CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., 24 de septiembre de 2025 Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00353-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica).
Asunto: autoridad administrativa competente para asumir la cuota parte pensional por los tiempos laborados en una entidad hospitalaria. Abstención por falta de requisitos. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), en calidad de entidad certificadora, expidió la certificación electrónica de tiempos laborados, CETIL, número 2023098890680025000120001 del 5 de septiembre de 2023, correspondiente a la señora Edna Margarita Cruz Correa, en la que se indicó que estuvo vinculada a esa institución entre el 3 de marzo de 1987 al 2 de marzo de 1988.
En referido documento, aparece registrado como entidad responsable el departamento de Cundinamarca1. 2. El 11 de agosto de 2023, mediante Resolución núm. SUB211117, Colpensiones reconoció pensión de vejez a favor de la señora Edna Margarita Cruz Correa a partir del 1 de julio de 2023. Frente a este acto administrativo la señora 1 Expediente digital, 003_DemandaWeb__ANEXOSCONFLICTO, folios 1 - 4.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 Cruz Correa interpuso recurso de reposición en el que solicitó «la recurrente reliquidación de la pensión de vejez»2. 3. Mediante Resolución núm. SUB121068 del 18 de abril de 2024, Colpensiones modificó la Resolución núm. SUB211117 del 11 de agosto de 2023 y reliquidó la pensión de vejez, adicionalmente estableció que la pensión de vejez estaría a cargo de:3 ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA % HOSPITAL SAN RAFAEL DE FUSAGASUGÁ 360 $313.016,00 3.77% ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES 9200 $7.989.804,00 96.23% 4.
El 13 de febrero de 2024, Colpensiones, mediante solicitud CE2024000951, consultó a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC sobre la cuota parte pensional de la señora Edna Margarita Cruz Correa4. 5. El 16 de febrero de 2024, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC objetó la cuota parte pensional de la señora Cruz Correa, pues la peticionaria figura como «retirada» dentro de la base de datos del programa CAMISA del Ministerio de Hacienda y Crédito Público5. 6.
Colpensiones, mediante Resolución núm. 2025-284667 del 12 de mayo de 2025, libró mandamiento de pago en contra de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá por concepto de valor de cuotas partes pensionales de la señora Cruz Correa6. 7. La ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad, el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para determinar la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Edna Margarita Cruz Correa.7 2 Expediente digital, 030_MemorialWeb_Otro-EXPEDIENTEEDNAMARG, folios 6 -19. 3 Expediente digital, 030_MemorialWeb_Otro-EXPEDIENTEEDNAMARG, folios 6 -19. 4 Expediente digital, 017_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCOMPLETOSR, folio 22. 5 Expediente digital, 017_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCOMPLETOSR, folio 12. 6 Expediente digital, 23RECIBEMEMORIAL_PROCESODECOBROCOACTI(.pdf). 7 Expediente digital, 1_DemandaWeb__DEMANDA(.pdf).
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 328 del 16 de julio de 20258 por el término de 5 días hábiles (del 18 al 24 de julio de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
En el expediente consta, según informe secretarial del 16 de julio de 20259, que se comunicó la presentación del conflicto al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección de Regulación Económica, a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, a la señora Sandra Milena Clavijo Mican, apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá y a la señora Edna Margarita Cruz Correa.
Frente a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca – Caprecundi se dejó constancia en el sentido de que no se envió comunicación pues dicha entidad fue suprimida. Según el informe secretarial del 25 de julio de 2025, dentro del plazo establecido para la fijación del edicto, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron sus alegatos y consideraciones correspondientes.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados no presentaron consideraciones. Posteriormente, según consta en el informe secretarial del 1° de agosto de 2025, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá presentó información relevante. Adicionalmente, en el informe secretarial del 12 de agosto de 2025 se registró, nuevamente, la presentación de información por parte de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá. Posteriormente, el 21 de agosto de 2025, el despacho ponente profirió un auto de mejor proveer en virtud del cual requirió: [A] la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, al departamento de Cundinamarca y a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC) para que, en el término de cinco (5) días contados desde el día siguiente al recibo del respectivo oficio, remitan copia íntegra y legible del expediente del trámite de reconocimiento pensional de la señora Edna Margarita Cruz Correa, en especial, el acto a través del cual se le concedió la pensión de vejez en el que se evidencie la distribución de cuotas partes. 8 Expediente digital, archivo « 008POREDICTO_05_EDICTO». 9 Expediente digital, archivo « 010ED_07_INFORMEDECOMUNICA».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 Frente a este requerimiento, mediante informe secretarial del 29 de agosto de 202510 se comunicó que la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá remitió la información solicitada presentaron consideraciones, las demás autoridades guardaron silencio.
Finalmente, se deja constancia que mediante informe secretarial del 2 de septiembre de 202511 Colpensiones remitió memoriales que se anexaron al expediente. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE. Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) Si bien la entidad remitió en diversas oportunidades información relevante a la Sala para la resolución del presente asunto, no expuso en dichas intervenciones sus alegatos ni consideraciones en torno a la competencia. En consecuencia, los argumentos en los que fundamenta su falta de competencia respecto del reconocimiento de la cuota parte se extraerán del escrito de proposición del conflicto de competencias.
En dicho escrito indicó que: [L]a ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE FUSAGASUGÁ (Cundinamarca) solo existió como persona jurídica a partir de la Ordenanza del 5 de noviembre de 1993. Es decir que antes de la citada fecha, fungía como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca y no tenía personería jurídica; razón por la cual no puede estar obligado al reconocimiento y pago de cuotas parte y/o bonos pensionales ni tampoco a su actualización anual, pues no contaba con capacidad legal para adquirir derechos ni contraer obligaciones.
Por lo tanto, manifestó que no es la entidad obligada a seguir presupuestando y pagando bonos pensionales y/o cuotas parte, y, por lo tanto, solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil establecer a cuál entidad le corresponde asumir la responsabilidad de los tiempos laborados en dicho hospital por la señora Edna Margarita Cruz Correa. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público12 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Oficio 2-2025-045025 del 22 de julio de 2025, sostuvo que carece de competencia para resolver el asunto de la referencia, por considerar que no le corresponde el reconocimiento o pago del pasivo pensional reclamado por la señora Edna Margarita Cruz Correa, de acuerdo con lo establecido en la Ley 60 de 1993, que se dispuso que la Nación y los entes territoriales concurrirán en la financiación del pasivo causado a 31 de diciembre de 10 Expediente digital, 32INFORMESECRETA_202500353INFORMESECR(.doc). 11 Expediente digital, 34INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf). 12 Expediente digital, 011_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Contestacionconflic Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 1993, pero no la asunción del pasivo por parte de los concurrentes.
Agregó que mediante el Decreto 530 de 1994 se definieron los trámites y el funcionamiento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud a cargo del Ministerio de Salud, también se estableció la forma de financiación del pasivo por parte de las entidades concurrentes, entre otros tópicos. Señaló que la naturaleza del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud es colaborar con la financiación del pasivo prestacional por concepto de cesantías y pensiones a favor de los funcionarios y exfuncionarios inscritos en la certificación de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.
Concluyó que, con los recursos de los contratos de concurrencia no es posible financiar el pasivo por los tiempos trabajados por la señora Edna Margarita Cruz Correa, y señaló que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones, es una obligación propia de las entidades de salud. 3. Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca13 Mediante escrito presentado a la Sala, esta unidad manifestó que no es competente para la emisión y pago del bono pensional reclamado a favor de la señora Edna Margarita Cruz Correa por los tiempos laborados en la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) debido a que la peticionaria se encuentra registrada en las bases de datos del Cálculo Actuarial del Ministerio de Salud «CAMISA» en el formulario 18 como retirada a 31 de diciembre de 1993.
Indicó que la Nación y el sector salud del departamento de Cundinamarca suscribieron el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001 para financiar las obligaciones de los beneficiarios exclusivos a 31 de diciembre de 1993, representados en dos grandes grupos: a) Reserva Pensional de Activos y B) Reserva Pensional de Jubilados. Dicho contrato no contempló el pago de las obligaciones pensionales del personal retirado a 1993 o no registrados en él. Dijo que, en el año 2003, el departamento de Cundinamarca y el Fondo de Pensiones de Cundinamarca suscribieron el convenio 001 con el objeto de administrar los recursos del contrato 204, por lo que el Fondo, como administrador de tales recursos, no puede atender pagos distintos a los allí establecidos.
Señaló, en consecuencia, que la entidad que debe atender el reconocimiento y pago de las cuotas partes referidas es la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, que 13 Expediente digital, 017_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCOMPLETOSR Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 si bien no existía como empresa social del Estado antes de 1993 si era una institución que prestaba servicios de salud y su transformación implica que los activos de los hospitales deben ser utilizados para respaldar sus pasivos; es decir, dicha transformación de hospital a ESE implica que la nueva persona jurídica continúe siendo titular de todos sus derechos y responsable de las obligaciones que venía afectando al patrimonio de los hospitales. 4.
Departamento de Cundinamarca14 Mediante escrito del 25 de agosto de 2025, en respuesta al requerimiento realizado por el auto para mejor proveer del 21 de agosto de 2025, el departamento de Cundinamarca aclaró que, conforme al marco normativo vigente, la competencia para el reconocimiento de pensiones en el ámbito territorial corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC.
Por lo tanto, este departamento considera que no tiene competencia funcional directa en el presente conflicto de competencias administrativas. 5. Colpensiones15 En atención al auto del 21 de agosto de 2025, Colpensiones remitió información pertinente para la resolución del asunto; por lo tanto, al no tener la calidad de parte dentro del proceso, se limitó a aportar dicha información sin presentar un escrito de consideraciones ni argumentos finales.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo considerando la inexistencia del conflicto de competencias, debido a que existe un acto administrativo donde expresamente se señalan las autoridades competentes 14 Expediente digital, 027_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTACONFLICTO 15 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 para pagar las cuotas parte pensionales causadas por el tiempo laborado por la señora Edna Margarita Cruz Correa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva16. 3.
Análisis del caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: El presente asunto fue remitido por la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá con el propósito de que se determine cuál es la entidad competente para asumir la responsabilidad por los tiempos laborados por la señora Edna Margarita Cruz Correa en dicha institución, específicamente entre el 3 de marzo de 1987 al 2 de marzo de 1988.
En razón a lo anterior, la Sala advierte que Colpensiones profirió la Resolución núm. SUB121068 del 18 de abril de 2024, en la cual resolvió:
ARTICULO PRIMERO: Modificar la Resolución recurrida SUB No 211117 del 11 de agosto de 2023 que concedió pensión de vejez al (a) señor(a) CRUZ CORREA EDNA MARGARITA, ya identificado(a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución.
ARTICULO SEGUNDO: Reliquidar la pensión de VEJEZ de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución a favor del (a) señor(a) CRUZ CORREA EDNA MARGARITA, ya identificado(a), en los siguientes términos y cuantías: El disfrute de la presente pensión será a partir del 1 de julio de 2023 2023 $8,302,820.00 16 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 2024 9,073,322.00 LIQUIDACION RETROACTIVO CONCEPTO VALOR Mesadas 2,104,474.00 Mesadas Adicionales 202,915.00 Descuentos en Salud 252,800.00 Valor a Pagar 2,054,589.00 ARTICULO TERCERO: La presente prestación junto con el retroactivo si hay lugar a ello, será ingresada en la nómina del periodo 2024-05 que se paga el último día hábil del mismo mes en la central de pagos del banco BANCOLOMBIA de BOGOTA DC CR 24 80 56 POLO CLUB.
ARTÍCULO CUARTO: Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA % HOSPITAL SAN RAFAEL DE FUSAGASUGÁ 360 $313.016,00 3.77% ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES 9200 $7.989.804,00 96.23% […]. En ese sentido, la Sala observa que mediante la Resolución núm. SUB121068 del 18 de abril de 2024 se estableció, expresamente, que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá es la entidad que debe asumir el pago de la cuota parte de la pensión correspondiente a la señora Edna Margarita Cruz Correa, por el tiempo en que laboró en dicha institución, en un porcentaje del 3.77%.
Por lo tanto, se concluye que dicha entidad es responsable del pasivo pensional derivado de ese período de vinculación. Cabe resaltar que la mencionada resolución constituye un acto administrativo en firme, que goza de presunción de legalidad, conforme lo dispuesto en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)17, y que se encuentra vigente.
Visto lo anterior, resulta dable concluir que la actuación administrativa que dio origen al presente conflicto de competencias ya fue esclarecida por la Resolución núm. 17 ARTÍCULO
88. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 SUB121068 del 18 de abril de 2024.
Por lo tanto, para la Sala no existe actuación administrativa particular y concreta pendiente de tramitar o resolverse. Así las cosas, la Sala se abstendrá para decidir de fondo el presente conflicto de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple con unos de los requisitos que la habilitan para dirimir este tipo de asuntos, referente a que la actuación administrativa se encuentre pendiente de tramitarse o resolverse.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de decidir por inexistencia de un conflicto de competencia administrativa entre el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica y la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, por ser quien lo remitió.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección de Regulación Económica, a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, a la señora Sandra Milena Clavijo Mican, apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones y a la señora Edna Margarita Cruz Correa.
CUARTO. RECONOCER personería a las abogadas: i) María José Espítaleta Martínez, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.007.629.766 y T.P. núm. 389236, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca- UAEPC; ii) Esperanza Alcira Cardona Hernández, identificada con cédula de ciudadanía núm. 51.836.168 y T.P. núm. 66560, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y iii) Sandra Clavijo Mican, identificada con cedula de ciudadanía núm. 1.069.723.138 y T.P. núm. 203430 como apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00353-00 como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.