1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581) Demandante CARLOS MARIO SALGADO MORALES Demandada MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE TRABAJO Y PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Temas Causales de sentencia anticipada.

Fijación del litigio AUTO DE TRÁMITE Con el fin de dar impulso al proceso de la referencia, el despacho considera: Antecedentes El Gobierno Nacional profirió el Decreto 1601 de 2022, que modificó el Decreto 780 de 2016 (Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social), que reguló el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente al de prestación de servicios.

El auto admisorio de la demanda del 3 de abril de 2024 dispuso la vinculación como demandados a la Presidencia de la República (en adelante DAPRE), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el Ministerio de Trabajo1. El Ministerio de Salud y Protección Social formuló la excepción de inepta demanda por el incumplimiento de los requisitos formales, la cual fue negada mediante auto del 29 de noviembre de 20242.

En esa providencia también se indicó que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el DAPRE debía ser resuelta en la sentencia que ponga fin al proceso. Sobre la solicitud de pruebas y la procedencia de una sentencia anticipada El Ministerio de Trabajo no se opuso a la demanda, aunque fue debidamente notificado del auto admisorio de la demanda3.

El demandante no solicitó la práctica de pruebas4. Por su parte, el DAPRE y el Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico allegaron como anexos los antecedentes administrativos que reposaban en dichas dependencias5, y el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se tuvieran como pruebas los documentos allegados 1 Samai, índice 6. 2 Samai, índice 24. 3 Samai, índice 11. 4 Samai, índice 3. 5 Samai, índices 15 y 16 Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la oposición, relacionados con los antecedentes y memorias justificativas del acto acusado6.

Debido a lo expuesto, estos documentos serán tenidos como pruebas aportadas y se les otorgará el valor que corresponda por ley al momento de proferir sentencia. Con base en lo expuesto, se configuran las causales para prescindir de la audiencia inicial de los literales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, puesto el asunto es de puro derecho y no es necesario practicar pruebas diferentes a las aportadas por las partes.

Fijación del litigio El numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo exige que, ante la ocurrencia de alguna causal para prescindir de la audiencia inicial de los literales allí previstos, es necesario fijar el litigio de forma previa al traslado para presentar alegatos de conclusión. Para estos efectos, se expondrán los cargos de nulidad y argumentos de defensa propuestos en la demanda y la oposición a ella, para finalmente fijar el litigio que será resuelto en la sentencia. El demandante7 invocó como normas violadas los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993; artículo 3 de la Ley 797 de 2003; 33 de la Ley 1438 de 2011, 135 de Ley 1735 de 2015; 244 de la Ley 1955 de 2019; 56 del Decreto 326 de 1996;

Decreto 510 de 2003; 18 del Decreto 1122 de 2007; y 3 del Decreto 3085 de 2007. En el concepto de la violación, propuso que, si bien el acto acusado asegura que su objeto es establecer el sistema de presunción de ingresos ordenado en las leyes 100 de 1993 y 1438 de 2011, en realidad se limitó a reiterar los sistemas dispuestos por la UGPP en las Resoluciones Nro. 1400 de 2019 y Nro. 209 de 2020.

Por lo anterior, consideró que el Gobierno Nacional no solucionó el vacío normativo e incertidumbre existente desde 1993 sobre la materia. Además, indicó que, pese a que el legislador ordenó establecer un sistema de presunción de ingresos, el acto acusado en realidad establece que el aportante deberá determinar sus ingresos y, sobre ellos, aplicar una serie de costos presuntos, lo que a su juicio desconoce el mandato legal.

Manifestó que por lo anterior se configura una falsa motivación, pues la reglamentación adoptada no coincide con las leyes invocadas por el Gobierno Nacional. El DAPRE8, como se expuso previamente, alegó que no está llamada a representar a la Nación por previsión de los artículos 115 de la Constitución y 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Además, explicó que los artículos 204 de la Ley 100 de 1993 y 33 de la Ley 1438 de 2011, asignaron al Gobierno Nacional la reglamentación de un sistema de presunciones de ingreso por lo que no existieron los vicios de nulidad invocados por el demandante. Finalmente hizo referencia a la presunción de veracidad de los actos y transcribió apartes del acto. 6 Samai, índice 17. 7 Samai, índice 3. 8 Samai, índice 15 Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Hacienda y Crédito Público9 manifestó que el acto acusado fue proferido dentro del marco de la facultad reglamentaria que dispuso el legislador en los artículos 204 de la Ley 100 de 1993 y 33 de la Ley 1438 de 2011 y acatando lo dispuesto en la sentencia de acción de cumplimiento del 5 de mayo de 2022, expedida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Informó que era necesaria la regulación porque la Sentencia C-219 de 2019 declaró inconstitucional el artículo «244 de la Ley 1955 de 2019» que regulaba el IBC de los trabajadores independientes. Aseguró que, contrario a lo dicho por el demandante, si se estructuró un sistema de presunción de ingresos netos que constituyen la base del aporte, pues se deben tomar los ingresos brutos percibidos por el aportante y sustraer los costos presuntos.

