Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Demandante: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial – Improcedencia por no superar el requisito de la relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – en adelante, ANLA – contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 20231, la ANLA ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. La entidad accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C el 10 de agosto de 2023, la cual revocó la providencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 19 de diciembre de 2016, para en su lugar, declarar la nulidad del numeral 5° del auto 2856 de 30 de agosto de 2011, expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del auto 1543 de 23 de mayo de 2012, expedido por la ANLA. 1 Acción de tutela promovida por medio de la ventanilla virtual del Consejo deEstado, a la cual se le asignó el número de solicitud 10547.
Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Además, estableció a título de restablecimiento del derecho, que la implementación de la Planta de Tratamiento de Residuos Sólidos realizada por Instituto Nacional de Vías en el municipio de San José del Guaviare, que ascendió a $169.664.000, según el Contrato 543 del 24 de diciembre de 2003, debía aceptarse como parte de la inversión a que se refiere el parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993.
Lo anterior, en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el Instituto Nacional de Vías – en adelante, Invías – contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – en adelante, MADS – y la ANLA, identificado con el radicado 11001-33-34-006-2012-00115-00/01. 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] SEGUNDA: Como consecuencia del amparo Constitucional, se deje sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de agosto de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-34-006-2012- 00115-01.
Por los defectos allí incurridos. TERCERA: ORDENAR al Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, Presidida por el Magistrado Néstor Arturo Méndez Pérez, se emita una nueva sentencia en la que se tenga en cuenta (i) el espíritu y finalidad de la obligación de inversión del 1% según el artículo 43 de la ley 99 de 1993, Decreto 1900 de 2006, jurisprudencia (Sentencia C-495 de 1996, C-220 de 2011) frente al proyecto de manejo integral de residuos sólidos presentado por el INVIAS como parte del cumplimiento de la obligación del 1% (ii) El precedente del Consejo de Estado en el que determinó que no es válida la obligación de concertar con una Corporación Autónoma Regional Ambiental el deber de inversión del 1% de acuerdo con el parágrafo del artículo 43 de la ley 99 de 1993.
CUARTA: ORDENAR al Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, Presidida por el Magistrado Néstor Arturo Méndez Pérez, notificar la nueva decisión a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-ANLA2. 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3.1. Actuaciones administrativas Por medio de la Resolución 0682 del 28 de julio de 1998, el Ministerio del Medio Ambiente le otorgó al Invías una licencia ambiental para la ejecución del proyecto de mejoramiento y pavimentación de la vía Granada – San José del Guaviare, sector Puerto Arturo en el municipio de San José́ del Guaviare.
En el artículo 18 del referido acto administrativo se estableció que Invías debía destinar como mínimo un 1% del total de la inversión en el proyecto, para la recuperación y vigilancia de las corrientes hídricas existentes en el área de influencia del proyecto, en coordinación con la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico – en adelante, CDA -, ello en cumplimiento de lo establecido en el artículo 43 de la Ley 99 de 19933.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en seguimiento al proyecto de mejoramiento y pavimentación, en auto 1727 del 21 de septiembre de 2005, consideró que la compensación del 1% se realizó mediante la siembra de material vegetal en unos predios al margen de una quebrada, sin embargo, ante la falta de mantenimiento, se perdió la inversión. En consecuencia, requirió al Invías para que adelantara el mantenimiento con reposición de árboles deteriorados, dentro de los programas de reforestación en coordinación con la CDA y presentara un informe de las inversiones adelantadas en el proyecto.
En cumplimiento de lo anterior, el Invías explicó que ejecutó un contrato por valor de $167.664.000 para un proyecto de manejo integral de residuos sólidos en San José del Guaviare, el cual fue concertado con la CDA. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con auto 2856 del 30 de agosto de 2011, indicó que, en la visita realizada a la planta de reciclaje del municipio de San José del Guaviare, el Invías informó que compró los equipos de reciclaje y financió la construcción de la infraestructura para el acondicionamiento de los 3 «ARTíCULO 43.
Tasas por Utilización de Aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974.
El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo.
PARÁGRAFO. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica.
El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto». Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 equipos adquiridos.
No obstante, señaló que no existía información que permitiera corroborar si el Invías contó con permiso para hacer el cambio del uso de los recursos económicos. Adicional a ello, el ministerio consideró que la implementación del sistema integral de manejo de recursos sólidos no podía tenerse como inversión, dado que el objetivo de dicha actividad no procura la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica, por lo que no cumple los lineamientos del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
En el numeral 5º del auto en mención, se dispuso: «Rechazar como parte de la inversión forzosa del 1% la implementación del manejo integral de residuos sólidos en el municipio de San José de Guaviare (Guaviare), por un monto de $ 169.664.000 (Contrato 543 del 24/12/2003), de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo».
Inconforme con la decisión, el Invías interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto en auto 1543 del 23 de mayo de 2012, en el que se confirmó la decisión recurrida. 1.3.2. Nulidad y restablecimiento del derecho El Invías presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, con el objetivo que se declarara la nulidad del: (i) numeral 5º del auto 2856 del 30 de agosto de 20114, expedido por el MADS y, (ii) auto 1543 del 23 de mayo de 20125, expedido por la ANLA.
Además, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que «se ordene aceptar como parte de la inversión forzada del 1%, la implementación del manejo integral de residuos sólidos en el municipio de San José del Guaviare, por valor de $169.664.000, según contrato No. 543 del 24 de diciembre de 2003». En primera instancia, el 19 de diciembre de 2016, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.1.
El contrato 543 de 23 de diciembre de 2003, cuyo objeto fue la implementación de un manejo integral de residuos sólidos en el municipio de San José del Guaviare, se puso en conocimiento del Ministerio de Ambiente el 11 de noviembre de 2006, 4 Por medio del cual se efectúa un seguimiento y control ambiental. 5 Por medio del cual se resuelve un recurso de reposición contra el auto 2856 del 30 de agosto de 2011.
Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 indicando que el proyecto había sido concertado con la CDA, pero no se aportó́ copia del contrato ni se acreditó el proceso de concertación. 6.2.
El concepto Técnico 1208 de 2011 indicó que, aunque la planta de disposición final de residuos sólidos ayuda a la reducción del impacto ambiental que generan los botaderos a cielo abierto, no puede afirmarse que contribuya a la preservación y conservación de la cuenca hidrográfica. 6.3. La inversión realizada en la planta de tratamiento de residuos sólidos no es compatible con la obligación de inversión del 1% porque la misma se hizo en beneficio de una empresa de servicios públicos domiciliarios y no de las fuentes hídricas.
Por su parte, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, por medio de sentencia del 10 de agosto de 2023, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró la nulidad del numeral 5º del auto 2856 del 30 de agosto de 2011, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del auto 1543 del 23 de mayo de 2012, dictado por la ANLA.
En consecuencia, declaró a título de restablecimiento del derecho «que la implementación de la planta de tratamiento de residuos sólidos por parte del demandante en el municipio de San José del Guaviare, por valor de $169.664.000, según contrato No. 543 del 24 de diciembre de 2003, debe aceptarse como parte de la inversión a que se refiere el parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 99 de 1993».
El fallo tuvo como fundamento el artículo 18 de la Resolución 682 del 28 de julio de 1998 y el artículo 6º del Decreto 1900 de 2006, en los que se señaló que la inversión del 1% destinada a la recuperación y vigilancia de las corrientes hídricas debía realizarse en coordinación entre el Invías y la CDA, por ello, ante documentos suscritos en el 2006 y el 2011, en los que quedó plasmada la inversión por la suma de $167.664.000 con destino a la implementación de un sistema de manejo integral de residuos sólidos en el municipio de San José del Guaviare, consistente en la entrega de equipos y materiales para la disposición y reciclaje de residuos sólidos en el municipio, se determinó que fue una actividad avalada por la CDA.
