrenos acotados y cuya restitución se ordenó en los actos administrativos: la Resolución 1820 de 2007 y la Resolución 1497 de 2008.

A la anterior conclusión se llegó después de haber observado los antecedentes administrativos de estas resoluciones y los mapas que obran en el expediente. Sobre este aspecto, la Sala advierte que la mera coincidencia de nombres en la segunda de estas resoluciones con algunos de los aquí demandantes no es suficiente para demostrar el daño sufrido, puesto que resultaba indispensable, si se alegaba un daño por limitación al derecho de propiedad, demostrar que esos actos tenían efectos dañinos sobre esos predios. 38.

En conclusión, en este caso resultaba necesario que los demandantes descargaran su deber probatorio y demostraran que los actos administrativos tuvieron efectos dañinos sobre los predios de su propiedad y no lo hicieron. 2.3. Condena en costas 39. Sin condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 29 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C: 10 Cuaderno 7, folio 5. Radicación: 25000-23-26-000-2010-00982-01 (53890) Demandante: Dora Marina Díaz y otros Demandadas: Municipio de Soacha Referencia: acción de reparación directa Decisión: XX la Sentencia 9 de 9 SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA