76001233300020160118701 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Tema: Pensión gracia. Docente supernumerario. Ley 1437 de 2011 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado conoce el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones La señora Libia Quinayas Solano, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, 1 En adelante UGPP. 2 Folios 32 a 37. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En adelante, CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 deprecó declarar la nulidad de las Resoluciones 20938 del 4 de junio de 2009, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social 4, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la accionante; y RDP 003094 del 28 de enero de 2016, emitida por la UGPP que resolvió negativamente la solicitud de revocatoria directa en contra de la anterior.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia con el 75% del promedio mensual de salarios devengados en el año anterior al 2 de septiembre de 2011, fecha en que adquirió el estatus pensional; (ii) pagar el retroactivo a que haya lugar con el ajuste al valor o indexación;

(iii) cancelar intereses comerciales y moratorios sobre las sumas que resulten adeudadas; y (iv) pagar las costas del proceso. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda La señora Libia Quinayas Solano refirió que nació el 14 de octubre de 1958 y prestó sus servicios como docente en los siguientes lapsos: - Del 12 de abril de 1978 al 1 de octubre de 1981. - Del 1 de noviembre de 1984 al 14 de mayo de 2015.

El 17 de diciembre de 2008 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada. CAJANAL le negó el reconocimiento de la pensión gracia mediante la Resolución 20938 del 4 de junio de 2009, al considerar que los tiempos laborados como supernumeraria en la Escuela Vocacional Agrícola de San Antonio desde el 1 de enero de 1978 hasta el 1 de octubre de 1981, debían desestimarse dado que no ostentó el cargo 4 En adelante, CAJANAL.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 de docente y no se estableció el tipo de vinculación. Por lo anterior, teniendo en cuenta que se vinculó el 1 de enero de 1978 al 1 de enero de 1981, no hay lugar al reconocimiento de la prestación solicitada, por cuanto la peticionaria al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada como docente de carácter departamental, distrital o municipal.

El 14 de diciembre de 2015 la accionante solicitó la revocatoria directa de la Resolución 20938 del 4 de junio de 2009. La UGPP negó la petición, por medio de la Resolución RDP 003094 del 28 de enero de 2016, bajo los mismos argumentos expuestos en la decisión anterior. Adicionalmente, indicó que, si bien la peticionaria había allegado copia de los Decretos 016 de 1978 y 085 de 1981, estos fueron presentados en copia simple por lo que carecían de valor probatorio y, en consecuencia, requirió que fueran aportados en debida forma y se aclarara si el cargo de supernumeraria fue como docente.

En ese orden, revisado el expediente, no encontró nuevos elementos de juicio que permit ieran cambiar la decisión. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración La actora sostuvo que reúne todos los requisitos para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que se vinculó inicialmente «en provisionalidad» desde el 12 de abril de 1978 y, posteriormente, en propiedad el 1 de noviembre de 1984, de modo que acreditó más de 23 años de servicios como docente.

Agregó que de acuerdo con la sentencia de unificación de radicación 25000234220120201701, con ponencia del magistrado Alfonso Vargas Rincón, la expresión «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» no exige que en esa fecha el doc ente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 haya estado vinculado.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que la accionante no acreditó los 20 años de servicio en la docencia departamental, distrital, municipal, territorial o nacionalizada, comoquiera que no demostró su vinculación dentro del término legal establecido para que le sea reconocida la pensión gracia, esto es, debía vincularse o estar prestando sus servicios antes del 31 de diciembre de 1980, lo que no ocurrió, ya que su nombramiento fue a partir del 1 de noviembre de 1984, según consta en los certificados de factores salariales.

En su defensa propuso las siguientes excepciones: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido; (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados; y (iii) prescripción.

3. AUDIENCIA INICIAL 6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en acatamiento del artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 22 de septiembre de 2017, oportunidad en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «Determinar si la señora Libia Quinayas Solano tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, conforme a las leyes (sic) 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, y si para cumplir con el requisito de tiempo de servicio se puede computar el prestado en época anterior a 1980 o si era necesario que se encontrara para esa época vinculada, además si en relación con ese mismo tiempo se puede computar en educación no formal y si ese tiempo es nacional o territorial.» 5 Folios 68 a 75. 6 Folio 87.CD a folio 89.

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 10 de octubre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, se ordenó: «[…]

SEGUNDO: […] ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social reconocer y pagar al demandante la pensión gracia de jubilación, con el 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, es decir, del (14 de octubre de 2007 al 14 de octubre de 2008), con prescripción de las mesadas causados con anterioridad al 3 de agosto de 2013, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada.

CUARTO: DECLARAR no probadas las excepciones de "inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido" y "ausencia de vicios en los Actos Administrativos demandados", propuestas por la parte demandada. […]

SÉPTIMO: SIN LUGAR a condena en costas en esta instancia.

OCTAVO: NEGAR las demás prestaciones de la demanda. […]» Para el efecto, la autoridad judicial estudió los requisitos que deben acreditarse para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, por lo que, de cara a las pruebas allegadas al proceso, concluyó: Sobre la condición de la actora de supernumeraria en la Escuela Vocacional Agrícola de San Antonio en el período comprendido entre el 12 de abril de 1978 hasta el 1 de octubre de 1981 (3 años, 5 meses y 19 días), indicó que no es posible desconocer derechos 7 Folios 119 a 129.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 prestacionales de quienes se han desempeñado como supernumerarios de conformidad con lo dispuesto en la sentencia del 21 de junio 2007 8.

Por lo anterior, señaló que se deben tener en cuenta los tiempos laborados como supernumeraria, de manera que estos resultan computables para acreditar los tiempos de servicio, en tanto que, implican el ejercicio de la actividad docente del orden municipal y fueron certificadas por el municipio de Jamundí. De acuerdo con lo anterior, expuso que no cabe duda de que la accionante se desempeñó como docente por más de 20 años (33 años, 10 meses y 7 días); su vinculación fue de carácter territorial y anterior al 31 de diciembre de 1980; adquirió el estatus pensional el 14 de octubre de 2008, fecha en la que alcanzó los 50 años de edad; y demostró tener buena conducta.

Teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 3 de agosto de 2016, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 3 de agosto de 2013.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 9 La entidad demandada solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Como argumentos de su petición, señaló que los recursos económicos del Estado no son infinitos, sino limitados y por ello existen condicionamientos frente al tema pensional, por lo que, la pensión gracia se encuentra sometida a un régimen especial que requiere el cumplimiento de ciertos requisitos que en el presente caso no se encuentran satisfechos. 8 Sentencia con ponencia de Alejandro Ordoñez Maldonado (817-06). 9 Folios 94 a 97.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Sostuvo que la demandante certificó que laboró como supernumerario en la Escuela Vocacional Agrícola de San Antonio en el municipio de Jamundí desde el 1 de enero de 1978 hasta el 1 de octubre de 1981, tiempos que deben desestimarse al no ostentar el cargo de docente y al no haberse establecido con certeza el tipo de vinculación. En ese orden, aseveró que la accionante no estaba vinculada a la docencia oficial al 31 de diciembre de 1980.

Manifestó que la prestación no es viable frente a tiempos parciales y requiere que el tiempo de servicio acreditado sea de carácter permanente y no transitorio (como por ejemplo licencias), razón por la que la accionante no cumplió con los 20 años de servicio en los términos establecidos en la ley.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante no se pronunció. 6.2 La entidad demandada10 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público guardó silencio según el informe secretarial obrante a folio 128 del expediente. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 11, 10 Folios 125 a 127. 11«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 interpuesto.

Asimismo, se resalta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 32812 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expue stos por el apelante. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, corresponde a la Sala determinar: ¿La señora Libia Quinayas Solano cumple con los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia? 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 12«ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audi encia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.º de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»13 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 15 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radica do: 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.3 De los supernumerarios De las normas y la jurisprudencia transcritas anteriormente, la Sala advierte, que la pensión gracia, subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, sin que las normas exijan una forma específica de vinculación, ni período, ni siquiera que en esa fecha estuviera activo, pues basta que hubiere sido vinculado al servicio docente oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y cumpla los demás requisitos.

El nombramiento provisional para proveer un empleo en la administración pública no ha sido extraño en el ordenamiento colombiano, y es así como en el régimen general, artículo 5 del Decreto Ley 2400 de 1968 16, Ley 27 de 1992, Ley 443 de 1998, y el artículo 25 de la Ley 909 de 2004 17, prevé esa clase de 16 ARTICULO 5. Para la provisión de los empleos se establecen tres clases de nombramientos.

Ordinario, en período de prueba y provisional. … 17 Artículo 25. Provisión de los empleos por vacancia temporal. Los empleos de carrera cuyos titulares se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal de los mismos serán provistos en forma Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 nombramiento, también el Decreto-Ley 1278 de 2002, expresamente acude al nombramiento provisional para proveer situaciones administrativas de licencias, en el sector docente.

Así, el régimen general de la administración de personal en el sector oficial, como en el especial de los docentes, la figura de la licencia, es una situación administrativa que implica la separación temporal del empleo y puede ser remunerada o no. En el Decreto Ley 2277 de 1979 18, normas sobre el ejercicio de la profesión docente, también consagra esa modalidad de situación administrativa y el Decreto 1278 de 2002 19, en el artículo 13, se refiere al nombramiento en provisionalidad para la provisión de cargos vacantes temporalmente, entre estos, por efectos de uso de la licencia. De manera que en el contexto docente la provisionalidad es una herramienta de la administración de personal, para proveer vacancias temporales, como la generada por la licencia. En el régimen general, el artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978 previó la vinculación o nombramientos de supernumerarios, para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en casos de vacaciones, licencias o para desarrollar actividades transitorias.

El artículo 21 de la Ley 909 de 2004, prevé el nombramiento con provisional solo por el tiempo que duren aquellas situaciones, cuando no fuere posible proveerlos mediante encargo con servidores públicos de carrera. 18 Artículo 59. DISTINTAS SITUACIONES. Los docentes al servicio oficial pueden encontrarse en una de las siguientes situaciones: a) En servicio activo; b) En licencia; […] Artículo 62.

LICENCIAS. El docente se encuentra en licencia cuando transitoriamente se separa del ejercicio de su cargo por solicitud propia, por enfermedad o por maternidad. Artículo 63. LICENCIA ORDINARIA. Los docentes tienen derecho a licencia renunciable ordinaria a solicitu d propia y sin remuneración hasta por noventa (90) días al año, continuos o discontinuos.

Las licencias ordinarias serán concedidas por la autoridad nominadora pero, en casos de urgencia evidente, el director del establecimiento puede autorizar al docente para separarse del servicio mientras se expide la correspondiente providencia. Artículo

64. LICENCIA POR ENFERMEDAD. Las licencias por enfermedad o por maternidad están sujetas al régimen de seguridad social vigente 19 El Estatuto de Profesionalización Docente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 carácter temporal o transitorio, con los mismos propósitos del Decreto Ley 1042 de 1978.

El artículo 2 del Decreto 1227 de 2005, dispuso: «Artículo 2°. El régimen salarial, prestacional y demás beneficios salariales de los empleos temporales será el que corresponda a los empleos de carácter permanente que rige para la entidad que va a crear el cargo y se reconocerá de conformidad con lo establecido en la ley.» La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en su oportunidad sentó la tesis que los nombramientos en calidad de supernumerarios es una «[…] forma de vinculación laboral que constituye una verdadera relación laboral regida por normas de derecho administrativo, que en esencia es temporal 20».

También la misma Corporación ha sido enfática en considerar que el «desconocimiento de las prestaciones sociales a los empleados supernumerarios que se vinculan transitoriamente a la Administración Pública, resulta contrario a los principios rectores de las relaciones laborales, y a la justicia […] por cuanto el hecho de que la vinculación sea transitoria, no es óbice legítimo para establecer diferencias frente a aquellos servidores públicos vinculados permanentemente a la Administración […] desconoce el principio constitucional de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales21».

Sumado a lo anterior, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con los artículos 3 de la Ley 114 de 1994 22, la educación, no sólo es un 20 Sentencia T-261/10 21 Corte Constitucional Sentencia C-401-98 M.P: Vladimiro Naranjo Mesa. 22 Prestación del Servicio Educativo. Modificado por el art.1, Ley 1650 de 2013.

El servicio educativo será prestado en las instituciones educativas del Estado. Igualmente, los particulares podrán fundar est ablecimientos educativos en las Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 derecho, sino un servicio público prestado por instituciones educativas del Estado o de carácter particular, bajo la suprema vigilancia y control de aquél. Igualmente, en razón a la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como secundaria constituye un servicio al cargo del Estado.

Además, al tenor del artículo 3 del Decreto-ley 2277 de 1979 23 y Decreto ley 1278 de 2002, los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, y municipal, son servidores públicos. Adicionalmente, la jurisprudencia, ha sido del criterio que pertenece a la esencia de la labor docente el hecho de que el servicio se preste personalmente y esté subordinado al cumplimiento de los reglamentos educativos, a las políticas que fije el Ministe rio de Educación a la entidad territorial correspondiente para que administre dicho servicio público en su respectivo territorio, al pensum académico y al calendario escolar, en consecuencia, ha reconocido la existencia de una relación laboral en aquellos casos en los cuales los docentes han sido vinculados por medio de contrato u órdenes de prestación de servicios; razón por la cual el tiempo servido a la docencia, independientemente de la forma de vinculación, interrumpido o no, con nombramiento en propie dad o no; tiene efectos prestacionales 24. condiciones que para su creación y gestión establezcan las normas pertinentes y la reglamentación del Gobierno Nacional.

De la misma manera el servicio educativo podrá prestarse en instituciones educativas de carácter comunitario, solidarios, cooperativo o sin ánimo de lucro. Ver Decreto Nacional 1203 de 1996 Decreto Nacional 2253 de 1995 Regulan tarifas, matrículas, pensiones y cobros periódicos 23 Artículo 3. EDUCADORES OFICIALES. Los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal son empleados oficiales de régimen especial que, una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en este decreto […] 24 Consejo de Estado.

Expediente 199611550 (4250 -2005), sentencia del 2 de febrero de 2006 M.P. Alberto Arango Mejía. Sentencia C-555 de 1994 la Corte Constitucional, declaró inexequible el parágrafo primero del artículo 6 de la ley 60 de 1993, que permitía la vinculación de docentes por contrato. Corte Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 2.4.

Caso concreto 2.4.1. Actuación administrativa i) El 17 de diciembre de 2008 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada. ii) CAJANAL negó la anterior solicitud, por medio de la Resolución 20938 del 4 de junio de 2009 25, por considerar que debía desestimar los tiempos laborados como supernumeraria en la Escuela Vocacional Agrícola de San Antonio desde el 1 de enero de 1978 hasta el 1 de octubre de 1981, puesto que no ostentó el cargo de docente y tampoco se establece el tipo de vinculación. Como consecuencia, teniendo en cuenta que se vinculó el 1 de enero de 1978 al 1 de enero de 1981, se observa que no hay lugar al reconocimiento de la prestación solicitada, por cuanto la peticionaria al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada como docente de carácter departamental, distrital o municipal. iii) El 14 de diciembre de 2015 26 la accionante requirió la revocatoria directa de la Resolución 20938 del 4 de junio de 2009. iv) La UGPP, mediante la Resolución RDP 003094 del 28 de enero de 201627, negó la solicitud de revocatoria directa, y expuso los mismos argumentos de la Resolución 20938 del 4 de junio de 2009.

Adicionalmente, indicó que, si bien la peticionaria había allegado copia de los Decretos 016 de 1978 y 085 de 1981 (sic), Constitucional sentencia del 6 de diciembre de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 25 Folio 2 y ss. 26 Se extrae de la lectura de la Resolución RDP 003094 del 28 de enero de 2016. 27 Folio 7 y ss. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 estos fueron presentados en copia simple, de modo que carecían de valor probatorio.

Requirió que fueran aportados en debida forma y que se aclarara si el cargo de supernumeraria fue como docente. Señaló que, revisado el expediente, no encontró nuevos elementos de juicio que permitieran cambiar la decisión. 2.4.2 Hechos demostrados Atendiendo las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales. 2.4.2.1 Edad La accionante nació el 14 de octubre de 195828, por lo que alcanzó los 50 años de edad el mismo mes y día del año 2008. 2.4.2.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: A) Del período comprendido entre el 12 de abril de 1978 y el 1 de octubre de 1981, la señora Libia Quinayas Solanio fue nombrada mediante el Decreto 016 del 5 de abril de 197829, a saber: • «DECRETO NUMERO 016 DE 1.978 ABRIL 5 POR MEDIO DEL CUAL SE HACEN UNOS NOMBRAMIENTOS DE EMPLEADOS AL SERVICIO DEL MUNICIPIO DE JAMUNDÍ. El alcalde municipal DE JAMUNDI en uso de sus atribuciones legales y, 28 Así consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía a folio 13. 29 Folio 25.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 C O N S I D E R A N D O a.- Qué en la Norma Presupuestal del presente año, se contemplan la creación de algunos Cargos (sic) en las diferentes Dependencias Oficiales del Municipio. b.- Qué así mimo y motivado por la reforma Administrativa a Nivel Municipal, se hace necesario legalizar la situación administrativa de algunos empleados, cuyos cargos cambiaron de denominación y siendo el Despacho competente para ello.

D E C R E T A […] ARTÍCULO SEXTO/.– Nómbrase a la señorita LIBIA QUINAYAS SOLANO como empleada SUPERNUMERARIA, en la escuela vocacional agropecuaria de SAN ANTONIO, por el término de seis (6) meses a partir del (1º) de enero de 1.97 8 y con una asignación Mensual de DOS MIL CUATROCIENTOS PESOS ($2.400,oo). P A R A G R A F O: Los cargos que se hacen con retroactividad es motivado por venir los respectivos Empleados desempeñando sus Cargos con anterioridad.

NOTIFIQUESE, EJECUTESE Y CUMPLASE EL ALCALDE EL SECRETARIO DE GOBIERNO» (sic) • Mediante Acta 032 del 12 de abril de 197830 la accionante tomó posesión del cargo de «SUPERNUMERARIA EN LA ESCUELA VOCACIONAL AGRÍCOLA DE SAN ANTONIO POR EL TERMINO DE SEIS MESES A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 1.978». (sic) • De acuerdo con el Decreto 085 del 1.º de octubre de 1981, «Por medio de la cual se declaran insubsistentes unos nombramientos, se nombran sus reemplazos y se hacen unos traslados, se acepta una renuncia y se nombra su reemplazo dentro del magisterio municipal» 31, el alcalde de Jamundí, en el artículo octavo declaró insubsistente el nombramiento de la actora «del cargo de Profesora en Vocacional SAN 30 Folio 22. 31 Folios 23 y 24.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 ANTONIO y nombrase en su remplazo a DANIEL SANCHEZ FRANCO», acto este que permite determinar la fecha de terminación de una relación laboral de la actora como profesora. • En el memorial 35-07-07-095 del 11 de mayo de 201532, suscrito por el secretario de Gestión Institucional del municipio de Jamundí, se hizo constar de manera específica que la docente Libia Quinayas Solano prestó sus servicios como supernumeraria, es decir, para desarrollar una actividad transitoria, que fue definida en el acto de nombramiento por seis (6) meses.

Específicamente, indicó: • En el mismo sentido, en el memorando 35-07-197 del 26 de noviembre de 201533, emanado también de Gestión Institucional, se señaló: • La anterior información resulta concordante con la constancia del 17 de mayo de 2023, suscrita por la secretaria de educación del municipio de Jamundí34, proferida en respuesta a lo ordenado en auto del 20 de abril del presente año, en el 32 Folio 18. 33 Folio 19. 34 Visible en la plataforma SAMAI en el índice 35.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 que se le requirió certificar únicamente los tiempos de servicio docente, de la accionante, a lo cual señaló: • Igualmente, al interior del proceso obran tres planillas 35 correspondientes a los años 1979, 1980 y 1981, que relacionan los valores correspondientes a sueldo, primas de servicio y extralegales.

Se destaca que específicamente en los desprendibles de 1980 y 1981 se describe «CARGO Maestra Vocacional San Antonio» y «NOMBRE LIBIA QUINAYAS». Asimismo, dichos documentos contienen el sello del secretario de Gestión Institucional en el que se indica «Es fiel copia del documento original que reposa en el área de historias laborales del Municipio de Jamundí […]» De acuerdo con las pruebas mencionadas, esta Sala estima que, al analizar conjuntamente todos los documentos presentados durante las oportunidades probatorias correspondientes, se confirma que la señora Libia Quinayas Solano ejerció efectivamente la labor docente antes del 31 de diciembre de 1980.

Aunque el Decreto 016 del 5 de abril de 1978 no especificaba su cargo, se puede determinar que su vinculación se mantuvo sin cambios desde ese momento hasta la declaratoria de insubsistencia, es decir, el 1 de octubre de 1981, advirtiéndose que en el acto que finaliza la relación laboral sí se indicó que la demandante ocupaba el cargo de profesora. 35 Folios 27 a 29.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 Para llegar a esta conclusión, es relevante resaltar que las fechas mencionadas en las tres certificaciones presentadas en el expediente confirman los términos de la relación laboral.

Además, se observa que la institución educativa en la que la demandante desempeñó su labor coincide, y existen planillas de los años 1980 y 1981 que hacen mención expresa al cargo de maestra ejercido por la señora Libia Quinayas Solano. Así las cosas, resulta imperativo reconocer el valor probatorio de las pruebas presentadas en el proceso y no ignorar el hecho de que la demandante se desempeñó como educadora para el tiempo aquí analizado.

Diversos documentos indican claramente su labor en el ámbito educativo, por lo que negar el reconocimiento de una pensión a la demandante en estas circunstancias sería desestimar la evidencia existente y dejar de lado un derecho que le corresponde legítimamente, lo que sería contrario a los principios fundamentales de equidad y justicia. Dilucidado lo anterior, se encuentra que la designación en mención ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, lo que por regla general correspondería a un nombramiento nacionalizado o territorial, pues tuvo lugar después de la nacionalización de que trata la Ley 43 de 1975.

Además, la actora fue nombrada por disposición de la autoridad territorial en cabeza del alcalde de Jamundí, sin que obrara referencia a alguna ley que permita inferir que su nombramiento se realizaba en nombre de la Nación y, adicionalmente, fue establecido que ocuparía una plaza docente en la Escuela Vocacional Agropecuaria de San Antonio, que, como quedó establecido en la constancia del 17 de mayo de 2023, se trató de una institución educativa de carácter oficial.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Cabe resaltar que el referido acto no proviene directamente del Ministerio de Educación Nacional, este no intervino y no se especifica que la plaza sea nacional; tampoco, fue suscrito por este, ya solo fue firmado por el alcalde y su secretario de gobierno. Por consiguiente, se colige que el nombramiento objeto de análisis, correspondería a una vinculación de carácter nacionalizado o territorial.

En ese sentido, para poder determinar cuándo un docente es de carácter territorial o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", na da de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 Esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». En cuanto a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó:    «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.º de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gast os que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.»    Adviértase que dichas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.

Lo anterior permite concluir que, para dicho período, la docente ostentó una vinculación territorial. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 Por consiguiente, esta Corporación concluye, de conformidad con el acto de nombramiento referido, en concordancia con los tiempos certificados y cargo relacionado en precedencia, la accionante ocupó el cargo de educadora, por lo que habrá de tenerse en cuenta el período comprendido entre el 12 de abril de 1978 y el 1 de octubre de 1981, lapso susceptible de acreditar la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y de ser contabilizado para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios exigido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. En ese orden, la Sala advierte que el argumento aducido por la entidad demandada al momento de negarle el derecho en sede administrativa no resulta de recibo, pues, como se explicó, la vinculación o nombramientos de supernumerarios –que en esencia es temporal–, para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en casos de vacaciones, licencias o para desarrollar actividades transitorias, constituye una verdadera relación laboral regida por normas de derecho administrativo.

Esta Sala debe resaltar que, según lo expuesto en el marco normativo, los nombramientos en provisionalidad para proveer cargos vacantes temporalmente son computables para acceder a la pensión gracia y así lo ha sostenido esta Sección, ya que lo relevante es la prestación efectiva del servicio en el ramo docente del orden territorial o nacionalizado, lo cual se acreditó en el sub lite, pues se encuentra debidamente certificada la prestación del servicio.

B) Del período comprendido entre el 1 de noviembre de 1984 y el 23 de febrero de 2004, nombrada mediante el Decreto 84 del 13 de octubre de 198436. 36 Folio 25. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 • La Secretaría de Educación del Valle el 20 de octubre de 2008 certificó 37 que la accionante presta sus servicios en el nivel básica primaria, en propiedad como municipal en forma continua y relacionó los siguientes tiempos de servicio, a saber: • De acuerdo con el Oficio 35-07-07-095 del 11 de mayo de 2015, suscrito por el secretario de Gestión Institucional del municipio de Jamundí38, se indicó: «Que la docente LIBIA QUINAYAS SOLANO, […] viene prestando sus servicios al Municipio de Jamundí (V) así: […] Nombrada en propiedad mediante Decreto No. 084 del 13 de octubre de 1984, Posesionada con Acta No. 140 de 1984 en el cargo de PROFESORA SECRETARIA ESCUELA VOCACIONAL DE SAN ANTONIO, desde el 01 de noviembre de 1984 hasta el 37 Expediente administrativo digital visible a folio 67. 38 Folio 18.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 23 de febrero de 2004, fecha en la cual pasó a la planta de cargos de la Gobernación del Valle del Cauca.

Tiempo de servicios: Diecinueve (19) años Tres (03) meses Veintitrés (23) días» (sic) • Según el Certificado de Tiempo de Servicios emitido el 14 de mayo de 2015 por la Secretaría de Educación y Cultura de la Alcaldía de Jamundí39, se establece que la accionante ostentó una clase de vinculación municipal; que fue nombrada mediante el Decreto 84 del 13 de octubre de 1984 como docente básica primaria en propiedad y prestó sus servicios en la Escuela Vocacional Jhon F Kennedy desde el 1 de noviembre de 1984, a saber: 39 Folios 14 y 15.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 • La anterior información se encuentra en concordancia con la que fue registrada en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG, emitida en la Secretaría de Educación de Jamundí de la misma fecha que la preliminar, en la que se registra que el tipo de vinculación fue municipal, en el cargo de docente de primaria, así: • En respuesta al requerimiento judicial emitido por esta Corporación 40, fue allegado el Oficio 2023-AJU-0294 del 23 de mayo de 202341 suscrito por la secretaria de educación del municipio de Jamundí, en el que indicó: 40 Mediante auto del 20 de abril de 2023. 41 Visible en SAMAI a índice 35.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 «En atención al requerimiento judicial realizado a través del oficio No.3406 del 16 de mayo del 2023, la Secretaría de Educación del Municipio de Jamundí se permite aportar certificado de tiempo de servicios de la señora Libia Quinayas Solano en el que consta el tiempo que laboro (sic) como docente desde el 01 de noviembre de 1984 hasta el 31 de diciembre del 2008, su naturaleza jurídica (nacionalizado) y los dineros con los que le fueron pagados los salarios provenían del Sistema General de Participaciones – SGP.» El mentado certificado referido por la entidad señala que el tipo de vinculación fue nacionalizado y la fuente de recursos fue el «SGP» en el cargo de docente de primaria nombrada en propiedad.

Teniendo en cuenta que, si bien la parte accionada no discutió los tiempos certificados con posterioridad al 13 de octubre de 1984, de los documentos relacionados es posible aseverar que, aun a pesar de que no fue allegado el Decreto 084 del 13 de octubre de 1984, lo cierto es que la respuesta recibida por parte de la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Jamundí en su calidad de entidad nominadora, al requerimiento elevado por esta Sala en auto del 20 de abril del presente año, resulta enfática en aseverar que la actora laboró como docente desde el 1 de noviembre de 1984 hasta el 31 de diciembre de 2008 y lo que resulta más importante para esta Sala es que se determinó de manera clara, expresa e inequívoca que la vinculación fue nacionalizada.

Tipo Acto Administrativo Decreto Fecha Posesión 1/11/1984 COMIENZA 1/11/1984 VI. PREVISIÓN SOCIAL FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL AL CUAL PERTENECE FINALIZA Fondo Prestacional del Magisterio 12/01/2016 IV. HISTORIA LABORAL INGRESO Fecha Acto Administrativo 13/10/1984 Numero Acto Administrativo 84 V. AUSENCIAS CALCULO TOTAL DE AUSENCIAS EN DÍAS d m y d m y d m y Tipo de NovedadIng.

