CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: SOL MARINA DE LA ROSA Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00394-00 Actor: INGENIERÍA CIVIL VÍAS Y ALCANTARILLADOS INCIVIAL S.A. Demandado: NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL Referencia: SENTENCIA DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Temeridad Sinopsis del caso: El demandante enjuició distintas providencias del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, relacionadas con controversias contractuales derivadas del contrato No. 640 de 1982 celebrado entre la empresa INCIVIAL S.A y el Fondo Vial Nacional -hoy Invías.
Existe antecedente de Sentencia que resuelve acción de tutela similar presentada por la misma Empresa demandante contra la Nación- Rama Judicial (Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado), con base en los mismos hechos y con las mismas pretensiones.
La sociedad INGENIERÍA CIVIL VÍAS Y ALCANTARILLADOS INCIVIAL S.A., identificada con N.I.T. 860.032.004-7, mediante apoderado judicial interpuso acción de tutela contra la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales de (i) acceso a la administración de justicia, (ii) debido proceso e (iii) igualdad Contenido: 1.
Antecedentes. 2. Consideraciones de la Sala. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda, Pretensiones y Hechos 1.2. Impedimentos y trámite. 1.3. Posición de la parte demandada y Terceros Intervinientes La Demanda, Pretensiones y Hechos. La empresa INCIVIAL, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de (I) acceso a la administración de justicia, (ii) debido proceso e (iii) igualdad que consideró vulnerados por providencias emitidas por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como pretensión principal solicitó que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL, específicamente al Honorable Consejo de Estado, a revocar su providencia del 6 de febrero de 2020 y en consecuencia adecúe la demanda incoada por INCIVIAL mediante proceso de nulidad de orden constitucional bajo el radicado 11001-03- 26-000-2020-00065-00 (66.078), a un proceso ejecutivo o al que estime pertinente el Despacho.
Como pretensiones subsidiarias en su orden, solicitó: Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a revocar su providencia del 19 de noviembre de 2003 y a adecuar la demanda incoada por INCIVIAL radicado 25000-23-26-000-2000-00898-00 al medio de control procedente y a su admisión. Que se ordene al Consejo de Estado a revocar su providencia del 2 de marzo de 2015 y a adecuar la demanda incoada por INCIVIAL radicado 25000-23-26-000-2000- 00898-01 (25594) al medio de control procedente y a su admisión. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a revocar su providencia del 18 de julio de 2018 y a adecuar la demanda incoada por INCIVIAL radicado 25000-23-26-000-2000-00898-00 al medio de control procedente y a su admisión. Que se ordene al Consejo de Estado a revocar su providencia del 6 de febrero de 2020 y a adecuar la demanda incoada por INCIVIAL radicado 23-36-000-2018-00302-01 (62939) al medio de control procedente y a su admisión. Hechos.
Dentro de los relatados por el demandante, el Despacho destaca los siguientes hechos: 1) La empresa INCIVIAL y el Fondo Vial Nacional (hoy Instituto Nacional de Vías - INVIAS) celebraron Contrato No. 640 de 6 de diciembre de 1982 cuyo objeto consistió en la estructuración del sector El Tunal Portal - Bogotá y Ramal Portal Bogotá - Carretera Actual, Tramo 09 de la Carretera Bogotá. 2) INCIVIAL cumplió con la ejecución del Contrato.
Sin embargo, el valor total de las obras ejecutadas en el Contrato ascendió a $3.188’801.800.75, cifra que duplicaba el valor inicial del Contrato. 3) Las partes desarrollaron varios procesos de solución de controversias con el fin acordar el reconocimiento y pago de sumas reclamadas por INCIVIAL que fueron aprobadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 5 de diciembre de 1991 y por el Consejo de Estado, el 11 de julio de 1996. 4) INVIAS dilató por 2 años el pago de lo conciliado, hasta el 16 de julio de 1998, fecha en la cual pagó solo parcialmente su deuda. 5) Con posterioridad, y ante los recursos y las reclamaciones de INCIVIAL, el Instituto Nacional de Vías expidió las Resoluciones Nos. 7295 de 24 de noviembre de 1995, 8277 de 19 de diciembre de 1997. 001769 del 3 de abril de 1998 y 2888 de 29 de mayo de 1998 y en esta última, se ordenó el pago total del acta de liquidación del Contrato No. 640 de 1982, en términos y cálculos económicos que el mismo INVIAS fijó unilateralmente. 6) El 14 de abril de 2000, INCIVIAL presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca radicado 25000-23- 26-000-2000-00898-00, con el fin de que se declarara la nulidad de diferentes oficios y resoluciones emitidas por INVIAS, dentro de las cuales se encontraba el acta de liquidación n° 4 del contrato n° 640 de 1982 y la Resolución No. 2888 de 29 de mayo de 1998. 7) Mediante providencia de 19 de noviembre de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de INCIVIAL al considerar que frente a la inconformidad de los actos emitidos por la parte demandada se debió proponer antes una reclamación dirigida a quien los emitió para luego acudir ante la jurisdicción y además que el medio era inadecuado por no tratarse de una operación administrativa. 8) Según el demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió adecuar la demanda a la de nulidad, si así lo consideraba pertinente y no lo hizo, lo cual le causó un perjuicio irremediable a INCIVIAL S.A. 9) Contra esta decisión INCIVIAL presentó recurso de apelación y mediante Sentencia de 2 de marzo de 2015, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró probada la excepción de inepta demanda, tras considerar que los actos administrativos de ejecución no constituyen actos administrativos definitivos.
Esta decisión también causó un perjuicio irremediable a INCIVIAL, según el demandante, por cuanto la única acción que quedaba a su disposición era la Ejecutiva la cual estaría incursa en caducidad y que solo podía ejercer mediante la adecuación de la demanda. 10) INCIVIAL entonces presentó una nueva demanda ordinaria de controversias contractuales en contra de INVIAS ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proceso radicado 25000-23-36-000-2018-00302-00, la cual, mediante providencia del 18 de julio de 2018, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió adecuar la demanda a la de un proceso ejecutivo.
Sin embargo, declaró la caducidad pues, habían transcurrido más de 10 años desde que se había realizado la conciliación. 11) INCIVIAL apeló esta Decisión la cual fue confirmada por la Subsección A de la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, a través de Auto de 6 de febrero de 2020, en sala integrada por las H. Magistradas Doctora María Adriana Marín y Doctora Marta Nubia Velásquez. 12) INCIVIAL ha presentado otras demandas, sobre el asunto de controversias, así: Una acción ejecutiva ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proceso 25000-23-396-000-2018-00652- 00, para cobrar los saldos pendientes a su favor de las Conciliaciones de 1991 y 1995 celebradas con Invías, la cual fue rechazada por caducidad, el 19 de junio de 2019.
El 22 de julio de 2020, presentó demanda de nulidad por inconstitucionalidad, radicado 25000-23-36-000-2020-00065-00 (66.078), con el fin de que se declarara la nulidad de las providencias del 6 de febrero de 2020 (Exp. 62.939), de 2 de marzo de 2015 (Exp. 25.594), de 18 de julio de 2018 (Exp. 2018-00302) y de 25 de julio de 2003 (Exp. 2000-00898), que fueron inadmitidas argumentando que la parte actora debía adecuarla al medio de control acorde con sus pretensiones.
Y, mediante mail del 15 de diciembre de 2020, INCIVIAL adecuó su escrito a una demanda ejecutiva, la cual según el demandante está en estudio por parte del Consejo de Estado desde el 29 de enero de 2021. 1.2. Impedimentos y trámite. El veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiuno (2021), los Magistrados María Adriana Marín, José Roberto Sáchica Méndez y Marta Nubia Velásquez Rico, consejeros de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, manifestaron de manera conjunta estar impedidos para conocer de la impugnación de la acción de tutela al considerar estar incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable al caso, de acuerdo con el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991.
Con el fin de sustentar su declaratoria de impedimento, señalaron las siguientes razones: “Sería del caso decidir sobre la admisibilidad de la demanda de tutela de la referencia; sin embargo, los suscritos magistrados advierten que deben manifestar impedimento para conocerla, …porque, en calidad de magistradas integrantes de esta Subsección participamos en el proceso 25000-23-36-000-2018-00302-01, en el que se dictaron dos de las providencias cuestionadas e incluso suscribimos el auto del 6 de febrero de 2020[2].
De otra parte, el magistrado José Roberto Sáchica Méndez, mediante providencia del 10 de septiembre de 2020, inadmitió la demanda de nulidad, radicada bajo el número 25000-23-36-000-2018-00302-01 (62939), decisión igualmente cuestionada por la sociedad accionante en el presente trámite. Así las cosas, consideramos que la imparcialidad e independencia que se requieren para asumir el conocimiento de la solicitud de amparo podrían verse afectadas y, por tanto, solicitamos que se declare fundado el impedimento presentado.” Adicionalmente, la Magistrada MARIA ADRIANA MARÍN, en providencia proferida el 9 de marzo de 2022 e incorporada al expediente, hizo constar que: “Mediante escrito del 29 de enero de 2021, en ejercicio de la acción de tutela, la sociedad Ingeniería Civil, Vías y Alcantarillados Incivial S.A., por conducto de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados, entre otros, por la Sección Tercera, Subsección A, de esta Corporación. El 24 de febrero de 2021, los magistrados que integramos la referida Subsección manifestamos nuestro impedimento para asumir el conocimiento del asunto, toda vez que participamos en los procesos cuestionados por la sociedad accionante en el presente trámite.
Allí también se le ordenó a la Secretaría General de la Corporación adelantar el trámite previsto en el artículo 140 del Código General del Proceso, con el fin de efectuar el respectivo sorteo de conjueces. Conviene precisar que, el mismo 24 de febrero de 2021, dicha manifestación de impedimento fue cargada por el despacho de la magistrada ponente a la plataforma SAMAI, tal como puede comprobarse al consultar el expediente con radicado 110010315000202100394002, índice 4, certificado digital 2A0F274073362400 AE23832631FE4502 34FAFA4346091952 DDF13EB926E22A5D.
El 2 de marzo de 2022, se efectuó una revisión en el aplicativo SAMAI de los expedientes de tutela que el Despacho tiene en estado activo, momento en el cual advirtió la existencia del proceso de la referencia, sin que se le hubiera impartido el trámite correspondiente. Ese mismo día, la Secretaría General de esta Corporación registró la siguiente actuación: «RECIBO PROVIDENCIA»; sin embargo, el Despacho considera pertinente dejar constancia de que, como se precisó, la referida manifestación de impedimento fue cargada en SAMAI el 24 de febrero de 2021 y que, revisados los datos de seguridad de la actuación, se tiene que la misma fue firmada por los magistrados que integramos la Subsección A, así: (i) el 24 de febrero de 2021, a las 21:23:35, por el magistrado José Roberto Sáchica Méndez;
(ii) el 26 de febrero de 2021, a las 9:30:57, por la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico y (iii) el 24 de febrero de 2021, a las 11:27:55, por la suscrita magistrada.” Con fundamento en lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado, efectuó la diligencia de sorteo de conjueces, siendo seleccionados los doctores Aida Patricia Hernández Silva, Julio Abelardo Roberto Nieto y Sol Marina de la Rosa Flórez, conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, la abogada Sol Marina de la Rosa F., fue designada como Conjuez Ponente.
Mediante Auto de Sala expedido el quince (15) de marzo de dos mil veintidós (2.022), se declararon fundados los impedimentos de los Dres. María Adriana Marín, José Roberto Sáchica Méndez y Marta Nubia Velásquez Rico, consejeros de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Mediante auto proferido el ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022), la Conjuez Ponente ADMITIÓ la demanda de tutela presentada por INGENIERÍA CIVIL VÍAS Y ALCANTARILLADOS INCIVIAL S.A., ORDENÓ, notificar a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL, como parte demandada, al H. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsecciones A y C, (ii) al H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en calidad de terceros con interés y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, además de reconocer personería al apoderado de INCIVIAL. 1.3.
Posición de la parte demandada y Terceros Intervinientes La Nación colombiana-Rama Judicial no concurrió al proceso ni contestó la demanda. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del MAGISTRADO JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA, integrante de la Sección Tercera, Subsección C, contestó la demanda y se pronunció sobre la misma afirmando que debe rechazarse por las siguientes razones: 1.
La accionante presentó acción de tutela con radicación No. 11001-03-15-000-2022-0078900 contra dicha providencia judicial, la cual cursa ante el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, despacho del Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, la cual versa sobre los mismos hechos aquí discutidos y en la misma se debaten los argumentos que sustentaron las decisiones adoptadas por esta misma Corporación, proceso constitucional en el que se emitió fallo de primera instancia declarando improcedente la acción de tutela. 2.
La tutela es improcedente por no cumplirse con los requisitos generales ni específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por los siguientes argumentos 3. No cumple con el requisito de inmediatez, pues la accionante dejó transcurrir más de seis (6) meses desde la notificación de ejecutoria de la sentencia del 19 de noviembre de 2003 (proceso No. 2000-00898, 2 de marzo de 2015) y del auto del 18 de julio de 2018 (proceso No. 2018- 00302, 6 de febrero de 2020) 4.
No se trata de un asunto de evidente relevancia constitucional sino mera legalidad, por la inconformidad de la tutelante respecto de decisiones judiciales que resultaron desfavorables a sus intereses. 5. Hubo incumplimiento de los requisitos específicos o sustantivos de procedencia de la acción por cuanto: 5.1. No se configura defecto procedimental absoluto, porque tanto en el proceso de controversias contractuales No. 2000-00898, como en el No. 2018-00302 se adelantó la controversia conforme a las reglas procedimentales vigentes para cada caso: el primero, bajo la normativa del CCA y, el segundo, de la Ley 1437 de 2011 5.2.
No se configura defecto sustantivo o material, pues no se decidió con base en normas inexistentes, ni resulta ser una decisión contradictoria. 5.3. No existió desconocimiento del precedente judicial pues ambas decisiones se encontraron debidamente soportadas en los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado en casos similares y fueron confirmados por éste. 5.4.
No hubo violación directa de la constitución, por el contrario, se respetaron y garantizaron los derechos de la tutelante. Por su parte el Magistrado José Roberto Sáchica M. de la Sección Tercera del Consejo de Estado, rindió informe sobre la demanda de Tutela presentada, manifestando lo siguiente: 1. La demanda de nulidad por inconstitucionalidad, radicado 25000-23-36-000-2020-00065-00 (66.078), con el fin de que se declarara la nulidad de las providencias del 6 de febrero de 2020 (Exp. 62.939), de 2 de marzo de 2015 (Exp. 25.594), de 18 de julio de 2018 (Exp. 2018-00302) y de 25 de julio de 2003 (Exp. 2000-00898), fue inadmitida por el Consejo de Estado, argumentando que la parte actora debía adecuarla al medio de control acorde con sus pretensiones.
El demandante adecuó la demanda a una demanda ejecutiva y el Consejo de Estado, en providencia del 26 de abril de 2021, la remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por ser de su competencia. 2. El 2 de febrero del año en curso, el apoderado de INCIVIAL S.A., presentó demanda de tutela para que, entre otras pretensiones, se disponga que la demanda interpuesta ante este despacho -bajo el radicado No. 11001-03-26-000-2020-00065-00 (66.078)- se adecúe “a un proceso ejecutivo o al que estime pertinente el despacho”; esto con la finalidad de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.
Indica que el 14 de enero de 2021, el mismo apoderado de la sociedad INCIVIAL S.A. instauró una acción de tutela con las mismas pretensiones, teniendo como fundamento de ésta, los mismos hechos y argumentos jurídicos que ahora expone; y la protección de idénticos derechos fundamentales a los que pretende que en este proceso se amparen, sobre la cual el rindió también el correspondiente informe. 4.
La tutela fue radicada bajo No. 11001031500020210007200 y fue repartida al despacho del Consejero Alberto Montaña Plata de la Sección Tercera, Subsección B, la cual fue fallada declarando su improcedencia, puesto que no cumplió con el requisito de inmediatez; además, se indicó que el proceso 11001-03-26-000-2020-00065-00 (66.078) se había remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que “cualquier pretensión en torno al mismo no cumpliría con el requisito de subsidiariedad” 5.
Finalmente el Magistrado Sáchica Méndez solicita no prosperidad de la tutela, y pide al juez constitucional que conoce de esta acción, que valore si se está ante una conducta como la descrita en el artículo 38 del decreto 2591 de 1991. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente contenido. 2.1.
Finalidad de la Acción de Tutela. 2.2. Demandas anteriores de tutela presentadas por INCIVIAL. 2.3. Cosa Juzgada Constitucional. 2.4. Conclusiones. 2.1. Finalidad de la Acción de Tutela. Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, el objeto de la misma es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular mediante un procedimiento preferente y sumario.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas, como en el presente caso, en la cual la acción de amparo constitucional se presenta como forma subsidiaria y reiterada de contradicción de providencias judiciales y sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para su procedencia. Esta Sala, comparte las apreciaciones realizadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la filosofía que inspira la Acción de Tutela como mecanismo participativo y democrático para la protección de los derechos ciudadanos de todas las personas y como empoderamiento y defensa de sus derechos fundamentales.
Sin embargo, como lo afirma la misma Corporación, la anterior perspectiva es incompleta y puede llevarnos a su derroche, desbordamiento o abuso. En ese sentido, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 regula las consecuencias de una actuación temeraria en el ejercicio de la acción de tutela, la cual se configura cuando se presenta por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, sin motivo expresamente justificado, lo cual acarrea como consecuencia su rechazo o la decisión desfavorable de todas las solicitudes.
De acuerdo con la Corte Constitucional, el juez de conocimiento de la acción de tutela debe analizar si hay una triple identidad entre las acciones presentadas de manera simultánea o sucesiva, teniendo en cuenta los siguientes elementos: “Identidad de partes, esto es, que las acciones de tutela se hayan presentado por la misma persona natural o jurídica o a través de su apoderado o representantes y se dirija contra el mismo demandado.
Identidad de causa petendi, es decir, que el ejercicio repetido de la acción de tutela se fundamente en los mismos hechos que le sirven de sustento. Identidad de objeto, en otras palabras, que las demandas persigan la satisfacción de la misma pretensión o invoquen la protección de los mismos derechos fundamentales.” Así mismo, la temeridad debe analizarse desde dos perspectivas. 1) Su estructuración cuando una persona presenta simultáneamente varias acciones de tutela ante distintas autoridades judiciales y 2) y cuando se extiende la temeridad a aquellos eventos en los cuales la persona, de mala fe, ejerce de manera sucesiva la misma acción. En el presente caso y una vez contrastadas las tres peticiones de amparo constitucional presentadas por INCIVIAL ante el Consejo de Estado, se observa que por lo menos en dos de ellas se presentan los tres elementos que identifican temeridad en su interposición. 2.2.
Demandas de Tutela anteriores presentadas por INCIVIAL De acuerdo con lo expresado por los Magistrados José Élver Muñoz Barrera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y José Roberto Sáchica Méndez, del Consejo de Estado, la empresa INCIVIAL, mediante el mismo apoderado, instauró dos acciones de tutela contra las Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ambas por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, identificadas con Radicados de conformidad con las anotaciones vigentes en el sistema de gestión judicial 11001-03-15-000-2022-00789-00 y 11001-03-15-000-2021-00072-00, respectivamente.
La Tutela radicado 11001-03-15-000-2022-00789 fue interpuesta por INCIVIAL contra la providencia del 27 de agosto de 2021 que dictó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual estimó que estuvo bien denegado el recurso de apelación que la parte demandante formuló contra el auto del 26 de junio de 2019, y, en consecuencia, fue fallada en primera instancia y rechazada por improcedente toda vez que no se cumple con el requisito general de subsidiariedad.
La Tutela radicado 11001-03-15-000-2021-00072-00 fue fallada, el pasado 14 de mayo de 2021, por el Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, M.P. Alberto Montaña Plata, quien sobre la misma “Declaró improcedente la acción de tutela promovida por INCIVIAL SA” porque que, no se satisfizo el requisito de inmediatez, toda vez que, la misma no se interpuso dentro un plazo razonable y porque no cumplía el requisito de la subsidiaridad.
Y finalmente, la tutela cuya sentencia se expide en el presente proceso, radicado 11001-03-15-000-2021-00394-00, INCIVIAL demando a la Nación- Rama Judicial- Consejo de Estado, Sección Tercera (Subsecciones A y C) y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, tras proferir las providencias de (1) 16 de julio de 2003 (Rad. 25000-23-26-000-2000-00898-00, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B), (2) 2 de marzo de 2015 (Rad. 25000-23-26-000-2000-00898-01(25.594), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C), (3) 18 de julio de 2018 (Rad. 25000-23-36-000-2018-00302-00, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C), y (4) 6 de febrero de 2020 (Rad. 25000-23-36-000-2018-00302-01 (62.939), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A).
Este proceso se envió a la Corte Constitucional para su eventual revisión el 16 de junio de 2021 de conformidad con las anotaciones vigentes en el sistema de gestión judicial SAMAI. Si bien la Tutela, proceso radicado No. 11001-03-15-000-2022-00789 se refirió a actuaciones dentro del mismo Contrato No. 640 de 6 de diciembre de 1982, y existe identidad de partes, demandante y demandada, en este caso la pretensión se centró en dejar sin efectos lo actuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, dentro del proceso distinguido con el radicado No. 25000233600020180065200 y ordenar que en un término razonable dictara una nueva providencia librando mandamiento de pago, por el saldo insoluto de la conciliación de fecha 07 de diciembre de 1995, pretensiones muy diferentes a las otras dos tutelas presentadas por la misma empresa INCIVIAL.
En este evento el derecho fundamental cuya protección se invocó fue el de Acceso a la Administración de Justicia. No obstante, un análisis de los procesos de tutela 11001-03-15-000-2021-00072-00 y 11001-03-15-000-2021-00394-00 que se adelantaron ante la Sección Tercera del Consejo de Estado, permite concluir que en estos sí se presentan los tres elementos establecidos por la doctrina para declarar la cosa juzgada y eventualmente, la temeridad en la acción, a saber: Identidad de partes, identidad de causa petendi e identidad de objeto.
En efecto, hay Identidad de partes, puesto que las acciones de tutela fueron presentadas por la misma persona jurídica y a través del mismo apoderado y, además, se dirigieron contra los mismos demandados: Nación Rama Judicial - Consejo de Estado, Sección Tercera y Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Existe también Identidad de causa petendi, puesto que el ejercicio repetido de la acción de tutela se fundamente en los mismos hechos que le sirven de sustento, esto es las providencias dictadas por la Secciones Tercera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los procesos Radicados 25000-23-26-000-2000-00898-00, 25000-23-26-000-2000-00898-01(25.594), 25000-23-36-000-2018-00302-00 y 25000-23-36-000-2018-00302-01 (62.939).
Adicionalmente, tanto el proceso que ya hizo tránsito a cosa juzgada, como la nueva demanda, contienen los mismos fundamentos fácticos que sustentan las pretensiones. Existe, asimismo, identidad de objeto, es decir, las demandas persiguen la satisfacción de las mismas pretensiones, es decir la revocación de las providencias y la orden de adecuar al medio de control indicado por el demandante o el que considere el Despacho.
Finalmente, ambas demandas invocan la protección de los mismos derechos fundamentales: derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia e identidad sobre los elementos consecuenciales de los derechos que se estiman vulnerados. Es decir, que existe coincidencia formal y material entre los dos procesos, aunque existen pequeñas diferencias entre uno y otro que no desvirtúan la verificación realizada.
Por ello, en el presente caso, además de motivos inherentes a la improcedibilidad de la acción de tutela instaurada (por la inexistencia de su relevancia constitucional, el requisito de la inmediatez y los defectos procedimental absoluto, material o sustantivo alegados por el tutelante), es preciso concluir, como bien lo argumentaron tanto el Consejo de Estado, desde la misma declaración de impedimento de la H. Consejera María Adriana Marín, y en la contestación a la misma efectuada por el H. Consejero José Roberto Sáchica, que este proceso ha estado precedido de otra acción de tutela contra providencia judicial similar (Rad No. 11001-03-15- 000-2022-00789, en la cual se emitió ya un fallo declarando la improcedencia de la misma.
Ahora bien, es cierto que la presencia de las tres causales invocadas debe trascender el juicio meramente formal de revisión de las mismas y por ello el juez constitucional debe, así mismo, realizar un estudio pormenorizado del expediente, pues no solo basta con que concurran los elementos antes mencionados, sino que debe desvirtuarse la presunción de buena fe a favor del accionante, a partir de las circunstancias que rodean el caso específico, bajo las siguientes excepciones: “(i) La condición de ignorancia o indefensión del actor, propia de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe.
“(ii) El asesoramiento errado de los profesionales del derecho”. “(iii) La consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante”, y (iv) Se puede interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos son extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión” Como se afirmó anteriormente, analizados las tres causales invocadas por la jurisprudencia para determinar la acción de tutela como cosa juzgada, es fácil advertir que las mismas se presentan en el presente caso, no obstante, para calificarla como “temeraria” no basta la verificación de éstas, puesto que, si bien la cosa juzgada es un juicio objetivo, la temeridad como reproche es un juicio subjetivo, como bien lo ha señalado la Corte Constitucional En efecto, es necesario además que no exista un actuar doloso y de mala fe del accionante.
En el análisis que hace la Sala sobre las circunstancias que rodean este caso específico, advierte la presencia de la causal identificada como (i) “la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe” y en ese sentido, si bien rechazará la protección constitucional deprecada, no ordenará la consecuencia sancionatoria que establece el inciso final del articulo 38 del Decreto 2591 de 1991, sin embargo se advierte al profesional del derecho y apoderado de INCIVIAL, que si promoviere otra acción de tutela respecto de los mismos hechos y derechos podría ser objeto de las sanciones establecidas en dicha norma y que en caso de reincidencia, se le podría inclusive llegar a cancelar su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar. 2.3.
Cosa Juzgada Constitucional De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que se presente el fenómeno de cosa juzgada, es necesario que se presente la triple identidad antes mencionada (causa, objeto y partes) y que el proceso de tutela anterior surta el trámite reglamentario de selección ante dicha Corte, sin que ésta haya sido escogida para revisión, con lo cual fenece el término establecido para que se insista en su selección, circunstancias que concurren en el presente caso. 2.4.
Conclusiones Frente a un fallo de tutela ejecutoriado queda excluida cualquier otra oportunidad para que se examine tal determinación, máxime si cuando la sentencia de tutela anterior no fue seleccionada por la Corte Constitucional. Además, que no cumple con ninguno de los presupuestos dispuestos por la Corte en la sentencia SU-627 de 2015.
Considera la Sala que, dado que se probó y se declarará la Cosa Juzgada Constitucional en la presente acción de tutela, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos generales y específicos de procedibilidad de la presente solicitud de amparo constitucional. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR Cosa Juzgada Constitucional en la presente acción de tutela y, en consecuencia, RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por INCIVIAL SA, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
QUINTO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SOL MARINA DE LA ROSA F. AIDA PATRICIA HERNANDEZ S. Firmado electrónicamente JULIO ABELARDO ROBERTO NIETO