Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Demandante: Ignacio Ángel Barrios Parejo Demandada: Universidad del Atlántico Temas: Causal de revisión del artículo 250-5 CPACA.
Nulidad de la sentencia por ausencia de motivación. No constituye nueva oportunidad procesal ni tercera instancia. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto1 por el señor Ignacio Ángel Barrios Parejo contra la sentencia del diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado2, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas por «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Ignacio Ángel Barrios Parejo estuvo vinculado a la Universidad del Atlántico desde el 17 de septiembre de 1987 hasta el año 1992, mediante contratos de prestación de servicios. Que según Resolución de Rectoría 000234 del 26 de febrero de 1993, fue nombrado en el cargo de docente tiempo parcial, posteriormente se clasificó en la categoría de Asistente III, luego como Adjunto I, después fue clasificado como Adjunto II y finalmente promovido a Adjunto III.
Que con Resolución de Rectoría 000769 del 19 de noviembre de 2002 se ascendió a la categoría de titular. Que al haber ganado el concurso público de méritos, convocatoria 2000, fue nombrado por la Universidad del Atlántico por Resolución de Rectoría 000830 del 19 de diciembre de 2002, en el cargo de docente de tiempo completo de la facultad de Ciencias Económicas en la categoría de titular y el Comité de Asignación de 1 La presentación del recurso se efectuó el 13 de abril de 2023, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que confirmó la sentencia proferida el 1.° de septiembre de 2015, por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Puntaje le asignó un total de 344 puntos equivalente a un sueldo básico de $2.213.640; decisión que fue confirmada íntegramente mediante Resolución de Rectoría 000153 del 31 de marzo de 2004.
Que el 8 de julio de 2013, solicitó al Comité de Asignación de Puntajes de la Universidad que le reconociera los puntos necesarios para que el salario asignado como docente de tiempo completo fuera equivalente al que devengaba como docente de tiempo parcial, bajo el régimen del Decreto 1444 de 1992, ya que con los 344 puntos asignados su salario se fijó en $2.213.640, mientras que su remuneración anterior ascendía a $2.437.649, solicitud que fue negada mediante el oficio DGTH-0136-2013 del 24 de septiembre de 2013, argumentando que la posibilidad de asignar puntos adicionales para mantener el salario solo es procedente cuando el docente se acoge expresamente al régimen del Decreto 1279 de 2002, lo cual no ocurrió. Que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó la nulidad de las Resoluciones 000830 de 2002, 000153 de 2004 y del oficio DGTH-0136-2013 de 24 de septiembre de 2013.
Como restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reconocimiento de los puntos salariales necesarios para equiparar el salario como docente de tiempo completo, al salario real que percibía como docente de medio tiempo al 1.° de enero de 2004 ($2.437.649); ii) el reajuste de sus prestaciones legales, extralegales y de seguridad social correspondientes; y iii) el pago de los valores dejados de percibir con su respectiva indexación e intereses moratorios.
Que el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 1.º de septiembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda; decisión que fue apelada por la parte actora y confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 17 de marzo de 2022. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 17 de marzo de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, al concluir que el demandante no tenía derecho al reconocimiento de puntos salariales adicionales para igualar su salario como docente de tiempo completo al que devengaba anteriormente como docente de medio tiempo en la Universidad del Atlántico.
Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que el Decreto 1444 de 1992, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, establece que la remuneración mensual de los docentes públicos universitarios del orden nacional se calculaba con base en un sistema de puntos, asignados por factores como títulos académicos, categoría en el escalafón, experiencia, productividad académica y funciones administrativas.
Que el Decreto 55 de 1994 amplió el ámbito de aplicación del Decreto 1444 de 1992 a los docentes de universidades estatales del orden territorial (departamental, Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 distrital y municipal) que se vinculen por concurso.
También permitió que los docentes ya vinculados optaran por este nuevo régimen antes del 30 de abril de 1994. Quienes no lo hicieran, continuarían bajo el régimen previo. Que el artículo 2 del Decreto 1279 de 2002 —que estableció un nuevo marco general para el régimen salarial y prestacional de los docentes de universidades estatales — establece que los docentes vinculados bajo un régimen distinto al del Decreto 1444 de 1992 podían acogerse voluntariamente al nuevo régimen dentro de los cinco meses siguientes a su entrada en vigencia, mediante comunicación escrita dirigida al rector.
Aquellos que no manifestaran expresamente dicha voluntad continuarían rigiéndose por su régimen salarial y prestacional anterior. Que el artículo 51 del mismo decreto prevé que los docentes que se acojan al nuevo régimen y provengan de un sistema distinto al Decreto 1444 de 1992 podrían recibir, como máximo, un incremento salarial del 10%.
Asimismo, si el salario liquidado bajo el nuevo sistema resultaba inferior al que percibían previamente, se les reconocerían los puntos necesarios para mantener su salario real. Que el actor ingresó a la carrera docente mediante concurso de méritos en 2002, y que, conforme al artículo 1.º del Decreto 55 de 1994, el régimen salarial aplicable a los docentes vinculados por concurso era el contenido en el Decreto 1444 de 1992.
Por lo tanto, el actor no se encontraba bajo un régimen diferente que le permitiera acogerse al artículo 51 del Decreto 1279 de 2002. Que no es procedente el argumento del demandante sobre la aplicación automática del Decreto 1279 de 2002, pues este solo aplica a quienes: optaran expresamente por acogerse, y estuvieran en un régimen diferente al Decreto 1444 de 1992.
Que el actor fue nombrado mediante la Resolución 000830 del 19 de diciembre de 2002, en la cual se le asignó un puntaje de 344, equivalente a un salario de $2.213.640. En dicho acto se señaló expresamente que el régimen aplicable era el Decreto 1444 de 1992, vigente al momento del concurso. Que el Acuerdo 039 de 2000, que reguló los concursos públicos para proveer cargos docentes, indicaba claramente que el régimen salarial sería el del Decreto 1444 de 1992 y que los puntajes del concurso no tendrían efectos salariales sino solamente para el concurso en mención; situación que fue ratificada por concepto del Ministerio de Educación Nacional.
Que, aunque el actor trabajó desde 1987 como contratista y luego como docente de medio tiempo (catedrático), estas modalidades no implicaban su incorporación formal a la planta de personal ni su inclusión en la carrera profesoral. Por tanto, su régimen salarial y prestacional para ese entonces se regía por normas convencionales, adquiriendo solo a partir del concurso de 2002 la calidad de empleado público como docente de carrera.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que el juez de primera instancia sí valoró adecuadamente las pruebas aportadas y consideró que, aunque algunas se referían al Decreto 1279 de 2002, no eran prueba de su aplicación al caso concreto, sino que reflejaban aspectos administrativos derivados de la subrogación del Decreto 1444 de 1992 por el 1279 de 2002.
Que el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento de puntos adicionales, ni demostró que se le debía aplicar el artículo 51 del Decreto 1279 de 2002. Su ingreso a la carrera docente fue producto de un concurso convocado y regido bajo el Decreto 1444 de 1992, lo que excluía la posibilidad de acogerse a dicho artículo.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El señor Ignacio Ángel Barrios Parejo, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5 de la citada legislación. Solicita que se revoque la sentencia y se emita una nueva decisión que reconozca los puntos necesarios para equiparar su salario como docente de tiempo completo, al menos con el que devengaba el 1.° de enero de 2004 como docente de medio tiempo en la Universidad del Atlántico.
Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Que la decisión judicial incurre «en su parte motiva […] en unos circunloquios que modelan y encuadran […] en falsa motivación. Al ser falsa la motivación, esta deviene en inexistente». Que a pesar de que la sentencia reconoce que el actor se encuentra cobijado por el Decreto 1279 de 2002, concluye que este no le es aplicable porque no manifestó por escrito su voluntad de acogerse a dicho régimen.
No obstante, el recurrente sostiene que dicha conclusión contradice los hechos y documentos del proceso, ya que su vinculación se produjo a través de un concurso de méritos regido por el Decreto 1444 de 1992, lo cual implica, a su juicio, una incorporación automática al régimen salarial y prestacional que derivó en la aplicación del Decreto 1279 de 2002.
Que la interpretación acogida por el Consejo de Estado, según la cual, «los empleados públicos docentes de las universidades estatales, vinculados a un régimen diferente al Decreto 1444 de 1992, tenían como máximo un plazo de cinco (5) meses, contado a partir de la vigencia del Decreto 2912 de 2001, para optar por el régimen previsto en esa normatividad […].
Quienes no se acogieron al nuevo sistema, continuaban rigiéndose por su régimen salarial y prestacional», se basa en una norma de vigencia efímera que no surtió efectos jurídicos plenos, como lo reconoció el propio Consejo de Estado en sentencia del 21 de agosto de 2008 (exp. 2549-02), en la que desvirtuó los fundamentos ahora esgrimidos.
En particular, cita de aquella decisión la intervención del Departamento Administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de la Función Pública en la que resaltó: «En efecto, la Ley 4ª de 1992 estableció un nuevo orden en lo que a prestaciones sociales de empleados públicos de entidades territoriales se refiere, al establecer que el régimen prestacional de estos será fijado por el Gobierno Nacional con base en normas, criterios y objetivos señalados en la ley, además de que de manera expresa prohíbe a las entidades territoriales apropiarse de tal atribución».
En ese mismo sentido, se indicó que, «tomando en cuenta lo dicho antes y la prohibición de desmejorar salarios y prestaciones sociales, contenidos en el artículo 2º literal a) de la Ley 4ª de 1992, debe entenderse que se trata de prestaciones legalmente reconocidas y que además constituyen derechos adquiridos, no solo expectativas». Que también anotó que el Ministerio de Hacienda expresó sobre el Decreto 2912 de 2001 en dicho proceso indicó: «El decreto demandado tuvo una vigencia de seis (6) meses, pues fue derogado por el Decreto 1279 del 19 de junio de 2002, sin que tuviera ninguna aplicación, pues no alcanzó a tener efectos fiscales ya que estuvo vigente durante el mismo período de transición, que fue de cinco (5) meses, contados a partir de su vigencia, y los Consejos Superiores universitarios no alcanzaron a expedir las normas para la aplicación de dicho decreto y la actualización de los estatutos docentes».
Que exigirle al actor una manifestación expresa de acogimiento a un régimen que no tuvo aplicación práctica es una carga irrazonable. Agrega que incluso esta misma Corporación concluyó en la mencionada decisión que no se pueden vulnerar derechos adquiridos ni desconocer el principio de la condición más beneficiosa, al afirmar: «En desarrollo de su labor de determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos […] el gobierno podía modificar o adaptar el régimen salarial […] o como ocurrió en el sub lite, en decir de los accionados, para definir criterios homogéneos en los factores salariales de los docentes universitarios o corregir las deficiencias de una normatividad laboral como el Decreto 1444 de 1992 y, frente a ello, solo los derechos adquiridos, que no las simples expectativas, resultaban aspectos inmutables para el Gobierno Nacional».
Que, además, el Ministerio de Hacienda señaló que las universidades, a través de sus consejos superiores, debían reglamentar la manera en que los docentes se acogerían al nuevo régimen, hecho que afirma no fue acreditado por la universidad demandada en el proceso. Que en la Resolución 00330 del 19 de diciembre de 2002 se señaló que el concurso público de méritos, convocatoria 2000, se adelantó bajo la vigencia del Decreto 1444 de 1992 y, conforme al artículo 19 del Decreto 55 de 1994, a los docentes vinculados mediante dicho concurso se les aplicaba el régimen salarial y prestacional de ese decreto; como este fue derogado por el Decreto 2912 de 2001, y posteriormente subrogado por el Decreto 1279 de 2002, el actor sostiene que, al haber concursado bajo el marco del Decreto 1444 de 1992, quedó automáticamente cobijado por ese régimen, sin necesidad de manifestar su acogimiento por escrito.
Que «una de las condiciones para concursar, según el Decreto 1444, era que quienes participaban se acogían a este régimen prestacional», por lo cual, al concursar, ya Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 estaba sometido al mismo.
No tenía que expresar su voluntad por escrito, porque el hecho de haber concursado implicaba su aceptación tácita. Que resulta reprochable que la Universidad no haya aportado al proceso, como era su obligación, el Acuerdo Superior 009 del 27 de enero de 2003, mediante el cual se reglamentó en la Universidad del Atlántico la aplicación del Decreto 1279 de 2002.
Dicho acto estableció en su artículo primero que se aplicará a: a) quienes se vinculen por concurso como empleados públicos; b) quienes ingresen a la carrera docente a partir de la vigencia del Decreto 1279 de 2002; c) docentes de planta que antes de la vigencia del Decreto 1279 de 2002 se regían por el Decreto 1444 de 1992; y d) a los profesores que, estando sometidos a otro régimen antes del 8 de enero de 2002, se acogieron voluntariamente a las disposiciones del Decreto 1279 de 2002.
Que en alguna de estas hipótesis encaja el demandante sin que se vea la razón para que los operadores judiciales tengan que encuadrarlo en la última, obligándolo a que tuviera que optar por acogerse voluntariamente. Que su situación se puede también enmarcar en el literal c), ya que participó en el concurso en el año 2000, bajo el régimen del Decreto 1444 de 1992, por lo que desde entonces quedó cobijado por dicho régimen, antes de que entrara en vigencia el Decreto 1279 de 2002, máxime cuando su historial laboral demuestra que ingresó a la carrera mediante concurso, lo cual justifica que se le aplique dicho régimen sin requerir manifestación escrita.
Que la resolución de nombramiento de 2002 indica expresamente que se rige por el Decreto 1444 de 1992, lo cual implica un reconocimiento institucional de su sujeción al régimen aplicable. Así mismo, en la convocatoria pública del concurso, según el Decreto 55 de 1994, se precisó que quienes se vinculen mediante concurso se les aplicaría dicho régimen.
Que la sentencia recurrida se fundamenta en una falacia al concluir que el actor debía manifestar su acogimiento voluntario al Decreto 1279 de 2002, ignorando otras hipótesis de aplicación reconocidas incluso por la propia universidad. Esta condición solo sería exigible si el actor no hubiera participado en concurso y pretendiera que se le aplicara un régimen distinto, lo cual no es el supuesto que se puso de presente en el proceso ordinario.
Que la sentencia impugnada presenta una motivación ilógica y una valoración probatoria contraevidente, lo que le da derecho a solicitar el reajuste salarial que iguale el salario que tenía antes de su nombramiento con el que le fue asignado, en virtud del acto administrativo cuestionado. Que la obligación de optar expresamente por el nuevo régimen se estableció para quienes estaban en un régimen distinto antes del 8 de enero de 2002, pero que el actor, al haberse sometido al concurso regulado por el Decreto 1444 de 1992, pasó directamente al nuevo régimen sin que fuera necesaria dicha manifestación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Contestación al recurso extraordinario La Universidad del Atlántico contestó3 al recurso oponiéndose a las pretensiones, señalando que lo dispuesto en el artículo 51 del Decreto 1279 de 2002 se refiere a la posibilidad de asignar puntos adicionales con el fin de mantener el salario de los docentes vinculados a una universidad estatal u oficial que opten por acogerse al régimen salarial previsto en dicho decreto, en los casos en que el salario liquidado mediante el sistema de puntos resulte inferior a su salario real.
Que, en ese sentido, el señor Ignacio Ángel Barrios Parejo no optó por acogerse al Decreto 1279 de 2002, sino que fue vinculado al cargo de docente de tiempo completo en la Universidad mediante concurso de méritos, el cual se desarrolló bajo la vigencia del Decreto 1444 de 1992 —norma posteriormente derogada por el Decreto 1279 de 2002— y, por tanto, se sometió al régimen salarial y prestacional allí establecido, de conformidad con el artículo 1.° del Decreto 55 de 1994, norma vigente al momento en que se llevó a cabo dicho concurso.
Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación no emitió concepto alguno. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se debe resolver si se configura la causal de revisión alegada por la parte actora, esto es, si la decisión recurrida carece de motivación. Para el efecto, la Sala estudiará: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) la causal de revisión invocada en el recurso; y, finalmente, iii) el caso concreto.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada. En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».
El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada4. De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: 3 Véase índice 20 del aplicativo SAMAI. 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 1001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente, como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular, como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada5. Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley6.
Causal quinta de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso, bien sea que resuelva o no el litigio de fondo.
Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. 5 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 6 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia7. Respecto al requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA −que se configure una causal de nulidad−, se precisa que si bien, por regla general los motivos de nulidad que afectan la sentencia están consagrados en el artículo 133 del Código General del Proceso −8 causales−, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha encargado de llenar dicha causal de contenido, en atención a las múltiples interpretaciones que se generaban alrededor de la misma.
Según la posición actual del Consejo de Estado, la nulidad predicable de una sentencia de instancia se estructura por: (i) la ocurrencia de alguna de las hipótesis taxativamente reguladas por el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)8; o (ii) la existencia de irregularidades insaneables que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso, al punto que, de no haber ocurrido, la decisión habría sido diferente.
Fuera de los supuestos del artículo 133 del CGP, no toda anomalía en una sentencia puede desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus;
(iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»9.
La Sala Plena del Consejo de Estado, en diferentes providencias, entre ellas, la sentencia de 31 de mayo de 2011, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2008-00294-0010 ha definido otros eventos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: 7 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 8 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03- 15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015-02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 10 Al respecto pueden consultarse además las siguientes decisiones dictadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01; sentencia del 7 de octubre de 2019, radicación 11001-33-31-035-2008-00180-01(52615).
Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación».
Se ha aceptado también que la vulneración del derecho al debido proceso constituye una variable de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado, al indicar que: «(…) la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento»11.
También se ha reconocido que la vulneración del derecho al debido proceso12 o el principio de congruencia13 constituyen variables de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado. De acuerdo con lo expuesto, por fuera de los supuestos que dispone el artículo 133 citado, existen otras causas desarrolladas jurisprudencialmente que comportan una anomalía respecto de la sentencia y que podrían desvirtuar sus efectos de cosa juzgada.
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insaneables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido14. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (E). 12 «[…] la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento».
Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Rad. 11001-03-15-000-2011-01639-00). 13 «Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)» (Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018. Rad.11001-03-25-000-2014-00440-00(1452- 14). 14 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Rad.11001-03-15-000-2017-02369-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sobre la motivación de las decisiones judiciales Sobre la motivación de la sentencia, el artículo 187 del CPACA15, prevé: «Artículo 187.Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada.
En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen […]». El deber legal de motivar las providencias judiciales es una reafirmación del principio de legalidad, entendido como el sometimiento del Estado al Derecho.
De allí que no basta con decidir los litigios a cargo de la Jurisdicción, sino que es preciso explicitar las razones fácticas y jurídicas que fundamentan las decisiones, en los términos del artículo 187 antecitado, es decir, con brevedad y precisión, para garantizar los derechos de los usuarios del servicio público de administración de justicia. En cuanto a la nulidad de la sentencia con ocasión de la ausencia de motivación, esta Corporación ha considerado: «En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, también la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada y, señala que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta; que es improcedente con fundamento en dicha causal alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación, con la estimación errada de los hechos por parte del juez, con las pruebas o las normas jurídicas aplicadas, con la falta de consideración de alguna de las pruebas etc, porque de admitir tales reclamaciones se desconocería, abiertamente, el carácter extraordinario del recurso, convirtiéndolo en otra instancia» (énfasis fuera de texto)16.
En síntesis, para que prospere el cargo de nulidad por falta de motivación solo es admisible que, efectivamente, la judicatura no haya especificado ninguna razón para el fallo. No obstante, también la jurisprudencia ha reconocido la configuración de la causal de nulidad cuando la decisión «[…] se fundamenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas»17.
Por lo que resulta más acertado referirse a la causal de nulidad por «carente o errónea motivación», como lo ha hecho el Consejo de Estado en recientes oportunidades18. En cualquier caso, esto no supone una nueva oportunidad para controvertir la apreciación de los hechos, las pruebas y las razones expuestas por el fallador. Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos 15 En sentido similar puede consultarse el artículo 280 del CGP. 16 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Exp. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV). C.P. Enrique Gil Botero. Si bien en la providencia se hace referencia a la causal «sexta», esta corresponde al artículo 188 del derogado Decreto 1 de 1984 o Código Contencioso Administrativo, norma vigente para resolver el caso en cuestión. 17 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2021. Exp. 11001-03- 25-000-2017-00852-00 (4598-17). C.P. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de agosto de 2023. Exp. 1101-03-26- 000-2019-00092-00 (64134). Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 parámetros.
Caso concreto El recurrente sostiene que se configura la causal de revisión invocada, en la medida en que la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación adolecería de falta de motivación, lo que, a su juicio, constituye una vulneración a su derecho al debido proceso. Argumenta que, aunque el fallo reconoce que su vinculación como docente se produjo bajo el Decreto 1444 de 1992, concluye que era necesaria una manifestación expresa de acogimiento al Decreto 1279 de 2002 para acceder a sus beneficios, particularmente el incremento salarial.
Considera que dicha exigencia no fue debidamente sustentada ni contextualizada dentro del marco normativo aplicable, ni valorada de forma adecuada frente a las pruebas obrantes en el proceso, especialmente el Acuerdo Superior 009 del 27 de enero de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Universidad del Atlántico, el cual —según afirma— no fue aportado por la entidad demandada en el proceso ordinario, a pesar de estar en la obligación de hacerlo.
La supuesta nulidad invocada por el recurrente se fundamenta en lo que califica como una «falsa motivación» de la sentencia, —según el recurrente— equivale a una ausencia total de motivación. No obstante, del propio contenido del recurso se desprende que la providencia judicial reprochada sí contiene una argumentación jurídica estructurada, en la que se exponen de forma clara, coherente y razonada los fundamentos que condujeron a desestimar sus pretensiones.
La Sala encuentra que la sentencia está jurídicamente motivada: expone cuál es la norma aplicable, por qué lo es, cómo debe interpretarse y cómo dicha interpretación respalda la legalidad de los actos administrativos impugnados. La decisión parte del hecho que el actor ingresó a la carrera docente universitaria mediante concurso de méritos convocado en el año 2002, siendo vinculado como docente de tiempo completo por la Resolución Rectoral 000830 del 19 de diciembre de 2002; hecho determinante para establecer el régimen jurídico aplicable, que, según lo expuesto en la sentencia, es el contenido en el Decreto 1444 de 199219, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 55 de 1994.
En este sentido, se indicó que, conforme al artículo 2.º del Decreto 1279 de 2002, solo podían acogerse voluntariamente al nuevo régimen quienes estuvieran vinculados bajo un régimen distinto al del Decreto 1444 de 1992. Al no encontrarse el actor en esta situación, concluyó que no era procedente la aplicación del nuevo sistema salarial. 19 En la decisión recurrida expresamente se expuso: «Debido a que el demandante superó el concurso de méritos con lo cual ingresó a la carrera profesoral de la Universidad del Atlántico, el régimen salarial aplicable era el vigente al momento del concurso esto es lo consagrado en el Decreto 1444 de 1992, tal como lo dispone el Decreto 55 de 1994».
Pág. 268, archivo «02ExpedienteDigitalizadoParte2», índice 00032 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La providencia subrayó, además, que en la misma Resolución 000830 de 2002 establecía expresamente que el régimen aplicable al actor era el Decreto 1444 de 1992.
Así, adujo que la administración no incurrió en ilegalidad ni arbitrariedad al aplicar dicho régimen, ya que el acto administrativo de nombramiento estableció con claridad la normativa bajo la cual se regiría la nueva relación laboral. El recurrente alega que debió aplicársele el Decreto 1279 de 2002, en particular el artículo 51, sin necesidad de una manifestación expresa, por cuanto su vinculación se produjo mediante concurso público bajo la vigencia del Decreto 1444 de 1992.
No obstante, en la sentencia recurrida se analizó dicho cargo y se concluyó, con fundamento en la normativa vigente y en los hechos acreditados en el proceso, que no «existe aplicación automática del régimen salarial y prestacional» de dicho régimen, particularmente por la ausencia de manifestación expresa, conforme lo exigía el ordenamiento jurídico vigente al momento de su nombramiento.
La sentencia descartó también que existiera una aplicación automática del Decreto 1279 de 2002 para lo cual sostuvo que dicha normativa solo se aplica de pleno derecho a quienes ingresen como empleados públicos docentes mediante concurso después de su entrada en vigencia, a quienes estuvieran bajo el régimen del Decreto 1444 de 1992 antes del Decreto 2912 de 2001, o a quienes, estando bajo un régimen distinto, optaran expresamente por acogerse al nuevo decreto.
Por ello, concluyó que el señor Ignacio Barrios no encajaba en ninguno de estos supuestos, pues su nombramiento como docente de carrera se dio bajo el Decreto 1444 de 1992 y nunca manifestó voluntad de cambio. En ese sentido, la sentencia no se limitó a una enumeración de normas, sino que realizó un análisis de su aplicación, descartando la posibilidad de aplicación automática de un régimen más reciente en ausencia de manifestación expresa de voluntad por parte del docente.
Además, la Subsección B de la Sección Segunda hizo referencia al Acuerdo 039 de 2000, expedido por la Universidad del Atlántico, el cual reguló el concurso que permitió la vinculación del actor. Dicho acuerdo establecía de manera expresa que el régimen salarial aplicable sería el contenido en el Decreto 1444 de 1992 y que los puntajes obtenidos en el concurso no tendrían efectos salariales, sino que se utilizarían exclusivamente para determinar el orden de mérito de los aspirantes.
Esta previsión fue confirmada por concepto del Ministerio de Educación Nacional, que también fue tenido en cuenta por la Corporación como criterio interpretativo. De igual forma, se precisó que las anteriores vinculaciones del actor como contratista o catedrático no le conferían la condición de docente de carrera, la cual solo adquirió mediante el concurso superado en 2002.
En consecuencia, no podía alegarse continuidad jurídica que justificara la aplicación del régimen del Decreto 1279 de 2002. En suma, la motivación jurídica de la sentencia fue clara en exponer que la Universidad actuó conforme al marco legal aplicable, que el actor no cumplió con los requisitos normativos para acogerse al nuevo régimen, y que no procedía el Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 reconocimiento de puntos adicionales para obtener un incremento salarial, al no existir base normativa para ello.
Ahora bien, que el actor considere ilógica o errada la conclusión del fallo no implica, por sí sola, que la sentencia carezca de motivación o sea nula. Por el contrario, la providencia cuenta con una fundamentación jurídica clara y suficiente. Incluso en relación con los documentos que, según el actor, demostraban que se encontraba bajo un régimen diferente al previsto en el Decreto 1444 de 1992 antes de su participación en el concurso de méritos, la decisión judicial abordó expresamente esta situación al indicar que: «No es cierto que el juez de primera instancia no hubiese valorado las pruebas [ ] simplemente no se les dio la interpretación que pretende la parte actora [ ] no obstante, alguna de ellas hagan referencia al Decreto 1279 de 2002, [esto obedece a que dicha norma] subrogó el Decreto 1444 de 1992 [ ]».
En ese sentido, la decisión de restar valor probatorio a dichos documentos no obedeció a una omisión ni a una apreciación incompleta de la prueba —como sostiene el actor al afirmar que ello condujo a una falsa motivación por basarse en una realidad distinta a la acreditada—, sino a que la mera referencia al Decreto 1279 de 2002 no resultaba suficiente para demostrar su aplicabilidad al caso concreto.
A partir del análisis conjunto de los actos administrativos demandados y del resto del material probatorio obrante en el expediente, se concluyó de manera razonada que el régimen aplicable al actor era el previsto en el Decreto 1444 de 1992. En consecuencia, las conclusiones del fallo no se sustentaron en una tergiversación de los hechos que sirvieron de fundamento para la demanda.
La disconformidad del recurrente con la valoración de las pruebas o con la interpretación normativa no habilita, en ningún caso, la configuración de la causal quinta, la cual exige una afectación sustancial al debido proceso, de índole formal, que no se configura con simples desacuerdos frente al contenido del fallo. Por lo demás, este no es el medio procesal idóneo para introducir o valorar pruebas nuevas, como lo sería el Acuerdo 030 del 27 de enero de 2003, cuya existencia alega la parte recurrente y aporta en este medio de impugnación, pero que no fue aportado ni controvertido oportunamente en el proceso ordinario.
En sede de revisión no resulta procedente incorporar elementos probatorios que no hayan sido objeto de contradicción en la etapa probatoria, salvo que se invoque y acredite alguna de las causales excepcionales previstas para tal efecto, lo cual no ocurre en este caso. En consecuencia, el análisis debe ceñirse estrictamente al acervo probatorio que fue legal y oportunamente incorporado al expediente, sin que sea posible invocar documentos ajenos al debate procesal como fundamento para desvirtuar la motivación del fallo impugnado, salvo que se hubiere planteado la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, que no es la invocada en esta oportunidad.
En consecuencia, la Sala Especial de Decisión considera que la alegada falta de motivación no se presentó pues, contrario a lo sostenido en el recurso extraordinario, la providencia acusada sí explicó las razones que llevaron a negar el reconocimiento del incremento salarial por puntos, tal como lo solicitaba la parte actora. Por lo tanto, Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 no se configura la causal invocada y, en consecuencia, se debe declarar infundado el recurso.
De la condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción es que la sentencia debe pronunciarse sobre la condena en costas. Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.
Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». En ese sentido, como las reformas procesales allí establecidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento y el recurso extraordinario cuando ya estaba rigiendo la nueva ley, la Sala considera que es procedente la condena en costas toda vez que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. Dado que esta disposición no aborda exhaustivamente la regulación de la condena en costas, es necesario complementarla con lo establecido en el CGP, el cual se aplica por remisión dispuesta en el artículo 188 del CPACA.
Según lo estipulado en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Respecto de las expensas y costas procesales, no corresponde su imposición por no encontrarse debidamente acreditadas en el expediente. Observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso está acreditada la comparecencia al proceso por parte de la Universidad del Atlántico, a través de la defensa ejercida en el escrito de contestación; actuación que por sí sola, constituye prueba suficiente para tener por causadas las agencias en derecho, en tanto refleja la existencia de gastos inherentes a la defensa judicial por parte de quienes resultaron vencedores en el litigio.
Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01819-00 (2830) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Ignacio Ángel Barrios Parejo contra la sentencia del diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. CONDENAR en costas al señor Ignacio Ángel Barrios Parejo a favor de la Universidad del Atlántico, las cuales se liquidarán por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación. Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría General de esta Corporación INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero de Estado Con aclaración de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado Con aclaración de voto