Así la presunción de ingresos parte de las declaraciones tributarias e información exógena de la DIAN. Además, señaló que los pagos se realizan vencido el mes correspondiente, de modo que no tendría sentido presumir los ingresos brutos cuando el cotizante conoce su realidad económica. El Ministerio de Salud y Protección Social10 señaló que las sentencias de inconstitucionalidad de los artículos 135 de la Ley 1735 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019 dieron lugar a la reviviscencia de los artículos 19 de la Ley 100 de 1993 y 18 de la Ley 1122 de 2007, por lo cual fue necesaria reglamentar la materia.

Destacó que el acto demandado no regula el IBC, sino que establece un sistema de presunción de ingresos con fundamento en la información de las actividades económicas que realizan los independientes. Resaltó que de conformidad con los parágrafos 1 y 2 del artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 (que establece la base de cotización para los independientes) se debe aplicar el decreto demandado hasta que la UGPP expida un esquema de presunción de costos.

Destacó que con la Ley 1438 de 2011 se establecieron presunciones de capacidad pago y de ingresos. Además, el acto demandado pretende determinar los costos en los que incurren los independientes con el fin de establecer los ingresos netos mensuales que presuntamente obtiene el aportante. De acuerdo con lo expuesto, el despacho fijará el litigio así: Determinar i) si el DAPRE se encuentra legitimado en la causa por pasiva para representar a la Nación y ii) si el Gobierno Nacional incurrió en infracción de las normas superiores y falsa motivación al expedir el Decreto 1601 de 2022, que reglamenta el sistema de presunción de ingresos de los trabajadores independientes para efectos de aportes al Sistema de Seguridad Social.

Otros aspectos El despacho, en el auto que admitió la demanda del 3 de abril de 202411, invitó a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad Externado de Colombia, a la 9 Samai, índice 16 10 Samai, índice 17 11 Samai, índice 6. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Universidad de los Andes y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante ICDT) para que, de forma voluntaria, presentaran «su concepto acerca de los puntos relevantes para la decisión», dentro del mismo término para contestar la demanda, con fundamento en el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 43 de la Ley 2080 de 2021.

Al respecto, se observa que el ICDT12 presentó su concepto oportunamente y los demás guardaron silencio. Ahora bien, puesto que esta institución no fue vinculada como parte o tercero al proceso, sino que solo fue invitada a rendir su concepto jurídico de forma voluntaria, su escrito no debe ser tenido en cuenta para efectos de fijar el litigio.

Empero, se precisa que será analizado al momento de proferir la sentencia, de acuerdo con el valor que le corresponde según la ley. De otro lado, se observa que el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé la posibilidad de celebrar audiencias potestativas o facultativas. Pues bien, debido a que en esta providencia se prescindirá de celebrar la audiencia inicial, el despacho considera que tampoco es necesario citar a las partes, al Ministerio Público y a las instituciones invitadas para celebrar dicha audiencia, por lo que también se prescindirá de ella.

Se aclara que nada impide que, en una providencia posterior, se decida citar a la audiencia potestativa de que trata esta norma con el fin analizar solicitar y escuchar los conceptos jurídicos de nuevos invitados, teniendo presente que en este proceso se encuentra inmerso el interés general. En mérito de lo expuesto, el despacho resuelve: 1.

Tener como pruebas los documentos aportados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y Protección Social como pruebas anexas a la oposición de la demanda. 2. Prescindir de la audiencia inicial y aplicar la figura de la sentencia anticipada por el cumplimiento de las causales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.

Fijar el litigio en los siguientes términos: determinar i) si el DAPRE se encuentra legitimado en la causa por pasiva para representar a la Nación y ii) si el Gobierno Nacional incurrió en infracción de las normas superiores y falsa motivación al expedir el Decreto 1601 de 2022, que reglamenta el sistema de presunción de ingresos de los trabajadores independientes para efectos de aportes al Sistema de Seguridad Social.

Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO 12 Samai. Índice 18.