Y reing. Plantel EducativoSecretaría De Educación Departamental del Valle del Cauc Municipio FECHA A.A. DESDE HASTA 1 DECRETO 084 13/10/1984 13/10/1984 1/11/1984 31/12/2008 NOVEDADES TIPO DE A.A. Nro. De A.A. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 La anterior información coincide con la contenida en las certificaciones allegadas en 2008, 2015 y en la que fue adosada al proceso en 2023 a petición de esta Sala, las cuales refuerzan la información en el sentido de que la accionante fue vinculada inicialmente como docente municipal en 1984, y de ahí en adelante fue trasladada y, posteriormente, incorporada a la planta de cargos de la Gobernación del Valle del Cauca, el 23 de febrero de 2004.

De las certificaciones de historia laboral es posible establecer que la accionante se desempeñó como docente de manera ininterrumpida, es decir, sin solución de continuidad, lo cual permite colegir que, al momento de la incorporación referida, la accionante continuó ostentando el tipo de vinculación inicial, esto es, territorial.

Si bien en la última certificación se señala que la naturaleza jurídica de la vinculación fue nacionalizada, ello pudo responder al nombramiento ocurrido en 2004, sin embargo, ese acto no influye en el análisis para efectos de la pensión gracia, toda vez que los 20 años de servicio los acreditó el 10 de mayo de 2001. Vale resaltar que a la postre, el que la vinculación fuese nacionalizada, tampoco influye ni modifica el hecho de que estos tiempos deben ser tenidos en cuenta a efectos de reconocer la pensión gracia. 2.4.2.3 Requisito de buena conducta DIA MES AÑO DIA MES AÑO (-)DIA DIA MES AÑO Decreto 16 del 5 de abril de 1978 12 4 1978 1 10 1981 1250 21 5 3 Decreto 84 del 13 de octubre de 1984 1 11 1984 10 5 2001 5950 11 6 16 7200 1 0 20 ACTO ADMINISTRATIVO CALCULO DE PERÍODO FECHA INICIO FECHA FINAL PERÍODO CAUSADO Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 En relación con el requisito de buena conducta, obra en el proceso certificado de antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación del 8 de octubre de 200842, en el que se indicó que la accionante no registra sanciones ni inhabilidad vigentes.

Adicionalmente, fue arrimada al plenario «Declaración de buena conducta» en el que, la demandante manifiesta que se ha desempeñado con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta; carece de medios de subsistencia en armonía co n su posición social y costumbres y, que no ha sido sancionada disciplinariamente. Reposan en el proceso declaraciones extraproceso 43, rendidas por María Enith Luligo Restrepo, Juan Fernando Torres y Martha Cecilia Prada Popó, las cuales son coincidentes en afirmar que conocen a la señora Libia Quinayas Solano hace más de 20 años y que, desde el año 1978 hasta la actualidad se desempeña como docente en la Escuela Agrícola San Antonio.

A este respecto, se presume la buena fe de la interesada en cuanto al cumplimiento del requisito de honradez, consagración y buena conducta, pues adicionalmente, dicho tópico no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que la demandante (i) prestó sus servicios como docente de carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980;

(ii) acreditó 20 años de servicios con vinculación territorial, el 10 de mayo de 2001; (iii) cumplió 50 años de edad el 14 de octubre de 2008, fecha en la que alcanzó el estatus pensional; y (iv) no existen pruebas de 42 Visible en el expediente administrativo digital, allegado a folio 67. 43 Ídem, rendidas el 8 de agosto de 2014. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 32 que haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiaria de la pensión gracia. En estas condiciones, los argumentos expuestos sobre este aspecto por la entidad demandada carecen de fundamento fáctico y legal como quedó demostrado, por lo que esta Sala confirmará lo resuelto por el a quo en la sentencia recurrida. 3.

Conclusión Conforme a lo expuesto, a la señora Libia Quinayas Solano le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección considera que debe confirmarse la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 10 de octubre de 2017, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas de segunda instancia De acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso sería del caso condenar en costas a la parte recurrente por cuanto el recurso de apelación presentado le fue resuelto desfavorablemente, sin embargo, no se condenará en esta instancia toda vez que la presente decisión es el resultado del cambio jurisprudencial ocurrido en el curso del presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 10 de octubre de 2017, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020160118701 (0619-2018) Demandante: Libia Quinayas Solano w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 33 por la señora Libia Quinayas Solano contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del Bogotá D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Con salvamento de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado