Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05 001 23 33 000 2014 01307 01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general.
Servidor público de elección popular. Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE REMPLAZO SEGUNDA INSTANCIA I. OBJETO DE DECISIÓN 1. En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 24 de febrero de 2025, a través de la cual la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación,1 esta Sala de Decisión procede a dictar la sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia. Pretensiones de la demanda. 2.
Se solicitó la nulidad: i) del fallo de 20 de enero de 2012,2 mediante el cual la procuraduría provincial de Andes sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de doce años y; ii) del fallo de 27 de diciembre de 2013,3 dictado por la procuraduría regional de Antioquia en sede de segunda instancia, que redujo a diez años la anterior restricción. 3.
Como restablecimiento del derecho exigió condenar a la demandada a eliminar de sus registros esa sanción, a reconocer y pagar los perjuicios morales causados, así como las costas procesales pertinentes. Además, se pidió el cumplimiento de la sentencia, de acuerdo con los términos establecidos en el C.P.A.C.A. 1 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.
Notificada el 4 de marzo de 2025. 2 Folios 32 a 59 cuaderno principal. 3 Folios 60 a 75 de esa misma foliatura. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Hechos que fundamentan la demanda. 4.
La Procuraduría General de la Nación adelantó investigación disciplinaria en contra demandante por conductas desplegadas cuando fungió como alcalde municipal de Hispania - Antioquia entre los años 2008 y 2011. En ese proceso se le adjudicó la comisión de las faltas disciplinarias gravísimas contenidas en los numerales 1.°4 y 315 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, concretadas en el negocio jurídico de adquisición de tres lotes de terreno para la construcción del “proyecto de vivienda entorno saludable”. 5.
Mediante fallo disciplinario de fecha 20 de enero de 2012, la procuraduría provincial de Andes sancionó al actor con destitución e inhabilidad general por el término de doce años. 6. Al resolver el recurso de apelación, la procuraduría regional de Antioquia rebajó la citada restricción a diez años. 7. Esa sanción le causó perjuicios morales y económicos al accionante, en tanto lo privó de ejercer una actividad laboral en el sector público y/o privado que le permitiera proveer el sustento que su familia necesita.
Fundamentos de derecho. 8. Para la abogada de la parte actora, los actos administrativos demandados infringieron los artículos 2.°, 4.°, 6.°, 13, 29, 53 y 209 de la Constitución Política, así como los artículos 4.°, 5.°, 6.°, 9.°, 13, 18, 19, 20, 48 numeral 1.° y 170 de la Ley 734 de 2002. Al desarrollar el concepto de violación, invocó los cargos de nulidad que se sintetizan a continuación: 9.
Violación al principio de legalidad. Por emitir las decisiones cuestionadas inaplicando los artículos 4.°, 5.°, 6.°, 9.°, 13, 18, 19, 20, 48 numeral 1.° y 170 de la Ley 734 de 2002.6 10. Desviación de poder. La procuraduría sancionó la comisión de conductas atípicas, pues no acreditó que las faltas reprochadas estuvieran concebidas en la ley como delito.
Lo anterior, en razón a que en la fecha en que fueron emitidos los actos demandados, el Juzgado Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ciudad Bolívar - Antioquia -que conocía de la causa penal por esos mismos acontecimientos- no había proferido sentencia condenatoria en contra del actor. 4 Se le reprochó la comisión de los delitos de peculado por apropiación en favor de un tercero (art. 397 del Código Penal) y celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales (art. 410 ibidem). 5 Se le censuró la infracción de los principios de economía, responsabilidad, selección objetiva, transparencia y planeación que irrigan el proceso de contratación estatal. 6 En cuanto a este cargo, la jurista se limitó a transcribir el contenido de esos dispositivos.
Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. La aludida causal de anulación se consolidó porque: i) la restricción impuesta sobrepasó los límites del principio de proporcionalidad y; ii) por la abstención de la demandada en resolver este conflicto en sede conciliación extrajudicial.7 12.
Desconocimiento de normas y principios constitucionales. Las decisiones demandadas contrarían el preámbulo y los artículos 2.°, 6.° y 29 de la Constitución Política, por cuanto, a pesar de que no evidenciaron que el demandante haya violentado el ordenamiento jurídico vigente -por acción, omisión o extralimitación en el ejercicio de su función como alcalde municipal-, le impusieron una sanción disciplinaria. 13.
Violación al debido proceso – inexistencia jurídica de la falta disciplinaria. La procuraduría no demostró objetivamente la comisión a título de dolo del delito de peculado por apropiación en favor de un tercero, conducta que tomó como referencia para imputar la falta gravísima regulada en el numeral 1.° del artículo 48 del CDU. Lo anterior, por cuanto: 13.1 El avalúo comercial que determinó la concreción del negocio jurídico reprochado -estudio que la demandada no objetó- fue realizado por peritos de acuerdo con los parámetros definidos por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”.
Por tal razón, era el precio fijado en aquel -y no el valor con el que el vendedor lo compró a su anterior propietario-, el que regía el proceso de compra adelantado por la alcaldía municipal. 13.2 Dentro del proceso quedaron en evidencia cuatro valores que podían guiar la compra efectuada así: i) el de $105.000.000, registrado en la escritura pública de compraventa a través del cual el vendedor adquirió esos inmuebles; ii) el de $158.000.000 que, según se demostró, fue el precio real pagado por ellos; iii) el de $306.656.000, correspondiente al precio pagado por el municipio por esos bienes y; iv) el valor registrado en el avaluo practicado por el ente territorial y que fue mayor al de la compra realizada. 13.3 Por tanto, el vendedor debía obtener una ganancia de ese negocio y, por tanto, correspondía a la demandada especificar cuál era la permitida por la ley para evitar el detrimento patrimonial enrostrado bajo la figura del peculado. 13.4 De las tres ofertas de lotes de terreno recibidas por el municipio, el demandante optó por la de menor valor, amparado no solo en el avalúo practicado, sino también en el concepto favorable emitido por la secretaría de planeación. Por tanto, no se puede atribuir la comisión del delito de peculado por las ganancias obtenidas por el vendedor, pues el negocio que este celebró con el anterior propietario no es de la órbita del actor. 7 La abogada no explicó las razones que soportan estas tesis.
Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13.5 El tipo disciplinario en cita amerita la existencia previa de una sentencia penal que declare la comisión del delito, situación que en este caso no se cumplió, pues el juzgado que llevaba esa causa certificó la ausencia de condenas por esos hechos. 13.6 Pudo haberse reprochado que el demandante realizó esa compra en un tiempo récord.
Sin embargo, ninguna censura sobre el particular fue realizada por el ente de control, pues ese negocio se ajustó a la ley de contratación estatal. 13.7 La procuraduría no demostró que la intención del demandante estuvo encaminada a que el entonces vendedor fuera el seleccionado para celebrar el contrato de compraventa y, además, que se apropiara de los dineros del municipio, por lo que enrostrar la modalidad de dolo a esa actuación y concretar a partir de ahí los elementos estructurales del tipo penal, no se ajustó a la ley. 13.8 De aceptarse alguna vulneración, la procuraduría debió considerar que tal conducta fue cometida con culpa grave -por la ligereza y rapidez en la celebración de ese negocio- y, de esa manera, imponer la sanción de acuerdo con lo establecido en el numeral 9.° del artículo 43 de la Ley 734 de 2002. 14.
Tampoco se demostró la ilicitud sustancial de la conducta, pues con el negocio celebrado no se afectó ni se puso en riesgo el patrimonio del municipio, pues no existe fallo de responsabilidad fiscal dimanado de la Contraloría General de Antioquia que así lo haya determinado. 15. La autoridad demandada interpretó irregularmente las pruebas, pues el operador disciplinario de segunda instancia desestimó dos de los tres cargos imputados, omitiendo hacer lo propio frente al primero de ellos.
Aunque en el expediente reposan evidencias que favorecen la inocencia del accionante, la procuraduría no las valoró. Entre ellas, la inexistencia de una condena penal y/o de un fallo de responsabilidad fiscal por esos hechos, que pone de presente que con ese negoció no se afectaron los bienes públicos. Contestación de la demanda. 16.
Dentro de la oportunidad de ley, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda,8 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Como argumentos de defensa contra los cargos indicados en el concepto de violación, expuso lo siguiente: 17. La falta disciplinaria contenida en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 no demanda la existencia previa de una sentencia condenatoria en el ámbito penal, pues uno es el fin del régimen penal -ocuparse de los daños a los bienes jurídicos protegidos- y otro distinto el del disciplinarios -las 8 Folios 115 a 124 del cuaderno principal.
Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 trasgresiones a los deberes funcionales de los servidores del Estado-. 18. Así entonces, con tales propósitos, se requiere que objetivamente se acredite la comisión de la conducta punible para hacer surgir la falta -previa comprobación de la afectación de los deberes funcionales del servidor público y la culpabilidad-.
Por tanto, no se presentó la alegada desviación de poder, pues las condiciones para la absolución en esta materia no son similares a las exigidas en el derecho penal. 19. Dentro del proceso disciplinario el actor y su abogado gozaron de todas las oportunidades y garantías propias del derecho de defensa y contradicción, por lo que no se cristalizó el desconocimiento de las normas y principios constitucionales. 20.
La responsabilidad disciplinaria del accionante se fundó en las pruebas legal y oportunamente recopiladas, las cuales fueron valoradas de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Dichas evidencias demostraron que en un lapso de cuatro días se concretó el negocio jurídico así: 20.1 El 9 de diciembre de 2010 se adelantaron las siguientes actuaciones: i) suscripción de sendos contratos para la realización de los estudios de suelo de los predios y su respectivo avalúo comercial y; ii) las firmas de las actas de inicio de esos contratos. 20.2 El día siguiente se realizaron las siguientes operaciones: i) los contratistas presentaron los informes contentivos de los estudios de suelo y avalúos comerciales; ii) el municipio justificó el proceso de compra de esos predios; iii) el alcalde municipal formalizó la oferta de compra y la dio a conocer al vendedor. 20.3 El 11 de diciembre se suscribió la promesa de compraventa y; 20.4 El día posterior se firmó la escritura pública de compraventa. 21.
El actuar doloso fue debidamente fundamentado en el fallo de primera instancia. Sin embargo, ningún reproche al respecto fue realizado en la apelación, por lo que simplemente el operador de segundo grado se limitó a validar las conclusiones que, sobre ese tópico, realizó el a quo. 22. Fundada en esas consideraciones, formuló las excepciones de «falta de causa para pedir y carga de la prueba».
Sentencia de primera instancia. 23. Mediante sentencia fechada 27 de agosto de 2021,9 el Tribunal 9 Folios 183 a 190 de ese mismo cuaderno. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Administrativo de Antioquia negó las súplicas de la demanda.
Para ello, el a quo, luego de referenciar el marco normativo aplicable al juicio disciplinario que adelanta la Procuraduría General de la Nación, concluyó: 24. De acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, el control judicial del proceso disciplinario debe mantenerse al margen de una nueva valoración probatoria, salvo que se demuestre ostensiblemente la infracción de las garantías propias del debido proceso. 25.
La inexistencia de condena penal no torna atípica la falta que le fue enrostrada al accionante, porque las diferencias sustanciales existentes entre los regímenes penal y disciplinario rompen cualquier dependencia entre las decisiones adoptadas en esos procedimientos, de manera que, una conducta puede tener incidencia en uno de esos ámbitos y en el otro no, sin que tal divergencia comporte la violación del debido proceso. 26.
Los operadores disciplinarios de primera y segunda instancia determinaron que la conducta fue cometida a título de dolo, luego de valorar las pruebas testimoniales y documentales recopiladas, que daban cuenta de que el demandante realizó la compra de los bienes inmuebles por valor de $305.656.000 al señor Pedro Antonio Gómez Vásquez, a pesar de que este, días antes de ese negocio, había comprado esos terrenos por valor de $105.000.000. 27.
Como primera autoridad municipal, el actor estaba obligado a respetar las reglas del proceso contractual, sin que sea válido escudarse en premuras temporales para soslayar los principios que rigen esa materia. Además, el no compartir el juicio de imputación realizado por la procuraduría no evidencia la vulneración del derecho debido proceso. 28.
En el proceso disciplinario se demostró que el accionante incurrió en la conducta de peculado por apropiación en favor de terceros, pues compró los lotes de terreno por sumas de dinero superiores a lo avaluado, afectando el erario. Por ende, no se requerían pruebas adicionales para acreditar la antijuridicidad. 29. No se infringió el principio de proporcionalidad de la sanción disciplinaria, porque la restricción fue calificada como falta gravísima cometida a título de dolo que, por cierto, amerita la destitución e inhabilidad general para el ejercicio de cargos públicos por el término de diez años, pena mínima dispuesta para esos casos.
Recurso de apelación. 30. Inconforme con esa decisión, el apoderado sustituto de la parte demandante la recurrió en apelación.10 Con tales fines, argumentó: 10 Folios 199 a 200 del cuaderno principal. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 31.
Contrario a lo señalado por el a quo, los fallos disciplinarios incurrieron en desviación de poder al sancionar a su cliente por una conducta atípica, pues no existen pruebas que demuestren la comisión del delito que le fue endilgado. En el expediente reposa el certificado emitido por el Juzgado Penal de Conocimiento de Ciudad Bolívar – Antioquia, que da fe de la inexistencia de una condena en contra del demandante por esos hechos.
El desconocimiento de esa evidencia vulneró los derechos de presunción de inocencia, culpabilidad, debido proceso y legalidad. 32. El tribunal validó la declaratoria de responsabilidad disciplinaria de su defendido bajo la óptica del régimen objetivo -falsa motivación-, pasando por alto el análisis subjetivo de la conducta censurada y, además, desatendiendo que en esta materia no basta con que el investigado adecue su actuar a una tipificación prevista en la Ley 734 de 2002 sino, además, que se demuestre la infracción de los principios de ilicitud sustancial y culpabilidad, lo que aquí no fue acreditado.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 33. La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 21 de enero de 202211, se admitió el recurso de apelación. 34. La intervención de las partes y del Agente del Ministerio Público. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron actuaciones de los sujetos procesales.
II. CONSIDERACIONES 35. Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 36. Cuestión previa - La decisión de tutela que ordenó emitir una nueva decisión en este asunto.
Como se dijo antes, mediante providencia de 24 de febrero de 2024,13 la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación amparó el derecho al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación y, consecuentemente, ordenó a esta Subsección emitir una nueva decisión dentro de este asunto. 37. Con tal propósito consideró que, para las fechas en que fueron proferidas 11 Folio 205 del cuaderno principal. 12 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 13 Providencia emitida dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado); 11001-03-15- 000-2024-03980-00; 11001-03- 15-000-2024-04285-00 y 11001-03-15-000-2024-05727-00, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata.
Notificada el 4 de marzo de 2025. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 las decisiones disciplinarias cuestionadas en este proceso y, aún más, de la data de expedición de la sentencia de segunda instancia, existía una línea jurisprudencial consolidada al interior de la Corte Constitucional que avalaba la competencia del ente de control para imponer a los servidores públicos de elección popular todas aquellas sanciones restrictivas de sus derechos políticos. 38.
En dichas determinaciones -sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2013, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-030 de 2023, SU-381 de 2024 y SU-382 de 2024- el alto tribunal consideró que la facultad sancionadora asignada a la procuraduría era compatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 40 y 93.1 de la Constitución Política. 39.
Además, recordó que, en sentir de la jurisprudencia constitucional, las normas de la citada convención no son superiores a las establecidas en la carta política, por lo tanto, la sentencia tutelada pasó por alto que esas reglas debían ser analizadas y aplicadas a partir de una interpretación sistemática, coherente y armónica con las disposiciones internas y las previstas en el resto de instrumentos internacionales que, sobre la materia, han sido suscritos por Colombia 40.
Finalmente, en ese proveído se reafirmó el principio de cosa juzgada constitucional al exponer que, en decisión del 3 de diciembre de 2024, la Sala Plena de esta Corporación señaló que las sentencias de constitucionalidad signadas por la Corte -entre ellas, la C-030 de 2023- son vinculantes y no admiten reinterpretaciones basadas en estándares convencionales posteriores. 41.
En consecuencia, en esta ocasión, se resolverán los cargos formulados por la parte actora en el recurso de apelación. 42. Problema jurídico. Le corresponde a la Sala establecer si ¿Las decisiones disciplinarias de demandadas deben ser anuladas por adolecer de desviación de poder y falsa motivación? 43. Con tales fines, se estudiará la desviación de poder y la falsa motivación como causales de nulidad de los actos administrativos. 44.
La desviación de poder y la falsa motivación como causales de nulidad de los actos administrativos. 45. De la desviación de poder. 46. En el artículo 137 del CPACA la “desviación de las atribuciones propias de quien profirió el acto administrativo”, comúnmente conocida como desviación de poder se erige, con autonomía, como una causal de anulación que se concreta, en sentir de la jurisprudencia de esta Subsección «[…] cuando el acto si bien fue Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 expedido por órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico […]».14 47.
Por tanto, cuando se invoque esta causal, el fallador deberá verificar si la finalidad perseguida con la decisión administrativa -independientemente de si fue o no expresada en él- se aviene a los intereses públicos -garantía del buen servicio- o, por el contrario, es ajena a la norma o normas que posibilitaron su emisión. Sobre el particular, en sentencia de 16 de julio de 2020, esta Sala de Subsección concluyó: «[…] Sobre la desviación de poder, se ha dicho que se configura cuando quien ejerce función administrativa expide un acto de dicha naturaleza que, si bien puede ajustarse a las competencias de que es titular y a las formalidades legalmente exigidas, da cuenta del uso de las atribuciones que le corresponden a efectos de satisfacer una finalidad contraria a los intereses públicos o al propósito que buscó realizar el legislador al momento de otorgar la competencia en cuestión. Al respecto, el abuso o desviación de poder12 es creación jurisprudencial del Consejo de Estado francés, como reacción al formalismo excesivo del derecho público y con el fin de someter los actos administrativos discrecionales al control judicial.
Se ha llegado a sostener incluso que precisamente el eje central del derecho administrativo es el control de la discrecionalidad […]».15 48. Esta Corporación, aunque ha reconocido las dificultades que se pueden presentar en punto a la demostración de esta causal, no ha morigerado la carga probatoria que le asiste a quien la alega. Por tanto, el interesado deberá acreditar que el interés o móvil que subyace a las expresiones de la determinación gubernamental, escapan a la finalidad prevista en la disposición citada como fundamento de aquella. 49.
De la falsa motivación. 50. En lo que toca a la falsa motivación como causal de nulidad, esta Subsección reitera que su configuración se presenta cuando las razones de hecho o de derecho invocadas como sustrato del respectivo acto administrativo son contrarias a la realidad. En este contexto, se ha señalado: «[…] Desde hace varios años esta Corporación ha manifestado que para que haya lugar a la declaración de falsa motivación “es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada”. 14 Sentencia de 22 de febrero de 2018, expediente No. 25000-23-25-000-2008-00942-01(1635-17).
C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 17001-23-33-000-2013-00257-02(2127-18), C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En consecuencia, la falsa motivación se estructura alrededor de la evidente divergencia que existe entre la realidad fáctica y jurídica que inspira la creación del acto y la motivación en que la administración sustenta el mismo. … De acuerdo con lo anterior, se concluye lo siguiente: (i) la falsa motivación puede estructurarse cuando en las consideraciones que contiene el acto, se incurre en un error de hecho o de derecho, ya sea porque los hechos aducidos en la decisión son inexistentes o, cuando existiendo éstos son calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, y (ii) quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria (onus probandi) de demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos.
Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […]».16 51.
Así las cosas, y de la mano de la jurisprudencia en comento, se concluye que la falsa motivación emerge cuando: i) los motivos de hecho y/o jurídicos que determinaron la decisión no se encuentran debidamente acreditados; ii) no se tuvieron en cuenta los sustentos fácticos y normativos debidamente probados y, por ello, se obstaculizó la adopción de una decisión sustancialmente distinta a la realmente emitida y; iii) por interpretación errónea de esos mismos sustratos “de suerte que los hechos aducidos efectivamente ocurrieron, pero no tienen los efectos o el alcance que les da el acto administrativo”.17 52.
Precisado todo lo anterior, procede la Sala a revolver el interrogante planteado en el acápite anterior. Caso concreto 53. Interrogante único: ¿Las decisiones disciplinarias demandadas deben ser anuladas por adolecer de desviación de poder y falsa motivación? 54. La Sala responde que los actos administrativos cuestionados no adolecen de los vicios de desviación de poder y falsa motivación, por las siguientes razones: 55.
En primer lugar, y en lo que respecta a la desviación de poder, el 16 11001032500020120031700, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 17 Sección Segunda, sentencia del 4 de marzo de 2020, Rad. 2012-00189. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 argumento esbozado por el abogado apelante no tiene vocación de prosperidad pues, de acuerdo con la jurisprudencia nacional, la configuración de la falta disciplinaria contenida en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 no depende de la existencia previa de una sentencia penal ejecutoriada.
Basta recordar que la desviación de poder se configura en la medida en que una decisión sea emitida para satisfacer una finalidad distinta a la prevista en la ley, lo que aquí, se destaca, no ha ocurrido. 56. En efecto, en sentencia C-720 de 2006, la Corte Constitucional, al resolver la demanda de inexequibilidad formulada en contra de la citada disposición, concibió esa tesis al concluir que: «[…] Para la Sala es evidente que el Congreso de la República no condicionó la aplicación de la norma sub examine al trámite de un proceso penal y menos aún a la calificación que una autoridad judicial hiciera respecto del comportamiento causante del proceso disciplinario.
La disposición atacada obliga al “juez disciplinario” a verificar en la legislación penal si la conducta que ha dado lugar al proceso está descrita objetivamente o tipificada, para posteriormente establecer dentro del proceso a su cargo si la misma conducta fue cometida con dolo o culpa, con el propósito de imponer la respectiva sanción atendiendo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-.» 57.
Por su parte, en sentencia del 30 de septiembre de 202118, esta Corporación adoptó una posición similar al considerar que: «[…] Sentado lo anterior, la Sala determina que si bien, al agente Euclides González Molina no se le encontró responsable penalmente por el comportamiento que los Juzgadores Disciplinarios le sancionaron como falta gravísima al describir los delitos de concierto para delinquir y tráfico de estupefacientes, esta circunstancia no genera atipicidad de la conducta en el régimen disciplinario, pues no se puede perder de vista que dentro de la potestad sancionadora del Estado están las acciones penal y disciplinaria las cuales atienden a naturalezas, finalidades, autoridades autónomas y jurisdicciones diferentes, por lo que legalmente es posible que por el mismo hecho las decisiones de éstas sean disímiles, destaca la Sala que la autonomía es una característica de los derechos disciplinario y penal, y si bien, en los tipos en blanco o abiertos que se encuentran previstos en el Código Disciplinario Único se define la tipicidad de la conducta reprochada de forma incompleta, teniendo que este vacío se llene en algunos casos con las disposiciones del Código Penal, no significa que imperiosamente se requiera de la condena en materia penal para sancionar disciplinariamente, conforme lo ha precisado en su orden, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. […] Entonces, la Sala precisa que de acuerdo con el principio de la autonomía estos regímenes sancionatorios son independientes y cada una cumple una función y finalidad dentro del Estado Social de Derecho, por esta razón la acción disciplinaria objeto de estudio no dependía de un fallo condenatorio en firme de la Justicia Penal.» 58.
Pues bien, conforme con lo anotado, se concluye que la certificación 18 Sección Segunda, Subsección “B”, expediente 11001-03-25-000-2012-00883-00. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 emitida por el Juzgado Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Ciudad Bolívar – Antioquia -en la que se informó que por los hechos aquí señalados no se había impuesto ninguna condena- no torna atípica la falta enrostrada al demandante pues, se reitera, las eventuales decisiones adoptadas por la justicia penal no inciden ni condicionan las determinaciones que deben ser emitidas en el trámite disciplinario. 59.
Corolario, y contrario a lo argüido en la alzada, es claro que los actos administrativos demandados no desconocieron los principios de presunción de inocencia, culpabilidad, debido proceso y legalidad, por lo que este cargo no prospera. 60. En segundo lugar, esto es, en lo tocante a la falsa motivación, no es cierto que la sanción disciplinaria haya sido impuesta conforme a las reglas del régimen objetivo de responsabilidad, por cuanto: 61.
En el fallo sancionatorio de primera instancia, la procuraduría provincial de Andes declaró probado el primer cargo disciplinario formulado19, al considerar que: 61.1 El demandante se abstuvo de negociar los lotes de terreno con sus originarios dueños, a pesar de ser de público conocimiento que estaban en venta. Sin embargo, el señor Pedro Gómez Vásquez, cinco días después de haber adquirido esos inmuebles se los ofreció al municipio y, a partir de allí, por instrucciones del accionante se iniciaron las operaciones para concretar la compraventa. 61.2 El 27 de noviembre de 2010 el futuro vendedor ofreció los lotes de terreno al ente territorial y el 30 de noviembre siguiente se elaboraron los estudios previos que, por cierto, no contaron con los análisis técnicos, jurídicos y de conveniencia respectivos, amén de que tampoco estaban respaldados con el avalúo pertinente, pues este solo fue presentado el 10 de diciembre de ese año. 61.3 Al comparar los valores consignados en las escrituras públicas 326 de 22 de noviembre de 2010 -contentiva de la compra efectuada por el señor Pedro Gómez Vásquez- y 350 de 12 de diciembre de ese mismo año -en la que se materializó el proceso de compraventa reprochado en sede disciplinaria-, es claro que, en menos de 17 días, el patrimonio del otrora vendedor se incrementó injustificadamente en $201.656.000. 61.4 Aunque a instancias de la alcaldía municipal se realizó un avalúo comercial de esos predios, dicho dictamen solo concretó la intención de formalizar el proceso legal requerido para ello, pues: 19 Falta disciplinaria gravísima (numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002) consistente en la comisión de una conducta descrita como delito en la ley penal -peculado por apropiación, artículo 397 del Código Penal-.
Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 i) Aunque el contrato para la realización del avalúo fue suscrito por el señor Juan Carlos Restrepo Gutiérrez, su ejecución fue realizada por el señor Alberto Cardona Bedoya, quien no pudo celebrar directamente ese contrato por falta de renovación de la matrícula que lo acreditaba como perito avaluador. ii) Ese contrato fue firmado en Medellín el 9 de diciembre de 2010 y el informe fue rendido al día siguiente.
Con tal fin no se practicó visita a los terrenos, sino que sus resultados se basaron en la información suministrada por la secretaría de planeación, en la que se decía que los predios hacían parte del suelo urbano, cuando en las fichas catastrales aparecían como integrantes del suelo rural. 61.5 Los terrenos adquiridos carecían de los servicios públicos domiciliarios y se encontraban afectados por protecciones ambientales.
Además, se desatendió el informe rendido por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA -que el entonces alcalde conocía, pues esa entidad se lo comunicó-, contentivo de alertas sobre los procesos erosivos en el cerro de La Cruz, lugar de ubicación de los lotes en mención. 61.6 Para la compraventa tampoco se realizaron los estudios de títulos, pues la promesa contractual se suscribió el 11 de diciembre de 2010, esto es, un día antes de la firma de la escritura pública y los certificados de libertad y tradición de esos inmuebles fueron allegados después de la protocolización de ese documento. 62.
En lo que toca al segundo cargo reprochado20, el a quo disciplinario manifestó: 62.1 Se desconocieron los principios de economía, responsabilidad, transparencia, selección objetiva y planeación en la suscripción de los contratos para la realización del avalúo comercial de los lotes de terreno que serían adquiridos -por las razones arriba señaladas- y para el estudio de suelos.
En cuanto a este último se reseñaron diversas irregularidades, entre ellas: i) En el informe se afirmó que el estudio fue realizado en el mes de diciembre de 2010. Sin embargo, si el contrato se suscribió el día 9 de ese mes, no es posible que el día siguiente se hayan entregado los resultados pertinentes, pues según lo allí consignado se realizaron exploraciones de apiques, perforaciones de suelo, ensayos de granulometría, comprensión simple, densidades, humedades y estudios para determinar las 20 Falta disciplinaria gravísima (numerales 1.° y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002) consistente en la comisión de una conducta descrita como delito en la ley penal -contrato sin cumplimiento de requisitos legales, artículo 410 del Código Penal- y participación en la etapa pre contractual y contractual con desconocimiento de los principios de responsabilidad, economía, transparencia, selección objetiva y planeación. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 características del suelo, así como los análisis geotécnicos para determinar las variables que pueden comprometer la estabilidad del terreno. ii) No obstante, según la declaración de la contratista que rindió ese informe, los estudios fueron realizados entre el 19 y el 29 de noviembre de 2010, esto es, antes de la data en que se firmó aquel contrato. 62.2 Las otras dos ofertas de venta presentadas por los ciudadanos Benicio Uribe Escobar y Rogelio Muñoz Gallego fueron descartadas en los estudios previos con los argumentos de ser “demasiado húmedos” y “la oferta más costosa”, sin contar con los respaldos técnicos pertinentes para arribar a esas conclusiones. 62.3 Se demostró que uno de esos predios estaba ubicado en la zona urbana y contaba con los servicios públicos domiciliarios y vías de acceso -a diferencia de los lotes adquiridos por el municipio-, por lo que su descarte, sin justificación alguna, evidenció que la intención del investigado era comprar los inmuebles ofrecidos por el señor Pedro Gómez Vásquez. 63.
El informe rendido por el ingeniero adscrito a la Dirección de investigaciones Especiales de la procuraduría fue conclusivo en torno a que, según el esquema de ordenamiento territorial, los lotes de terreno se encontraban ubicados en la zona rural, sin acceso a servicios públicos domiciliarios por lo que, para activarlos era necesario modificar el EOT para incluir esos predios en la zona de expansión urbana. 64.
En el avalúo comercial se concluyó que los lotes estaban ubicados en la zona urbana municipal, a pesar de que entre los documentos consultados para ese fin no se encontraba el respectivo EOT ni las fichas catastrales de esos predios que lo señalaban como perteneciente a la zona rural. 65. Por otro lado, en esa misma instancia, la modalidad dolosa de la conducta fue soportada en el hecho de que el actor, conocedor de todas las irregularidades que permearon ese proceso – y que fueron reseñadas anteriormente- siempre intentó revestirlas con legalidad con la única finalidad de adquirir, en el menor tiempo posible, los bienes inmuebles ofertados por el señor Pedro Gómez Vásquez.
Es decir, supo que esa compraventa era onerosa para los intereses del municipio, y aun así hizo todo lo que estuvo a su alcance para concretarla, como en efecto sucedió. 66. Por su parte, el ad quem disciplinario ratificó las valoraciones probatorias y los razonamientos jurídicos realizados por el operador de primera instancia frente a la tipicidad e ilicitud sustancial del primer cargo imputado -negando los cargos segundo y tercero formulados-.
Además, guardó silencio frente al Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 elemento de culpabilidad, en tanto no fue impugnado por el demandante. 67. En torno a la culpabilidad, adujo que era tal el afán del entonces alcalde municipal por adquirir los predios ofertados por el señor Gómez Vásquez, que no reparó la gran diferencia existente entre el precio de adquisición y el valor ofrecido por el proponente, sino que en tiempo récord desplegó todas las actividades necesarias para ese fin, pues: • El 9 de diciembre de 2010 suscribió sendos contratos de prestación de servicios para la elaboración de los estudios de suelo y avalúo comercial sobre esos terrenos. • Ese mismo día fueron firmadas las actas de inicio y, de manera sorpresiva, el día siguiente fueron entregados los productos contratados. • En esa misma calenda -10 de diciembre- el alcalde y el secretario de planeación municipal suscribieron el documento denominado «JUSTIFICACIÓN, ANÁLISIS DE OPORTUNIDAD, CONVENIENCIA Y RIESGOS PARA LA CONTRATACIÓN DIRECTA DE ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES URBANOS Y SUBURBANOS EN EL MUNICIPIO DE HISPANIA - ANTIOQUIA». • Así mismo, ese día el alcalde notificó al vendedor de la oferta formal de compra y, al día siguiente, suscribieron la respectiva promesa de compraventa. • El 12 de diciembre de 2012 se celebró el contrato compraventa mediante la suscripción de la escritura pública 350 en la Notaría Única de Betania. 68.
Además, resaltó que: • En el curso de la segunda instancia se incorporó el avalúo comercial realizado por el IGAC en el mes de agosto de 2012 -a petición del alcalde municipal de Hispania-, que concluyó que para la fecha de celebración de la compraventa los tres lotes tenían un valor de $21.871.175 -informe frente al que el actor y su abogado guardaron silencio-. • Este valor se fundamentó en el hecho de que, según los planos de localización anexos al Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Hispania, los lotes de terreno pertenecían al suelo rural.
Por ende, el contrato de compraventa representó un pago excesivo del 1.302% sobre su valor real que evidencia aún más la comisión objetiva del tipo penal de peculado por apropiación vertido en la falta disciplinaria endilgada al demandante. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 • Para ocultar ese exceso, el alcalde intentó hacer creer que los predios pertenecían al caso urbano, pues era la única manera que el avalúo comercial pudiera superar la oferta de venta realizada por el señor Gómez Vásquez.
Sin embargo, los aludidos planos revelaron todo lo contrario. 69. En cuanto a la ilicitud sustancial, el operador de segundo grado lo concretó en el hecho de que, con su actuar, el disciplinado desconoció los fines y principios que orientan la función pública que, en el caso puntual se concretaron en la «inversión en viviendas de interés social destinadas a suplir la necesidad básica tan sentida por los miembros de la comunidad» y los pilares de «moralidad, imparcialidad y transparencia», pues según afirmó «[…] ni a la fecha se ha levantado construcción alguna en los lotes adquiridos por el ciudadano GÓMEZ VÁSQUEZ, sin embargo, el ente territorial si debe pagar el crédito obtenido del IDEA, y que fue utilizado para la adquisición de los predios referidos.» 70.
En consecuencia, no observa la Sala que las autoridades disciplinarias hayan endilgado la responsabilidad bajo las reglas del régimen objetivo. Por el contrario, los operadores examinaron la infracción de acuerdo con la dogmática disciplinaria, centrada en la tipicidad, la afectación del deber funcional y la culpabilidad. En consecuencia, no se evidencia la falsa motivación invocada por el recurrente, pues las consideraciones vertidas en los actos demandados no son contrarias a la realidad. 71.
Finalmente, la modalidad dolosa de la conducta castigada está representada en las diferentes actuaciones desplegadas por el investigado para concretar la compraventa de los lotes de terreno, entre ellas: 71.1 Los vicios que impregnaron el avalúo comercial de esos inmuebles -que fueron avalados por el otrora alcalde- cuando suministró a los peritos información falsa de su ubicación. Sobre el particular, se destaca que, en el curso de la segunda instancia disciplinaria se allegó el avalúo comercial practicado por el IGAC que, previa consideración de los documentos que nutren el EOT, determinó que, para la fecha de celebración de la compraventa, los referenciados lotes fueron valorados en un 1.300% por encima de su precio real.
Frente a esta prueba, el sancionado y su defensor guardaron silencio. 71.2 Las irregularidades que permearon el estudio de suelo contratado que, como quedó en evidencia, fueron practicados mucho antes de que se celebrara el contrato que lo amparaba, el cual, por cierto, demostró que la intención del burgomaestre no era otra que concretar, a como diera lugar, el citado negocio. 71.3 El hecho según el cual, el actor, con miras a la materialización de la compraventa: a) en el estudio previo descalificara dos lotes urbanos que Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 también fueron ofrecidos, con afirmaciones carentes de soportes técnicos.
Como se dijo antes, uno de esos predios reunía todos los requerimientos del “supuesto proyecto de vivienda” que se pretendía construir, pues amén de estar ubicado en la zona urbana, contaba con todos los servicios públicos domiciliarios exigidos para ese tipo de obras civiles; b) que, en el camino de obtención de aquellos lotes, pasara por alto las advertencias de la autoridad ambiental, en torno a que en dichos terrenos se presentaban procesos erosivos que era necesario atender, lo cual había sido advertido y señalado por el alcalde en una sesión ante el concejo municipal celebrada el año anterior a la adquisición de esos bienes y; c) durante la investigación, se justificó ese proceso de compraventa en la necesidad de construir el proyecto de vivienda “entorno saludable”; pues era urgente presentar el proyecto ante el gobierno nacional.
Sin embargo, culminó su mandato y aun a la fecha del fallo de segundo grado los lotes detentan las mismas condiciones que tenían al momento de su compra. 72. Con todo, es evidente que, en todo momento, la intención del alcalde estaba predeterminada a adquirir esos bienes inmuebles, para lo cual adelantó todas las actividades que tuvo a su alcance para blindarlos y, en su sentir, “justificar” su compra, para lo cual, se repite, manipuló los contratos de avalúo y estudios de suelo, así como los estudios previos -en los que fue necesario deshacerse de dos lotes de terreno urbano que también fueron ofrecidos en venta con argumentos carentes de respaldo técnico-.
Sin embargo, con ese aparente respaldo técnico quiso proteger la adquisición de los lotes, a sabiendas de los problemas erosivos que se presentaban en la zona aledaña a ellos y que afectarían a futuro el proyecto de vivienda que ahí se pretendía levantar. 73. Por todo lo dicho, se confirmará la sentencia de primera instancia, conforme con los fundamentos expuestos.
Condena en costas. 74. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si era procedente condenar en costas a la parte vencida. Sin embargo, a partir de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, tal sanción surgirá en la medida en que, fruto del análisis de la demanda -en nuestro caso, del recurso interpuesto-, se concluya que fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal». 75.
Así las cosas, se considera que los argumentos vertidos en el escrito impugnatorio no detentan aquella condición, pues la parte actora sustentó su posición en razones jurídicas que, aunque no fueron acogidas por la Sala, no se estiman irracionales y carentes de fundamento jurídico. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. Radicado: 05001-23-33-000-2014-01307-01 (4303-2021) Demandante: Juan David Benjumea Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 76.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. ACATAR la sentencia de tutela de 24 de febrero de 2025, proferida por la Subsección “B” de la Sección Tercera de esta Corporación, a través de la cual se ordenó emitir una nueva decisión en este proceso.
En consecuencia;
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de 27 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro de la demanda que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada por el señor Juan David Benjumea en contra de la Procuraduría General de la Nación.
TERCERO. NO CONDENAR en costas en segunda instancia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Impedido)21 (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA. 21 Se deja constancia que, desde la primera instancia, el citado Consejero de Estado ya había declarado su impedimento para conocer de este asunto y, a la fecha de esta sentencia, esas condiciones no han variado.