Por lo tanto, sostuvo que «rechazar la inversión realizada vulnera la normatividad aplicable, pues –se repite- el art. 6o del Decreto 1900/06 dispuso que: Los programas de inversión del 1%, presentados o que se encuentren en ejecución antes de la entrada en vigencia del presente decreto, se regirán por lo dispuesto en los actos administrativos respectivos, expedidos por las autoridades ambientales competentes».
Dicha decisión fue notificada personalmente el 24 de agosto de 20236. 6 La ANLA argumentó no haber sido notificada de la decisión, sin embargo, la conoció y no solicitó la nulidad de esta por falta de notificación. Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.4.
Fundamentos de la vulneración La entidad accionante adujo que el análisis probatorio realizado por el tribunal omite los diferentes conceptos técnicos y actos administrativos proferidos por el MADS y la ANLA los cuáles coinciden en señalar que la implementación del manejo integral de residuos sólidos en el municipio de San José de Guaviare no podía aceptarse como actividad que cumpliera con los objetivos de la recuperación, preservación, y vigilancia de la cuenca hidrográfica.
Argumentó la configuración de un defecto sustantivo en la sentencia del 10 de agosto de 2023, tras advertir que la autoridad judicial accionada no realizó una interpretación razonable del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, lo cual a su vez transgredía las disposiciones constitucionales y el bloque de constitucionalidad que protege el agua como patrimonio de la Nación, como bien de uso público y como derecho fundamental.
Explicó que en el marco del espíritu del parágrafo era evidente que la implementación de la planta de manejo integral de residuos sólidos no tenía una relación directa de causalidad frente a los beneficios que pudiera aportar a la cuenca hidrográfica. En especificó mencionó: Por recuperación debe entenderse retornar las cosas y su estado anterior, y por preservar: conservar, resguardar o proteger de un daño o peligro.
En este orden de ideas de las actividades de manejo de residuos sólidos no se puede establecer cuáles benefician directamente a la cuenca hidrográfica porque no existe un nexo causal entre las actividades mencionadas y la utilidad que puedan aportar, entendiéndose esta como la recuperación, preservación y vigilancia de las corrientes hídricas.
Por lo tanto, estas actividades no pueden confundirse con la ejecución de acciones en beneficio de la cuenca hidrográfica, dado que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales conforme a sus funciones busca garantizar en el marco del seguimiento y control de la licencia ambiental que las inversiones del 1% se realicen efectivamente en beneficio de la misma.
Reiteró que la inversión del 1% debía dirigirse exclusivamente a preservar, conservar, recuperar y vigilar el recurso hidrográfico, mediante la ejecución de actividades acordes y con previa aprobación de la ANLA. Manifestó que de acuerdo con el Decreto 1900 de 2006, por medio del cual se reglamentó el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se estableció que las inversiones se realizarían en la cuenca hidrográfica que se encuentre en el área de influencia del proyecto objeto de licencia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica, sin embargo, ante la ausencia del respectivo plan de ordenamiento, los recursos se podrían invertir en: a) Elaboración del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica en un porcentaje que establezca el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;
Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 b) Restauración, conservación y protección de la cobertura vegetal, enriquecimientos vegetales y aislamiento de áreas para facilitar la sucesión natural; c) Adquisición de predios y/o mejoras en zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimiento y recarga de acuíferos, estrellas fluviales y rondas hídricas.
En este caso la titularidad de los predios y/o mejoras, será de las autoridades ambientales; d) Instrumentación y monitoreo de recurso hídrico; e) Monitoreo limnológico e hidrobiológico de la fuente hídrica; f) Construcción de obras y actividades para el control de caudales, rectificación y manejo de cauces, control de escorrentía, control de erosión, obras de geotecnia y demás obras y actividades biomecánicas para el manejo de suelos, aguas y vegetación; g) Interceptores y sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas.
Para la realización de los estudios respectivos, se podrá invertir hasta un 10% del valor total de esta inversión. En este caso la titularidad de las obras y de los estudios será de los municipios o distritos según el caso; h) Capacitación ambiental para la formación de promotores de la comunidad en las temáticas relacionadas en los literales anteriores, a fin de coadyuvar en la gestión ambiental de la cuenca hidrográfica; i) Preservación y conservación del Sistema de Parques Nacionales que se encuentren dentro de la respectiva cuenca de acuerdo con los planes de manejo.
De otra parte, mencionó la configuración del desconocimiento del precedente en el fallo cuestionado, al apartarse de la sentencia del 10 de septiembre de 2015, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado7. Respecto de esta señaló que: «la participación de la Corporación Autónoma Regional en el cumplimiento de la obligación de inversión del 1% debe ser congruente con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo cuarto del Decreto 1900 de 2006, deberá darse a través de la emisión de un concepto técnico y no mediante una concertación previa que no está contemplada en ninguna norma».
Así las cosas, expuso que en ese caso se anuló la expresión «concertadas con la 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Sentencia 10.09.15, Rad. 25000-23-24-000-2010-00259-01. Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía», contenida en la licencia ambiental, dado que «en virtud de lo previsto por el parágrafo 1º del artículo 4º del Decreto 1900 de 2006 es ostensible que la vinculación de la autoridad ambiental en la zona de influencia del proyecto al proceso de aprobación del plan de inversiones por EL MINISTERIO deberá darse mediante la emisión de un concepto, y no de una fase de concertación previa no contemplada por la ley ni por el Decreto en comento».
Finalmente, sostuvo que también se incurrió en violación directa de la Constitución, en atención a que la aceptación de la inversión en la planta de tratamiento de residuos sólidos era una vulneración directa a los derechos de la cuenca hidrográfica del río Guaviare y atentaba contra la importancia de la preservación y recuperación del agua. 1.5.
Trámite de la acción de tutela El magistrado ponente mediante auto del 15 de enero de 2024 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso al Instituto Nacional de Vías, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Además, se le reconoció al abogado Ferney Cabrera Guarnizo la personería para actuar, en calidad de apoderado judicial de la entidad. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Instituto Nacional de Vías – Invías Por medio de documento remitido el 18 de enero de 2024, el apoderado judicial de la entidad solicitó que se negara la acción de tutela, en atención a que la ANLA no había agotado el mecanismo de revisión al interior del proceso ordinario.
Aseguró que, si no se controlan los desperdicios del hombre terminarían dañando el ecosistema hídrico, pues estarían en las riveras y cauces del río Guaviare produciendo contaminación y sedimentación. Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.6.2.
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible En memorial allegado el 22 de enero del presente año, el apoderado judicial de la entidad indicó que debe ser el tribunal quien debe pronunciarse sobre las pretensiones del accionante, dado que el ministerio no tiene injerencia en el asunto. 1.6.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C El 23 de enero del año en curso, la magistrada ponente de la decisión enjuiciada expuso que las razones de hecho y de derecho que motivaron el contenido de la sentencia se encontraban en ella y, por lo tanto, no se podía controvertir por medio del mecanismo constitucional.
Pese a que la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá fueron notificados en debida forma, guardaron silencio8. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la ANLA, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, por cuanto esta se dirige contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución al interior de la sentencia del 10 de agosto de 2023? 8 Índice 8 de Samai.
Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es procedente; (iii) el estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10 y declaró su procedencia11.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 11 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1.
Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 202212. 2.4.2. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de 12 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal13 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico14; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional15. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal16”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales17”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto18, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal19. (Resaltado de la Sala) Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-128 de 2021. 18 Sentencia SU-573 de 2019. 19 Ibid.
Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5.
Caso concreto La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales cuestionó la sentencia del 10 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que revocó la decisión dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y, en su lugar, declaró la nulidad del numeral 5º del auto 2856 del 30 de agosto de 2011, expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del auto 1543 del 23 de mayo de 2012, dictado por la ANLA.
En cuanto a los reparos expresados en el libelo introductorio, en primer lugar, la entidad alegó la configuración de un defecto sustantivo, tras indicar que la autoridad judicial accionada no realizó una interpretación razonable del parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, dado que el espíritu de este era que la inversión del 1% se destinara a la preservación, conservación, recuperación y vigilancia del recurso hídrico, mediante actividades acordes a esto, por lo cual, la implementación de la planta de manejo integral de residuos sólidos no tenía una relación directa de causalidad frente a los beneficios que pudiera aportar a la cuenca hidrográfica.
Para fundamentar lo anterior, hizo mención del artículo 5º del Decreto 1900 de 2006, por medio del cual se reglamentó el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 en el que se establecieron las obras o actividades que se podían adelantar en ausencia de un Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica con los recursos de la inversión Como segundo punto, la entidad accionante indicó que se configuraba un desconocimiento del precedente al apartarse de la sentencia del 10 de septiembre de 2015, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado20, en la que se concluyó que la participación de la Corporación Autónoma en el cumplimiento de la obligación del 1% debía estar alineada con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 4º del Decreto 1900 de 2006, es decir que «[…] deberá darse a través de la emisión de un concepto técnico y no mediante una concertación previa que no está contemplada en ninguna norma».
Por último, la parte actora encontró configurada la violación directa de la Constitución 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Sentencia 10.09.15, Rad. 25000-23-24-000-2010-00259-01. Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 en la decisión acusada, en atención a que, a su juicio, el aval otorgado al Invías sobre la inversión en la planta de tratamiento de residuos sólidos era una vulneración directa a los derechos de la cuenca hidrográfica del río Guaviare.
Es de advertir que la parte actora presentó argumentos dirigidos a reabrir a la controversia resuelta en el proceso ordinario, ya que no expuso razones que permitieran demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial. Se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C consideró que la inversión realizada por el Invías debía ser aceptada basándose en lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 1900 de 2006, el cual reza: Artículo 6°.
Transición. Los proyectos que estén sometidos a la inversión del 1% y cuyas solicitudes de licencias ambientales se encuentren en trámite, deberán presentar ante la autoridad ambiental competente el programa de inversión en un término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria del acto administrativo mediante el cual se otorgue la respectiva licencia ambiental.
Los programas de inversión del 1%, presentados o que se encuentren en ejecución antes de la entrada en vigencia del presente decreto, se regirán por lo dispuesto en los actos administrativos respectivos, expedidos por las autoridades ambientales competentes. Los proyectos licenciados que no hayan presentado el programa de inversión del 1% antes de la entrada en vigencia del presente reglamento, se regirán por lo dispuesto en este decreto, sin perjuicio de la imposición de las medidas sancionatorias a que haya lugar.
Para el efecto, deberán presentar ante la autoridad ambiental competente para la evaluación correspondiente, dicho programa de inversión en un término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha de publicación del presente decreto, incluyendo las obras y/o actividades ejecutadas, así como aquellas pendientes por desarrollar con el respectivo cronograma de ejecución. (Resaltado propio de la Sala) Así las cosas, puso de presente que en el artículo 18 de la Resolución 682 del 28 de julio de 1998, por medio de la cual se le otorgó la licencia ambiental al Invías, se estableció que la inversión debía realizarse en coordinación entre el beneficiario de la licencia y la CDA.
Para reforzar ello expuso: […] se allegó certificación fechada el 16 de febrero de 2011, suscrita por el Director General de la CDA, en donde se dejó constancia de que la inversión por la suma de $167.664.000 con destino a la implementación de un sistema de manejo integral de residuos sólidos en el municipio de San José del Guaviare, consistente en la entrega de equipos y materiales para la disposición y reciclaje de residuos sólidos en el municipio, proyecto realizado por el demandante, fue una actividad avalada por la CDA en su momento. 28.
Y, por si fuera poco, en el concepto técnico de seguimiento 1208 de 2011, se dejó constancia de que un funcionario del ahora demandante manifestó que «el cambio o destinación de la inversión del 1% se hizo con la aprobación de la CDA a solicitud de la alcaldía Municipal» Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 29.
Así las cosas, la Sala encuentra que asiste razón al recurrente cuando indicó que el proyecto de manejo de residuos sólidos fue concertado y avalado por la autoridad ambiental de la zona, esto es la CDA. Por tanto, rechazar la inversión realizada vulnera la normatividad aplicable […]. En consecuencia, se evidencia que la autoridad judicial demandada aplicó lo dispuesto en el decreto que reglamentó el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, al dar prioridad a lo suscrito en el acto administrativo que le otorgó la licencia ambiental al Invías en 1998, teniendo en cuenta que para entonces había un vacío normativo que solo se llenó hasta el 2006.
Teniendo en cuenta lo expuesto por la parte actora, no presentó argumento alguno que permitiera evidenciar una contradicción legal por lo que se debe resaltar que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional.
Lo anterior, dado que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, como es el presente caso, dado que la argumentación del defecto está destinada meramente cuestionar la interpretación legal del asunto, cuando el juez de instancia ya realizó el estudio respectivo.
Sobre el punto, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela, toda vez que analizar puntos meramente legales atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Así, una controversia netamente legal destinada a evidenciar una contradicción entre leyes, más no su interpretación y alcance en procura de los derechos fundamentales, carece de relevancia constitucional.
En lo relacionado con el desconocimiento del precedente, se tiene que, en el caso señalado, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible le confirió licencia ambiental en 1994 a la sociedad BP Exploration Company – Colombia – Limited para el proyecto de construcción de instalaciones y perforación exploratoria del pozo múltiple Buenos Aires Y e inyector de gas, en el municipio de Tauramena (Casanare).
Particularmente, mediante Resolución 1063 del 9 de junio de 2009, el ministerio «[…] modificó la Resolución No. 0034 del 25 de marzo de 1994, por medio de la cual se otorgó la Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 licencia ambiental al proyecto, adicionando la obligación de destinar al menos el 1% del valor del proyecto de construcción de instalaciones y perforación exploratoria de los pozos múltiples Buenos Aires Y para la recuperación, conservación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica del Río Cusiana, localizada en el municipio de Tauramena.
(…) adicionalmente se dispuso que dentro del plan de inversión requerido se evaluarían los documentos que evidencien inversiones realizadas antes de la entrada en vigor del Decreto 1900 de 2006, siempre que cumplan los objetivos de la inversión del 1% y no correspondan a obligaciones impuestas en el plan de manejo ambiental y en la licencia otorgada para el desarrollo del proyecto».
De lo anterior se evidencia que el presunto desconocimiento alegado se argumentó con el ánimo de apoyar el fundamento del defecto sustantivo, sin embargo, no se evidencia una carga de raigambre constitucional que le permita a la Sala superar el requisito de la relevancia constitucional para el yerro. Además, los supuestos de hecho son disimiles en ambos casos, en la medida que cuando se modificó la licencia ambiental, ya se encontraba vigente el Decreto 1900 de 2006, mientras que en el caso objeto de controversia la licencia e inversión se adelantaron en una fecha anterior, por lo que se sujetó a lo pactado en la licencia ambiental, de conformidad con lo previsto en el decreto aludido.
En cuanto al yerro a la violación directa de la Constitución se observa que, el ad quem expuso en la providencia la revisión de pruebas como el concepto técnico 1208 de 2011, frente a las cuales adujo que la planta de manejo de residuos sólidos se encontraba «[…] reduciendo los impactos ambientales que se generaban en los botaderos a cielo abierto y mejorando las condiciones de calidad de vida de la población del casco urbano del municipio de san José del Guaviare».
Así las cosas, el tribunal encontró soporte técnico con el que concluyó que la inversión realizada por el Invías no estaba alejada del propósito de preservación, conservación, recuperación y vigilancia del recurso hídrico y ni vulnerando los derechos del río. En consecuencia, se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. Demandante: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2023-07644-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 2.6.
Conclusión Con fundamento en los argumentos referidos en los párrafos precedentes, se declarará la improcedencia de la tutela promovida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (E1) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.