Radicado: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: FONPRECON Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON Demandado: Martha Esperanza Ramos de Echandía Temas: Resuelve apelación de auto que decretó medida cautelar Decisión: Revoca decisión AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, contra la decisión del 2 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decretó la medida cautelar de suspensión provisional «parcial del artículo segundo de la Resolución No. 1585 de 30 de diciembre de 1994», mediante el cual se reajustó la pensión mensual vitalicia de jubilación que percibe la señora Martha Esperanza Ramos, previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES 2. La demandante solicitó la nulidad de las Resoluciones 1585 del 30 de diciembre de 1994, 0044 del 7 de febrero de 1996, 0542 y 0542A del 28 de julio de 1998, y la nulidad parcial de la 0373 del 16 de junio de 1997 y 01347 del 23 de agosto de 2004 por medio de las cuales la demandada le reajustó la prestación a la demandante como sustituta pensional, y a título de restablecimiento del derecho se ordene devolver debidamente indexados todos los dineros recibidos por concepto de reajuste parcial del 75%. 3.

Señaló que mediante la Resolución 0826 de 1994, afilió a Martha Esperanza Ramos de Echandía como sustituta pensional del excongresista Álvaro Echandía Santofimio, y posteriormente, por la Resolución 1585 de 1994, le reconoció el reajuste especial del 75% del ingreso promedio de un congresista en 1994. 4. La demandada solicitó extender el reajuste a los años 1992 y 1993, lo cual fue aprobado mediante la Resolución 0044 de 1996, y luego se le reconocieron intereses moratorios por $113.129.315,22 en la Resolución 0378 de 1996. 5.

Tras revisar el caso, FONPRECON concluyó que tales reconocimientos eran improcedentes, ya que el reajuste especial solo podía ser del 50%, conforme al Radicado: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: FONPRECON Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el Decreto 1293 de 1994.

Señaló que se pagó en exceso desde 1995 una suma de $1.459.187.255, pues la mesada otorgada superó el límite legal. 6. Por ello, solicitó la suspensión parcial de la Resolución 1585 de 1994 y la reducción de la pensión a $10.178.059,07, para evitar un perjuicio al erario y restablecer la legalidad conforme al régimen aplicable a los excongresistas pensionados antes de la Ley 4ª de 1992.

Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 2 de mayo de 2025, decretó la medida provisional de suspensión parcial del artículo segundo de la Resolución No. 1585 de 30 de diciembre de 1994, mediante el cual se reajustó la pensión mensual vitalicia de jubilación que percibe la señora Martha Esperanza Ramos de Echandía únicamente en la cuantía que excede el monto del 50% con que fue establecido el reajuste especial. 8.

El a quo argumentó que, el reajuste especial previsto en el Decreto 1359 de 1993 es un beneficio exclusivo para excongresistas pensionados antes de la Ley 4ª de 1992, concedido por una sola vez y limitado al 50% del promedio de las pensiones de los congresistas en 1994, sin que genere intereses ni pueda aplicarse retroactivamente. De la comparación entre la resolución demandada y la norma invocada, el despacho advirtió una violación manifiesta, pues el Fondo de Previsión Social del Congreso reconoció un 75%, superando el porcentaje permitido. 9.

El Tribunal observó que la diferencia afectaba las finanzas de FONPRECON, configurando un perjuicio irremediable al erario. Por tanto, consideró necesario proteger provisionalmente la legalidad, la efectividad de la sentencia y la estabilidad financiera del Fondo, sin que ello implicara prejuzgamiento sobre el fondo del asunto. 10.

En consecuencia, el despacho suspendió parcialmente los efectos del acto administrativo solo en la parte que excede el 50% del reajuste especial, hasta tanto se decida de fondo la controversia. Recurso de apelación2 11. Sostuvo que la decisión de primera instancia desconoció el derecho adquirido del causante, Álvaro Echandía Santofimio, pues el Decreto 1359 de 1993, vigente al momento del reconocimiento pensional, establecía que el reajuste especial sería de no menos del 50% de la pensión de los congresistas activos, y no un tope máximo.

Indicó que este derecho nació con la expedición del decreto, antes de la modificación regresiva introducida por el Decreto 1293 de 1994, que fijó el límite en un 50%. Por tanto, el reajuste del 75% no vulneraba norma alguna, ya que se fundó en la redacción original del decreto y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional 1 Archivo 00091 de SAMAI expediente del tribunal. 2 Archivo 00096 de SAMAI expediente del tribunal.

Radicado: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: FONPRECON Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Sentencia T-456 de 1994), que avaló la compatibilidad entre un reajuste no inferior al 50% y el del 75%. 12. Cuestionó la motivación sobre el riesgo financiero de FONPRECON, calificándolo de infundado y extemporáneo, ya que la entidad interpuso la demanda casi veinte años después de los hechos, sin que durante ese tiempo se hubiera materializado perjuicio alguno. Argumentó que, si el riesgo realmente existiera, ya se habría producido. 13.

Sostuvo que la acción de nulidad promovida por FONPRECON se encuentra caducada, conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y a la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, por lo cual la medida cautelar carece de fundamento procesal. 14. Solicitó a la segunda instancia revocar la medida cautelar, al considerar que el reajuste del 75% fue reconocido conforme a derecho, que la acción judicial está caducada y que no se probó perjuicio alguno que justificara la suspensión del acto administrativo.

II. CONSIDERACIONES Procedencia, competencia y oportunidad 15. El auto que decreta niega o modifica una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 5° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 16. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 17.

Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el literal h del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 18. De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 6 de mayo de 2025, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 6 de mayo de 2025.

Problema jurídico 19. Le corresponde a la Sala establecer conforme a los argumentos esgrimidos en la alzada, si hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decretó la medida provisional de suspensión parcial del artículo segundo de la Resolución No. 1585 de 30 de diciembre de 1994. Radicado: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: FONPRECON Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 20.

De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares que considere indispensables para proteger transitoriamente el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Esta facultad puede ejercerse a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se tramiten ante esta jurisdicción, ya sea antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 21.

La norma señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Además, el artículo 230 de la misma ley establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben guardar una relación directa y necesaria con las pretensiones formuladas en la demanda. 22.

Dentro del catálogo de medidas cautelares previstas, el juez o magistrado puede: i) ordenar el mantenimiento o restablecimiento de la situación existente antes de la conducta vulneradora o amenazante; ii) suspender procedimientos o actuaciones administrativas, incluso de carácter contractual, cuando no exista otro medio para conjurar la situación, indicando —si es posible— las condiciones para reanudarlas; iii) suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos; iv) ordenar la adopción de decisiones administrativas o la realización o demolición de obras para evitar perjuicios o la agravación de sus efectos; y v) impartir órdenes u obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes del proceso. 23.

Por su parte, el artículo 231 establece los requisitos para decretar medidas cautelares. En el caso de la suspensión provisional de un acto administrativo, procede cuando se pretenda su nulidad por violación de disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que dicha vulneración se evidencie del análisis del acto y su confrontación con normas superiores o de las pruebas allegadas con la solicitud.

Si se reclama además el restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, deberá demostrarse sumariamente la existencia de estos. 24. En cuanto a las demás medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, su procedencia está supeditada a los siguientes requisitos: que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; que el demandante demuestre, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado; que aporte documentos, argumentos y justificaciones suficientes que permitan concluir, mediante juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y que, adicionalmente, se acredite que la negativa causaría un perjuicio irremediable, o que existen serios motivos para considerar que la eficacia de la sentencia quedaría anulada si no se otorga la medida.

Caso concreto 25. Como se expuso en la sustentación de la medida, el acto administrativo Radicado: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: FONPRECON Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el cual se reconoció la pensión a la demandada no se ajustó a derecho y desconoció disposiciones de rango superior, toda vez que el reajuste especial reconocido solo podía ascender al 50%, conforme a lo previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el Decreto 1293 de 1994.

No obstante, dicho reajuste fue liquidado y pagado en exceso desde 1995, generando un sobrepago aproximado de $1.459.187.255, por cuanto la mesada reconocida superó el límite legal establecido. 26. Si bien los procesos de lesividad tienen como finalidad la protección del orden jurídico y la defensa del interés general, en esta etapa preliminar —orientada exclusivamente a determinar la procedencia de la medida cautelar— resulta indispensable ponderar tales intereses frente a la garantía del derecho fundamental al mínimo vital del pensionado.

Ello cobra especial relevancia cuando la medida solicitada implica la suspensión de una prestación económica que constituye la fuente principal, e incluso única, de su sustento. 27. En efecto, aunque en este caso se dispuso la suspensión parcial del acto administrativo únicamente respecto de la suma que excede el valor del reajuste reconocido, no puede desconocerse que la demandada ha venido percibiendo una mesada pensional que constituye el medio con el cual satisface sus necesidades básicas.

En consecuencia, dicha prestación debe entenderse protegida por el principio del mínimo vital, conforme lo ha sostenido reiteradamente la Corte Constitucional, al señalar que “el mínimo vital no es un concepto uniforme o absoluto, sino que depende de las condiciones personales, familiares, sociales y económicas de cada individuo” (Sentencias T-426 de 1992, T-595 de 2002, T-212 de 2010, entre otras). 28.

Así, la afectación del ingreso mensual del pensionado —aun cuando sea parcial— puede comprometer su subsistencia digna, especialmente tratándose de una persona que depende exclusivamente de esa prestación para atender sus necesidades básicas. Por ello, en aplicación de los principios de proporcionalidad, dignidad humana y favorabilidad en materia de seguridad social, cualquier medida que implique la suspensión o reducción de una pensión debe analizarse con especial cautela, garantizando en todo caso la preservación del mínimo vital efectivo del beneficiario. 29.

Por otro lado, de acuerdo con las pruebas y documentos obrantes en el expediente, se advierte que la pensión de jubilación del señor Álvaro Echandía Santofimio fue reconocida antes de la entrada en vigencia de los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, en su condición de excongresista. Luego, en marzo de 1993, la entidad competente otorgó la sustitución pensional a su cónyuge Martha Esperanza Ramos, que fue posteriormente reliquidada aplicando el porcentaje del 75% previsto en la Ley 4a de 1992, aunque con efectos fiscales solo a partir de 1994.

Sin embargo, mediante otro acto administrativo posterior, se ordenó la reliquidación retroactiva desde 1992, reconociendo la diferencia desde dicha anualidad. 30. Conforme a lo establecido en la Sentencia T-456 de 1994 de la Corte Radicado: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: FONPRECON Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, el reajuste especial de los congresistas previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 constituyó un derecho adquirido para quienes se encontraban pensionados como parlamentarios antes de la entrada en vigencia de dicha norma.

La Corte fue enfática en señalar que no puede hacerse distinción entre los congresistas pensionados antes o después de 1992, pues la ley otorgó un trato igualitario a todos los beneficiarios, garantizando que las pensiones no fueran inferiores al 75% del ingreso mensual promedio de un congresista en ejercicio. 31. En ese sentido, si el señor Echandía Santofimio se pensionó en 1992, antes del Decreto 1359 de 1993, y su sustituta recibió el beneficio pensional con base en el mismo derecho, podría resultar razonable considerar que le era aplicable el porcentaje del 75%, tal como lo determinó la Corte Constitucional para los congresistas jubilados con anterioridad a 1994, máxime que no obra en el proceso el acto administrativo que reconoció la pensión al causante que de certeza sobre la forma de liquidación y la normatividad aplicada. 32.

Además, el caso presenta particularidades relevantes: la entidad inicialmente liquidó de forma errónea la pensión del causante, y en el primer reajuste efectuado a la sustituta, también incurrió en error al limitar los efectos fiscales al año 1994, a pesar de que el derecho debía reconocerse desde 1992. Posteriormente, al efectuar una nueva reliquidación, sí ordenó el pago de las diferencias desde 1992, lo que demuestra que existía una confusión administrativa sobre el régimen aplicable y el momento desde el cual debían surtirse los efectos del reajuste. 33.

Por tanto, no resulta claro que a la demandante se le deba aplicar el reajuste especial de los exlegisladores, previsto solo por una vez en cuantía del 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas en 1994, pues ello correspondería a un beneficio distinto al régimen ordinario de los congresistas pensionados antes de 1994.

En este caso, la discusión debe centrarse en determinar si, en virtud de la pensión reconocida al causante con anterioridad a dicha fecha, opera el derecho al reajuste del 75% consagrado en la Ley 4ª de 1992, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia T-456 de 1994, o si por el contrario, le corresponde aplicar el reajuste especial limitado al 50%, derivado de los decretos posteriores. 34.

En consecuencia, en este estado incipiente del proceso no se encuentra acreditado que la continuidad en el pago de la mesada pensional reliquidada ocasione un perjuicio real, inminente e irreparable, tal como exige el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para la procedencia de medidas cautelares. 35.

Tampoco se satisface el requisito de necesidad de la medida cautelar exigido en el artículo 229 del CPACA, pues no se demostró que su adopción fuera imprescindible para evitar la frustración del fallo o la afectación del derecho que se pretende proteger. 36. Cualquier consideración adicional requeriría un análisis profundo sobre la legalidad de la liquidación pensional y la procedencia o no de la prestación, lo cual Radicado: 25000-23-42-000-2014-03199-01 (2880-2025) Demandante: FONPRECON Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resulta improcedente en esta etapa cautelar y deberá resolverse en la sentencia definitiva, previa valoración del acervo probatorio que se recaude en el proceso. 37.

Por todo lo anterior, la Sala procederá a revocar el auto apelado, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 1585 de 30 de diciembre de 1994, mediante el cual se reajustó la pensión mensual vitalicia de jubilación que percibe la señora Martha Esperanza Ramos de Echandía, al no encontrarse acreditados los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 38.

No obstante, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento. 39. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero: Revocar el auto del 2 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 1585 de 30 de diciembre de 1994, mediante el cual se reajustó la pensión mensual vitalicia de jubilación que percibe la señora Martha Esperanza Ramos de Echandía. Y en consecuencia se niega la medida cautelar solicitada.

Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente  JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente  JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO   Consejero de Estado   Firmado electrónicamente  CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

Así, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.