CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: ANDREA MARÍA SUÁREZ MENDOZA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: PROCEDIMIENTO DE CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS ACADÉMICOS EXTRANJEROS - REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la señora Andrea María Suárez Mendoza, en contra de las Resoluciones 22160 de 25 de noviembre de 20161, 11291 de 5 de junio de 20172 y 16045 de 14 de agosto de 20173.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La señora Andrea María Suárez Mendoza, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento4, presentó demanda con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] 1. Se declare la nulidad de la Resolución N° 22160 de 25 de noviembre de 2016, expedida por la Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la educación Superior del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, por medio de la cual se negó la convalidación del título de Posgraduación en Dermatología emitido por el Instituto de Posgraduação Medica Carlos Chagas, el 1° de febrero de 2016 a la señora ANDREA MARIA SUAREZ MENDOZA. 1 "[…] Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación […]". 2 “[…] Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 22160 del 25 de noviembre de 2016 […]". 3 “[…] Por la cual se resuelve el recurso de apelación […]". 4 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 2.
Se declare la nulidad de la Resolución N° 11291 del 5 de junio de 2017, expedida por el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, mediante la cual resolvió confirmar lo decidido en la Resolución N° 22160 de 2016, en respuesta al recurso de reposición. 3. Se declare la nulidad de la Resolución N° 16045 del 14 de agosto de 2017, expedida por MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, mediante la cual resolvió confirmar lo decidido en las Resoluciones No. 22160 de 2016, en respuesta a la Solicitud de convalidación y 11291 de 2017, en respuesta al recurso de reposición. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL convalidar el título de Posgraduación en Dermatología emitido por el INSTITUTO DE POSGRADUAÇAO MEDICA CARLOS CHAGAS. […]”.5 I.1.1.
Los hechos 2. Mencionó que en el año 2000 obtuvo el título de médica y cirujana general de la Escuela de Medicina de la Fundación Universitaria Juan N. Corpas, en la ciudad de Bogotá. 3. Señaló que en febrero de 2016 el “[…] INSTITUTO DE POSGRADUÇAO MEDICA (sic) CARLOS CHAGAS (IPGMCC) […]” de Brasil le otorgó el título de “[…] Posgraduación en Dermatología […]”, cuya convalidación solicitó ante el Ministerio de Educación Nacional el 30 de marzo de 2016, conforme a los requisitos establecidos en la Resolución núm. 06950 de 15 de mayo de 2015. 4.
Aclaró que el Instituto de Pós Graduação Médica Carlos Chagas y su hospital de base, la Policlínica General de Río de Janeiro, están avalados por la Sociedad Brasilera de Dermatología y “[…] para extranjeros por el CREMERJ, que es el Consejo Regional de Medicina del Estado de Río de Janeiro […] y que es una dependencia directa del Consejo Federal de Medicina CFM, órgano que posee atribuciones constitucionales de fiscalización y normatización de la práctica médica en la República Federal de Brasil […]”. 5.
Puso de relieve que la doctora Laura Sofía Habib Araujo presentó ante el ministerio solicitud de convalidación del título de posgraduación en dermatología, el cual fue reconocido por la Resolución núm. 14520 de 15 de julio de 2016. 6. Afirmó que luego de 8 meses y de haber interpuesto una acción de tutela para recibir una respuesta para su trámite, el ministerio expidió la Resolución núm. 22160 de 25 de noviembre de 2016, por la cual negó la convalidación de su título con base en el artículo 1.° de la Resolución núm. 06950 de 2015. 7.
Explicó que el 7 de diciembre de 2016 presentó un recurso de reposición, y en subsidio, de apelación contra esa decisión, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones 11291 del 5 de junio y 16045 del 14 de agosto de 2017, en el sentido de confirmar la decisión inicial. 5 Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 35. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 8.
Manifestó que el 6 de marzo de 2017, presentó petición para que el ministerio informara “[…] los profesionales a quienes les habían otorgado la convalidación de títulos de posgrado en el área de medicina cursados en el Instituto de Pos graduação Medica (sic) Carlos Chagas […] entre el año 2015 al 2017 […]”. 9. Señaló que, mediante respuesta de 31 de mayo de 2017, el ministerio reconoció haber convalidado los siguientes títulos de esa institución educativa: Resolución Fecha Institución Especialidad 14520 15 de julio de 2016 IPGMCC Dermatología 10408 22 de mayo de 2017 IPGMCC Cirugía plástica 10822 22 de julio de 2015 IPGMCC Endocrinología 9058 23 de junio de 2015 IPGMCC Anestesiología I.1.2.
Fundamentos de derecho y concepto de la violación 10. La señora Andrea María Suárez Mendoza afirmó que los actos acusados vulneran los artículos 2.°, 5.°, 6.°, 13, 25 y 29 de la Constitución Política, así como la Resolución 06950 de 15 de mayo de 20156. Los cargos se agrupan en los siguientes ejes temáticos7: i) Vulneración del derecho al debido proceso 11.
Explicó que el ministerio vulneró el derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, porque negó la convalidación del título de posgraduación en dermatología, al considerar que ese programa académico no cumplía con el parámetro de legalidad exigido en el artículo 1.° de la Resolución 06950 de 2015. 12.
Aclaró que la residencia médica en Brasil está dirigida a los médicos brasileños, mientras que quienes tienen visa temporal pueden acceder a “[…] programas propios […] de igual contenido y validez al de la residencia médica […]”, conforme a la Resolución núm. 1669 de 2003 de la Comisión Nacional de Residencia Médica. 13. Indicó que el titulo obtenido cumple con los requisitos de calidad y contenido indicados en el artículo 6° de la Resolución núm. CFM 1832 de 2008 y en la Resolución núm. 248 de 2009 del Consejo Regional de Medicina – CREMERJ.
Además, se cumplió lo dispuesto en el literal b) del numeral 1.º del artículo 3 de la Resolución 06950 de 2015, debido a que el programa cursado “[…] no corresponde en sí a residencia médica, sino a la modalidad de “pos graduación”, que es el equivalente a la residencia médica […] para personas que no poseen registro médico y que no cuentan con ciudadanía brasilera […]”. 6 “[…] Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014 […]”. 7 El demandante no explicó las razones por las que los actos acusados desconocían los artículos 5 y 6 de la Constitución Política. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 14.
Adujo que el Instituto de Pós Graduação Médica Carlos Chagas se encuentra inscrito en el Registro Nacional de Persona Jurídica de Brasil, y que el título en cuestión fue otorgado “[…] en convenio institucional suscrito con la UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONIA, a través de la UNIVERSIDADE DA TERCEIRA IDADE […] que tiene por objeto la realización de educación en grado académico de posgrado en las áreas de la salud […]”. 15.
Sostuvo que, de conformidad con el artículo 10 de la Resolución 06950, el ministerio tenía la obligación de solicitar información adicional para resolver la solicitud de convalidación, como lo ha hecho en otros casos que comprobó directamente con la “[…] Universidade do Estado do Amazonia […]” los requisitos necesarios para convalidar diferentes títulos. 16.
Finalmente, estimó que el ministerio desconoció el precedente constitucional establecido en las sentencias de tutela T-956 de 2011, T-232 de 2013 y T-430 de 2014, y en las sentencias proferidas por el Consejo de Estado en los expedientes 11001-03-24-000-2014-00343-00, 11001-03-24-000-2009-00376-00 y 11001-03- 24-000-2010-00166-00. ii) Transgresión del derecho a la igualdad 17.
Adujo que el ministerio desconoció los artículos 2.° y 13 de la Constitución porque durante el trámite de convalidación creó “[…] una discriminación negativa, lo cual debe ser justificado en forma objetiva y razonable, por cuanto de no existir justificación, será constitucionalmente ilegítimo o inválido y acarrearía una omisión del servidor público, en ejercicio de sus funciones […]”. 18.
Mencionó que presentó recursos de reposición y apelación contra la negativa de convalidación, en los que solicitó que se aplicaran decisiones favorables tomadas en casos similares de posgraduados del mismo instituto. Sin embargo, el ministerio argumentó que la solicitud no contenía documentos que respaldaran este punto y que, en cualquier caso, no era procedente convalidar un título otorgado por una entidad que no tenía facultad para hacerlo. 19.
Señaló que el ministerio, mediante la Resolución 14520 del 15 de julio de 2016, convalidó el título en dermatología de la señora Laura Sofía Habib Araujo, quien fue su compañera de estudios en el mismo instituto. En ese caso, la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONCAES) emitió un concepto favorable, reconociendo que el título equivalía al de especialista en dermatología. Por lo tanto, la demandante advirtió que su situación debió resolverse aplicando el numeral 2 del artículo 3 de la Resolución 06950. iii) Quebrantamiento del derecho al trabajo 20.
Planteó que “[…] los particulares tienen derecho a exigir del Estado que en el trámite de las convalidaciones de títulos otorgados por instituciones de educación 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza extranjeras, se aplique la misma normatividad que en casos similares, pues de lo contrario, se generan irregularidades y desviaciones como las acontecidas en el caso sub-Lite, en donde el MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, no sujetó sus atribuciones a los cánones supra legales, vulnerando, por consiguiente, […] el derecho al Trabajo […]”.
I.2. Trámite del proceso 21. Mediante auto de 29 de junio de 20188, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 22. En la audiencia inicial de 19 de diciembre de 20199, se fijó el litigio, se decretaron pruebas, se prescindió de la audiencia de alegación y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. I.3.
La contestación de la demanda 23. El Ministerio de Educación Nacional no contestó la demanda10. I.4. Los alegatos de conclusión 24. La señora Andrea María Suárez Mendoza, mediante escrito de 8 de julio de 202011, reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Además, agregó que, mediante Resoluciones 07520 de 27 de mayo de 2015, 08037 de 3 de junio de 2015, y 10408 de 22 de mayo de 2017, el ministerio demandado convalidó el mismo título de posgraduación a los señores Oscar Javier Hernández Pabón, Katherine Sarmiento Cano y Samir Daniel Jamme Hasbun. 25.
El Ministerio de Educación Nacional, mediante escrito de 2 de julio de 202012, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda debido a que la legalidad de la institución educativa y del título otorgado se debe estudiar conforme a la Ley 30 de 28 de diciembre de 199213 y la Resolución 06950. Argumentó que la institución educativa en cuestión no contaba con certificación por parte de la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil, donde se autorizara el programa de residencia médica en dermatología. 26.
Aclaró que no era posible aplicar la causal de caso similar para la convalidación solicitada, ya que a quienes ejercen profesiones en el área de la salud se les debe realizar una evaluación académica integral, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 5 de la Resolución 06950, con el fin de evitar posibles riesgos sociales. 8 Cfr. Índice 55 expediente digital.
Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 46. 9 Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 126. 10 Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”: notificación del auto que admitió la demanda por estado de 13 de julio de 2018 (folio 49).
Paso al despacho de 13 de noviembre de 2018, sin manifestación alguna (folio 60). Audiencia inicial, recuento de las actuaciones procesales surtidas, “[…] el Ministerio de Educación Nacional no se pronunció […]” (folio 129). 11 Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 197. 12 Cfr. Índice 55 expediente digital.
Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 167. 13 “[…] Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior […]”. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza Sin embargo, esa evaluación solo se adelanta respecto de los títulos que superan el criterio de legalidad. 27.
Anotó que “[…] el trámite de convalidación de títulos de educación superior resulta necesario porque, entre otras cosas, pretende la garantía del derecho a la igualdad entre quienes obtienen formación de educación superior conducente a título en el extranjero y que pretenden ejercer las respectivas profesiones a las que habilitan esos títulos, y quienes obtienen la titulación en el país conforme a exigencias académicas que se hacen en las instituciones de educación superior en el territorio nacional […]”.
I.5. El concepto del Ministerio Público 28. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante concepto de 6 de julio de 202014, solicitó negar las pretensiones de la demanda porque las decisiones del ministerio no vulneraron el derecho a la igualdad o la Resolución 06950. 29. Advirtió que no se cumplió el requisito de legalidad en la acreditación del Instituto de Posgradacao Medica Carlos Chagas (IPGMCC), pues no estaba inscrito en los ministerios competentes de Brasil, lo que en principio excluye la vulneración de normas superiores.
No obstante, se identificó que existen dos instituciones con nombres similares en Brasil, lo que pudo generar confusión por parte de la autoridad demandada. Además, una parte de la resolución relevante está en portugués y sin traducción, lo que puede complicar el análisis legal y afectar el debido proceso. 30. Explicó que no existen fundamentos probatorios suficientes para realizar un análisis de caso similar, ya que tampoco se acreditaron los requisitos necesarios para verificar que el programa mencionado por la demandante coincide con el cursado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 31. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) los actos administrativos demandados; iii) el planteamiento de los problemas jurídicos; y iv) el análisis del caso concreto. II.1. Competencia 32. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 149 de la Ley 1437 y en el artículo 1315 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201916, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que 14 Cfr. Índice 55 expediente digital.
Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 180. 15 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 16 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
II.2. Los actos administrativos demandados 33. La demanda va dirigida a cuestionar la legalidad de la Resolución 22160 de 25 de noviembre de 201617, cuya parte resolutiva señala: “[ ]
ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la convalidación del título de CURSO DE PÓS- GRADUAÇÃO EM DERMATOLOGIA, en la modalidad de residencia, otorgado el 01 de febrero de 2016, por el INSTITUTO DE PÓS-GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, a ANDREA MARÍA SUÁREZ MENDOZA, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. 65.778.011. [ ]”.
(Negrilla del texto). 34. También se demandó la Resolución 11291 de 5 de junio de 201718 que al resolver el recurso de reposición confirmó la decisión y concedió la apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior. 35. Finalmente, se demandó la Resolución 16045 de 14 de agosto de 201719, a través de la cual el Ministerio de Educación Nacional, al resolver el recurso de apelación, confirmó la decisión de no convalidar ese título académico.
II.3. El planteamiento de los problemas jurídicos 36. Conforme a lo resuelto en la audiencia inicial celebrada el día 19 de diciembre de 2019, corresponde a la Sala determinar si “[…] el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL con ocasión de la expedición de las Resoluciones 22160 de 25 de noviembre de 2016, 11291 de 5 de junio de 2017 y 16045 de 14 de agosto de 2017, por medio de las cuales se negó la convalidación del título de pos graduación en dermatología otorgado el 1° de febrero de 2016, por el INSTITUTO DE POS- GRADUACAO MEDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL llegó a quebrantar los artículos 2, 5, 6, 13 y 29 de la Constitución Política, así como lo dispuesto en la Resolución 6950 de 15 de mayo de 2015 y concretamente se predica un desconocimiento del principio del caso similar de que trata el artículo 3°, numeral 2°, de la citada resolución, al considerar que el programa NO equivale a uno ofertado por las instituciones de educación superior en Colombia. […]”. 37.
En la audiencia inicial se precisó que: “[…] la parte actora señaló que el Ministerio de Educación Nacional desconoció los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, por cuanto: (i) en Brasil existen programas propios para los médicos extranjeros de igual contenido y validez al de la residencia médica; (ii) el INSTITUTO DE POS-GRADUACAO MEDICA CARLOS CHAGAS tiene licencia de funcionamiento y se encuentra inscrito en el Registro 17 "[…] Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación […]".
Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 10. 18 “[…] Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 22160 del 25 de noviembre de 2016 […]". Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 17. 19 “[…] Por la cual se resuelve el recurso de apelación […]".
Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 23. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza Nacional de Personas Jurídicas; (iii) se omitió requerir al instituto para que enviaran los documentos necesarios para analizar el programa y su posible convalidación;
(iv) convalidó títulos de especialización a otros profesionales que realizaron cursos de especialización en las mismas condiciones que la actora y concretamente se cita la convalidación concedida a la doctora Laura Sofía Habib Araujo, quien cursó estudios en la misma época, institución y en los mismos programas académicos de la actora;
(v) desconoció los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional contenidos en las sentencias T-956 de 2011; T-232 de 2013 y T-430 de 2014 y las sentencias del Consejo de Estado proferidas en los expediente 2014-00343; 2009- 00376 y 2010-00166 […]”. II.4. Análisis del caso concreto 38. Para resolver los citados problemas jurídicos, la Sala estudiará: i) los argumentos adicionales planteados en los alegatos de conclusión; ii) la vulneración del derecho al debido proceso; iii) la transgresión del derecho a la igualdad; y iv) el presunto desconocimiento del derecho al trabajo. i) Los argumentos adicionales planteados en los alegatos de conclusión 39.
La Sala pone de presente que la demandante, en la etapa de alegaciones, presentó argumentos adicionales a los expuestos en la demanda y a los ventilados en la fijación del litigio. Concretamente, solicitó la aplicación del criterio de caso similar respecto de los actos administrativos que convalidaron los estudios realizados por los señores Oscar Javier Hernández Pabón, Katherine Sarmiento Cano y Samir Daniel Jamme Hasbun. 40.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional se opuso en la misma oportunidad a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en una argumentación que no presentó cuando se le corrió el traslado de la demanda. 41. De conformidad con los artículos 162 y 175 de la Ley 1437 de 2011, el escrito de la demanda y el libelo de contestación son los instrumentos previstos por el legislador, en los que se exponen las razones de hecho o de derecho que soportan las pretensiones, así como los argumentos de oposición a los cargos del demandante, respectivamente.
Según el principio de congruencia, toda sentencia debe ser coherente con el debate judicial propuesto por las partes en la demanda y en el escrito de contestación. 42. La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la etapa de alegaciones no constituye la oportunidad procesal para introducir argumentos nuevos que no fueron planteados en la demanda o en el escrito de contestación, so pena de afectar garantías constitucionales como el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos procesales20. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación número: 73001-23-31-000-2006- 01785-01(18580), actor: Cémex Colombia S.A; demandado: Municipio San Luis, CP: Hugo Fernando Bastidas. 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 43.
Esto significa que el planteamiento de los alegatos es extemporáneo. Por lo tanto, la Sala no analizará esos presuntos casos similares y resolverá el litigio teniendo en cuenta el material probatorio válidamente recaudado. ii) La presunta vulneración del debido proceso 44. La demandante argumentó que el ministerio vulneró su derecho al debido proceso al negar la convalidación de su título de posgrado en dermatología, basándose en que el programa no cumplía con los parámetros legales exigidos.
Explicó que esa decisión no tuvo en cuenta que: i) el programa ofrecido es un título propio con validez académica, equivalente a la residencia médica para quienes no poseen ciudadanía brasileña ni registro médico en Brasil; ii) el Instituto de Pós Graduação Médica Carlos Chagas está registrado en el Registro Nacional de Persona Jurídica de Brasil; y iii) el título fue otorgado mediante un convenio con la Universidade do Estado do Amazonia y la Universidade da Terceira Idade para estudios de posgrado en salud. 45.
Para dar respuesta a lo anterior, la Sala resalta que el debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, no solo garantiza a las personas la posibilidad de ejercer su defensa, sino que también se articula de manera esencial con el principio de legalidad. En el marco de ambos principios toda actuación de las autoridades debe fundarse en las normas previamente establecidas aplicables al caso. 46.
La Resolución 06950 de 2015, “[…] Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014 […]”, fue la norma que reguló la solicitud de convalidación elevada por la demandante. 47.
El artículo 1.° de la Resolución 06950 de 2015 estableció el objeto de dicha reglamentación así: “[…] Artículo 1. Objeto. La presente Resolución tiene como objeto regular el trámite de convalidación de los títulos de educación superior, otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 48. El artículo 3.° ibidem señaló que, “[…] Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación […]”, la convalidación de títulos de pregrado y posgrado seguiría tres criterios principales. 49. El primero de “acreditación”, aplicable cuando el programa o la institución que otorga el título está acreditada en el país de origen.
El segundo de “caso similar”, aplicable cuando el título corresponde a un programa que ya ha sido evaluado 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza previamente y cumple con las condiciones de denominación, institución y un plazo menor a ocho años entre otorgamientos. El tercer tipo corresponde a la evaluación académica ante la CONACES, cuando los títulos no se ajustan a los criterios previamente establecidos o surgen dudas respecto a su nivel académico o denominación. 50.
El artículo 4.° planteó las siguientes reglas aplicables al procedimiento de convalidación de títulos propios: “[…] Artículo 4. Convalidación de Títulos no Oficiales, Propios o Universitarios. Para efectos del presente artículo, entiéndase como títulos no oficiales, propios o universitarios aquellos que son expedidos por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior, que carecen de los efectos que las disposiciones legales del respectivo país otorgan a los títulos oficiales.
El Ministerio de Educación Nacional adelantará el trámite de convalidación para los títulos definidos en este artículo, siempre y cuando se cumplan con alguno de los siguientes requisitos: a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen.
Presentada la solicitud, y una vez verificado que se cumpla con alguno de los dos requisitos establecidos en este artículo, se procederá a surtir la evaluación académica ante la CONACES sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 51. El artículo 5 de la resolución ibidem aclaró que los programas del área de salud se evaluarían siguiendo exclusivamente el criterio de evaluación académica, veamos: “[…] Artículo 5. Requisitos para la Convalidación de Títulos de Programas en el Área de la Salud. Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, todos éstos deberán someterse a evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES- sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.
Para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, además de los requisitos señalados en el artículo 2 de esta Resolución, se deberá acreditar lo siguiente: (…) 2. Para títulos de posgrado: Se debe anexar lo siguiente: 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza a) Récord quirúrgico o de consulta expedido por las entidades o instituciones facultadas para desarrollar actividades académicas o asistenciales en el área de la salud. b) Documentos que acrediten actividades académicas y asistenciales.
Los documentos señalados en los numerales 1 y 2 del presente artículo, que se encuentren escritos en idioma distinto del castellano, deberán ser traducidos por traductor o intérprete oficial, reconocido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en los términos del artículo 251 de la Ley 1564 de 2012. […]”. (Negrilla fuera del texto). 52.
Como puede apreciarse, la Resolución 06950 de 2015 aplica tanto al trámite de convalidación de los títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras, como al trámite de los títulos proferidos por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior. 53.
La citada norma estableció un procedimiento especial para la convalidación de estudios en el área de la salud, en cuyo desarrollo prima el criterio de evaluación académica a cargo de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la CONACES. Además, los títulos no oficiales, propios o universitarios, emitidos por instituciones extranjeras legalmente reconocidas, pueden ser convalidados por el Ministerio de Educación Nacional, previa evaluación académica, siempre que la institución otorgante o el programa académico estén acreditados o reconocidos por una entidad certificadora de alta calidad en el país de origen. 54.
Como lo mencionó esta Sección en la sentencia de 2 de mayo de 202521, el procedimiento de convalidación “[ ] implica la realización de un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pénsum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país [ ]”22. 55.
En la sentencia de 6 de noviembre de 202023, se aclaró que otros países permiten que instituciones educativas expidan títulos con denominaciones propias, en paralelo a los programas oficialmente avalados por el Estado, lo que dio lugar a una clasificación de los títulos extranjeros en “oficiales” -respaldados por la autoridad estatal- y “propios”, otorgados bajo la autonomía de la institución académica, los cuales no necesariamente implican menor calidad. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, Rad. 11001-03-24-000-2016-00230-00. 22 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 13 de marzo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001-03-24- 000-2010-00166-00. 23 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 6 de noviembre de 2020, Rad.11001-03-24-000-2010-00215-00. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 56.
En tales eventos, las sentencias de 18 de octubre de 201224, 13 de marzo de 201425, 5 de marzo de 201526, 2 de junio de 201627 y 6 de noviembre de 202028, proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, explicaron que el Ministerio de Educación Nacional debe evaluar la equivalencia de los títulos “propios” o “no oficiales”, en virtud del principio de aplicación territorial de la Ley, conforme a lo previsto en la reglamentación aplicable al procedimiento de convalidación29. 57.
La Corte Constitucional compartió esa tesis en las sentencias T-956 de 201130, T-232 de 201331 y T-430 de 201432, donde precisó que el ministerio no podía rechazar el reconocimiento en Colombia de un título extranjero por el hecho de que sea “propio”, pues es necesario hacer una evaluación académica del programa de estudios y determinar su valor en el sistema educativo colombiano, con el propósito de decidir si se puede o no convalidar el grado. 58.
En el asunto sub examine, se acreditó que, mediante el radicado núm. CNV- 2016-0003522 la demandante presentó solicitud de convalidación del título de “[…] CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DERMATOLOGIA, en la modalidad de residencia, otorgado el 01 de febrero de 2016, por el INSTITUTO DE PÓS- GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL […]”33. 59.
Para tal efecto, presentó “[…] Certificado de Pós-Graduação em DERMATOLOGIA […]”, otorgado el 1.° de febrero de 2016 por el “[…] INSTITUTO DE PÓS-GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS […]”, reporte histórico de notas, apostilla y legalización del certificado, y traducción oficial del certificado y del reporte histórico de notas34. Ese último documento contiene la siguiente constancia: 60.
La documentación presentada incluye el récord de consultas y procedimientos quirúrgicos discriminado por área y número de horas, la monografía intitulada “[…] NEUROFIBROMATOSE CUTÂNEA: HISTÓRICO, EPIDEMIOLOGIA, REVISÃO 24 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 11001-03-24-000-2009- 00376-00. 25 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación núm. 11001-03-24-000-2010-00166-00, Actor: Carlos Felipe Cordoba. 26 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, 27 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 11001-03-24-000-2014- 00343-00. 28 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 11001-03-24-000-2014-00343- 00. 29 Esta autoridad judicial, en esos precedentes, declaró la nulidad de actos administrativos expedidos por el ministerio con base exclusiva en el parámetro de legalidad que desconocían los supuestos de caso similar o evaluación académica. 30 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. 31 Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 32 Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 33 Cfr. Índice 55 expediente digital.
Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folios 9 y 10; y 67 y 68. 34 Ibid. 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza CLÍNICA E RELATO DE CASO […]”, y el “[…] programa de posgrado (lato sensu) en dermatología […]”, con su respectiva apostilla y legalización por el Ministerio de Relaciones Exteriores. 61.
Al evaluar esa documentación, mediante concepto núm. CNV-2016-0003522 de 5 de octubre de 201635, la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES conceptuó que era procedente convalidar el título de la demandante como equivalente a especialista en dermatología, por las siguientes razones: “[…] La convalidante es ciudadana colombiana, con título de médica de la Escuela de Medicina Juan N. Corpas, obtenido el 9 de diciembre de 2000, quien solicita convalidación del título de Curso Pós-graduação Latu Sensu em Dermatología, otorgado por el Instituto de Posgraduação Carlos Chagas – Brasil, otorgado el 1 de febrero de 2016.
Se evidencia copia del título a convalidar, plan de estudios, certificado de las calificaciones obtenidas en un programa de 3 años de duración cursado entre febrero de 2013 y febrero de 2016, récord de procedimientos y trabajo de grado. El título adjuntado corresponde con el plan de estudios. El plan de estudios aportado da cuenta de un programa de tres (3) años en dedicación exclusiva con una intensidad de 2918 horas cada año, para un total de 8754.
Las rotaciones tienen una duración de cuatro (4) meses e incluyen clínica médica, consulta externa, dermatología sanitaria y leprología, dermatoscopia, fotodermatología, dermatopatología, inmunología y alergia, dermatología pediátrica, micología y bacteriología, cosmiatría, cirugía dermatológica, criocirugía y clínicas especializadas como neurofibromatosis, alopecias, linfomas cutáneos, entre otros.
Las prácticas asistenciales se realizan en el Policlínico General de Río de Janeiro con rotaciones extramurales en el Instituto Nacional de Cáncer, Hospital Municipal de Jesús (pediátrico) y la Fundación Oswaldo Cruz- FIOCRUZ. La certificación de calificaciones aprobatorias allegada, da cuenta de las asignaturas y rotaciones relacionadas en el plan de estudios con promedio de 7.9.
Se aporta copia del trabajo de grado titulado “Neurofibromatosis cutánea: historia, epidemiología, revisión clínica y relato de caso”. En el récord adjuntado se puede evidenciar consultas externas especializadas y procedimientos como biopsia de piel, shaving, crioterapia, escisión de lipomas y quistes, electrocirugía, cirugía de uña, entre otros.
La rotación extramural certificada se realizó en el laboratorio de Dermatopatología en la Universidad CES de Medellín, Colombia. Para la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES, de acuerdo a la información aportada, lo cursado por la convalidante es equivalente en duración, contenidos y actividades, a lo exigido en los programas de Especialización en Dermatología ofrecidos en Colombia. […]”. 62.
Ahora bien, mediante Resolución 22160 de 25 de noviembre de 201636, el Ministerio de Educación Nacional resolvió “[ ] Negar la convalidación del título de CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DERMATOLOGIA, en la modalidad de residencia, otorgado el 01 de febrero de 2016, por el INSTITUTO DE PÓS- 35 Ibid., documento denominado “9. EXP. 2018-00068 concepto conaces - 05 oct 201669202075432 pm”. 36 "[…] Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación […]".
Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folios 9 y 10; y 67 y 68. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, a ANDREA MARÍA SUÁREZ MENDOZA […]”, al considerar que el procedimiento de convalidación no cumplía con el parámetro de “legalidad”.
De la parte motiva de ese acto administrativo se destaca: “[…] En conclusión, como existe una expresa restricción para que los extranjeros adelanten residencias médicas en Brasil, y en Colombia las especialidades médico quirúrgicas como la de Dermatología, se cursan bajo la modalidad de residencia, no es posible para este Ministerio afirmar que el programa desarrollado por la señora SUÁREZ MENDOZA es razonablemente equivalente a los ofertados por las instituciones de educación superior en Colombia.
Que consultada la página del INSTITUTO DE POS GRADUAÇÃO MEDICA CARLOS CHAGAS se puede establecer que inició bajo una denominación y con una licencia de funcionamiento, pero posteriormente parece que se extinguió, por lo anterior no es claro si el INSTITUTO DE POS GRADUAÇÃO MEDICA CARLOS CHAGAS tiene otra licencia de funcionamiento porque no hay registro en la página web […].
Que si bien el curso presentado por el solicitante obedece a Lato Sensu (sic) que podría corresponder a una actualización de conocimiento en un área en la que el médico ya es especialista, es necesario para el Ministerio, no solo realizar la valoración académica como bien sucedió, también lo es que este curso sea prestado por una institución que sea reconocida en el país. En nuestro país, opera la página del SNIES, que es un sistema que opera como fuente de información, en relación con las instituciones y programas académicos aprobados por el Ministerio de Educación Nacional, así las cosas consultada la página del gobierno de Brasil […] plataforma SUCUPIRA, mediante el cual se consultan los programas de posgrado que cuentan con reconocimiento por parte del país, no se encontró registro alguno del programa, igualmente revisada la página del Ministerio de Educación de Brasil, no se encontró registro del INSTITUTO DE POS GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, por lo que no es posible establecer que se trate de un programa aprobado por la autoridad competente en el respectivo país conforme al artículo 1 de la Resolución No. 06950 de 2015. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 63. El 9 de diciembre de 201637, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra ese acto administrativo, en el que argumentó que: i) el curso fue ofertado por el Instituto en convenio con la “Universidade do Estado do Amazonia”, a través de la “Universidade da Terceira Idade”, para la educación de posgrado en las áreas de la salud; ii) en caso de requerir algún tipo de información adicional, el ministerio debe solicitarla directamente al Instituto, pues la totalidad de la información relativa a la legalidad de la institución no puede ser proporcionada a particulares; y iii) el ministerio vulneró su derecho a la igualdad, al debido proceso y al trabajo por no convalidar su título como lo ha hecho en casos similares. 64.
Mediante Resolución 11291 de 5 de junio de 201738, la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación 37 Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folios 12 al 17; 69 al 74. 38 “[…] Por medio de la cual se decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 22160 del 25 de noviembre de 2016 […]". 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza Nacional decidió confirmar la resolución objeto del recurso de reposición, en atención a las siguientes razones: “[…] de acuerdo con la Resolución 06950 de 2015 expedida por este Ministerio, el trámite de convalidación de títulos de programas en el área de la salud, como es el caso del que ostenta la recurrente, implica un examen de legalidad del título sometido a convalidación y un examen académico de los estudios cursados.
Por ende, a través del primero se evalúan aspectos tales como (i) Naturaleza jurídica de la institución de Educación Superior que otorgó el título (ii) Naturaleza jurídica del título otorgado. En este punto se verifica que el programa cursado conlleve a la obtención de un título de educación superior que sea reconocido por las autoridades encargadas de la educación superior en el país de origen de la Institución de Educación Superior y a su vez, que el título sea otorgado por una Institución de Educación Superior reconocida por la autoridad competente en el respectivo país de origen.
Una vez aprobado el examen de legalidad previamente descrito, es posible acceder al análisis académico. El concepto de legalidad de la institución y del título, como exigencia para el análisis de la procedencia de la convalidación, se encuentra consagrado en el artículo 1 de la Resolución 6950 del 15 de mayo de 2015 que reza: “Articulo 1.
Objeto. La presente Resolución tiene como objeto regular el trámite de convalidación de los títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior” (Subrayado fuera del texto original), de ahí que el Ministerio deba realizar un estudio destinado a precisar la naturaleza de la institución que está otorgando el título y del título mismo, pues si no se estableciera previamente esta situación, se podría incurrir en el error de realizar la convalidación sobre certificados (diferentes a títulos de educación superior), otorgados por cualquier persona jurídica, aun cuando no estén debidamente autorizadas, reconocidas o conformadas como instituciones de educación superior por la autoridad competente en el país de origen.
De igual manera, es importante recalcar que el trámite de convalidación de acuerdo a lo esgrimido por el Consejo de Estado “alude al procedimiento administrativo mediante el cual el Ministerio de Educación Nacional, luego de efectuar los análisis y valoraciones pertinentes, procede a reconocer validez a un título de educación con el propósito de que el mismo pueda acreditar que su titular es poseedor de los conocimientos inherentes a los estudios realizados”, cuyo resultado final determina si hay equivalencia o similitud con los programas que en paridad de condiciones son ofertados en Colombia.
(…) Así las cosas, y en vista de los argumentos presentados por la recurrente en su recurso de alzada, este Ministerio en ejercicio del examen de legalidad, revisó de nuevo la solicitud de convalidación de la ciudadana ANDREA MARÍA SUÁREZ MENDOZA. Una vez revisada la página del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES […] y de la COMISSÃO NACIONAL DE RESIDÊNCIA MEDICA […], se encontró que: "El Consejo Federal de Medicina-CFM publicó la resolución CFM n 1.669/2003, posteriormente cambiada por la resolución CFM n 1.832/2008, que dispone sobre el ejercicio profesional y los programas de post grado en Brasil de medico extranjero y de medico brasileño formado por una facultad extranjera.
Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folios 12 al 17; 69 al 74. 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza En primer lugar, en lo que concierne a la posibilidad de extranjero sin permiso (visado de residencia) de permanencia cursado PRM en el país, la resolución así lo dispone: Art. 9° - El medico extranjero, que posea un visado temporal en cualquier modalidad no puede cursar la residencia medica en Brasil.
Frente a esa imposibilidad legal y considerando los programas de colaboración internacional existentes en el país, la resolución No 1.669/2003 reglamenta el desarrollo de "programas de capacitación profesional para médicos extranjeros" estableciendo criterios para que los médicos extranjeros puedan cursar especialidades en Brasil, con características similares a la Residencia Medica, pueden sin infringir su legislación específica.
Art 5 de los programas de enseñanza de post-grado, está prohibida la residencia médica, ofrecida a ciudadanos extranjeros poseedores de visado temporal, que vengan a Brasil en la condición de estudiantes (inciso IV del artículo 13 del Estatuto de Extranjero), y a los brasileros con diploma de Medicina obtenido en facultades en el exterior y sin embargo no revalidado, deberán obedecer las siguientes exigencias: 1 - Los programas deberán ser preferiblemente desarrollados en unidades hospitalarias directamente relacionadas con instituciones de enseñanza superior que mantenga programas de residencia médica en las mismas áreas, acreditadas por la Comisión Nacional de Residencia Medica (CNRM). 2 - El número de vacantes de cada programa podrá variar de 1 (una) vacante hasta el máximo de 30% treinta por ciento del total de médicos residentes de primer año en la misma área, acreditados por la CNRM en la unidad. 3 - La duración del programa no podrá exceder a la autorizada por la CNRM para la residencia Médica en las mismas áreas. 4 - No podrá haber (existir) cualquier tipo de extensión de programa, igual exigida por el país que expide el diploma. 5 - Los actos médicos resultantes del aprendizaje solamente podrán ser realizados en los locales previamente destinados para el programa bajo la supervisión directa de profesionales médicos de elevada calificación ética y profesional, que asumirán la responsabilidad solidaria de los mismos. 6-Es prohibida la realización de actos médicos por el aprendiz fuera de la institución del programa, o igualmente en actividades medicas de otra naturaleza y en locales no previstos por el programa en la misma institución, so pena de incurrir en el ejercicio ilegal de la Medicina, siendo su programa inmediatamente interrumpido, sin perjuicio de otras sanciones legales. 7- En el certificado de conclusión del curso deberá constar el nombre del área del programa, periodo de realización y, explícitamente que el mismo no sea válido para ejercicio de la profesión en territorio brasilero (paréntesis nuestros, con adaptaciones).
Por lo tanto, aunque no sea posible cursar la Residencia Medica en el país, el extranjero sin visado permanente podrá formarse en un programa propio para médicos extranjeros de igual contenido y validez, constituido para este fin en una institución pública de enseño superior, con certificación de especialización emitido por la universidad (negrita fuera de texto original).
De acuerdo a lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional, luego de efectuar la respectiva consulta en la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil, 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza no encontró evidencia de que el INSTITUTO DE PÓS-GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, cuente con un programa de residencia médica en Dermatología aprobado por parte de dicho organismo, requisito con el cual deben contar todas las instituciones que ofrezcan programas de residencia médica en dicho país, según lo dispuesto en su normatividad, específicamente en el artículo primero, numeral primero de la Ley 6.932 del 7 de julio de 1981 de la República Federativa de Brasil, mediante el cual se establece: "La residencia medica constituye una modalidad de enseñanza de post-grado, destinada a médicos, bajo la forma de cursos de especialización, caracterizada por el entrenamiento en servicio, funcionando bajo la responsabilidad de instituciones de salud, universitarias o no, bajo la orientación de profesionales médicos de elevada calificación ética profesional ( ) Las instituciones de salud de las cuales trata este articulo solamente podrán ofrecer programas de Residencia Medica después de ser autorizadas por la Comisión Nacional de Residencia Medica”.
En este marco normativo, al existir una expresa restricción para que los extranjeros adelanten residencias médicas en Brasil y de no encontrarse acreditados los requisitos establecidos en la resolución CFM n 1.669/2003, posteriormente modificada por la resolución CFM n 1.832/2008 del Consejo Federal de Medicina-CFM- antes mencionadas, en atención a que en Colombia las especialidades médico quirúrgicas como la de Dermatología, se cursan bajo la modalidad de residencia, no es posible para este Ministerio afirmar que el programa desarrollado por la recurrente es razonablemente equivalente a los ofertados por las instituciones de educación superior en Colombia.
Así mismo, se manifiesta que el título sometido a consideración no superó el examen de legalidad, pues luego de consultada la página e-MEC del Ministerio de Educación de Brasil, portal de consulta electrónica de las solicitudes de acreditación y reacreditación de las instituciones de educación superior del mencionado país, no se encuentra que el INSTITUTO DE PÓS-GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, cuente con autorización para expedir títulos de posgrado en medicina.
Es por esto, que el Ministerio de Educación Nacional, en observancia de los principios administrativos de eficiencia, economía y celeridad, no sometió el caso a estudio a la evaluación académica efectuada por la CONCAES, pues no tiene la vocación de ser convalidado. De los argumentos Jurídicos, 1. Respecto del argumento en el cual se sostiene que la especialización cursada se oferto por el INSTITUTO DE POS GRADUAÇÃO MEDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL en convenio con la UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONIA, a través de la UNIVERSIDADE DA TERCEIRA IDADE, luego de examinar el documento allegado por la recurrente en el que supuestamente se instrumenta tal acuerdo, se determina que no es posible otorgarle valor probatorio a tal escrito, pues no se encuentra traducido y debidamente legalizado.
Además, es claro que la institución de educación otorgante del título es el INSTITUTO DE PÓS-GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, entidad que no se encuentra acreditada por la Comisión Nacional de Residencia Medica, ni se encontró registrada en el portal de búsqueda electrónica del Ministerio de Educación de Brasil e-MEC, de acuerdo a lo señalado previamente. 2.
Por otro lado y en cuanto a la consideración elevada por la señora SUÁREZ MENDOZA en la que se solicita a esta entidad que, de necesitar documentación que acredite la legalidad de la institución en la cual cursó los estudios, el Ministerio de Educación Nacional sea el ente que la requiera, se concluye que la misma no es admisible en observancia de lo dispuesto el artículo 167 del Código General del 18 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza Proceso, en donde se indica que “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen ”.
En virtud de lo anterior, se puede concluir que existió una deficiencia en la documentación aportada dentro de trámite de convalidación y del recurso de alzada. 3. En relación al supuesto desconocimiento de los derechos al Debido Proceso, Igualdad y al Trabajo por parte de esta entidad, se tiene que el procedimiento administrativo que resolvió la solicitud de convalidación elevada por la accionante se agotó en estricto cumplimiento de los supuestos establecidos por la Resolución 06950 de 2015, pues, como se indicó previamente, el artículo 1 de dicha normativa establece que el trámite de convalidación implica necesariamente un examen de legalidad respecto de la institución otorgante del título, aspecto que no fue superado en el particular.
Ahora bien, una vez consultada la página del gobierno de Brasil […], plataforma SUCUPIRA, mediante el cual se consultan los programas de posgrado que cuentan con reconocimiento por parte del país, no se encontró registro alguno del programa cursado por la recurrente. Igualmente, revisada la página del Ministerio de Educación de Brasil, no se encontró registro del INSTITUTO DE POS-GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, por lo que no es posible establecer que el programa cursado se encuentre aprobado por la autoridad competente en el respectivo país conforme al artículo 1 de la Resolución No. 06950 de 2015.
De acuerdo a lo anterior, es totalmente improcedente solicitar que se convalidé (sic) un título otorgado por una entidad que no está capacitada para ello, bajo el argumento de que el Ministerio de Educación Nacional ya ha convalidado el mismo título, pues el derecho constitucional de igualdad y el principio administrativo de confianza legitima no operan cuando le es solicitado a la administración actuar en desconocimiento del derecho.
Respecto de la prueba allegada por la recurrente en la que, al parecer, la Comisión de Residencia Medica de Brasil), otorga respuestas respecto a la posibilidad de realización de especializaciones clínicas para los médicos no graduados en Brasil, se observa que la misma no se encuentra traducida y legalizada, por lo que no tiene valor probatorio para esta entidad. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 65. La Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 16045 de 14 de agosto de 201739, resolvió el respectivo recurso de apelación en el sentido de confirmar en todas sus partes las resoluciones 22160 de 2016 y 11291 de 2017, en consideración a lo siguiente: “[…] Que la Resolución No. 6950 de 2015, trae inmerso el concepto de legalidad de la institución extranjera y del título que otorga, más la exigencia de esa condición de legalidad para el análisis de la procedencia de la convalidación, y así se establece en su artículo primero: […] Que atendiendo a la norma arriba mencionada, es indispensable que el Ministerio deba realizar un estudio destinado a precisar la naturaleza jurídica de la institución que está otorgando el título, lo anterior hace referencia a que es obligación de esta entidad constatar que la institución de educación superior extranjera esta autorizada legalmente por la autoridad competente de su país, para impartir programas académicos conducentes a la obtención de títulos de 39 “[…] Por la cual se resuelve el recurso de apelación […]".
Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folios 19 al 23; 75 al 79. 19 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza educación superior, so pena de incurrir en el error de realizar la convalidación sobre certificados (diferentes a títulos de educación superior) otorgados por cualquier persona jurídica, aun cuando no estén debidamente autorizadas, reconocidas o conformadas como instituciones de educación superior por la autoridad competente en el país de origen.
Aprobado el examen de legalidad, se accede al análisis académico en el cual se evalúan aspectos como (i) Metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado por el solicitante, ii) (sic) Naturaleza de los estudios realizados, (iii) Duración de los mismos, (iv) Orientación de las asignaturas cursadas. Visto y aprobado todo lo anterior, se permitirá evidenciar y determinar la viabilidad en el otorgamiento de la convalidación solicitada.
Que la Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, en la realización del análisis de legalidad de la institución que otorga el título al recurrente, encontró que el INSTITUTO DE PÓS-GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, no cuenta con un programa de Residencia Médica en Dermatología aprobado por la Comisión Nacional de Residencia Médica de Brasil, como lo señaló la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, en la Resolución No. 22160 del 25 de noviembre de 2016.
Que la convalidante no aportó en el recurso de apelación documentos adicionales que subsanen lo señalado en el examen de legalidad realizado en el trámite de la convalidación, realizado por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación superior. Que el artículo 5 de la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, establece los requisitos para la convalidación de títulos de programas en el área de la salud, indicando que todos los títulos de programas del área de la salud deberán someterse a evaluación académica por parte de la CONACES, y que podrá de ser necesario solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.
Que para el caso en concreto, en aplicación de la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, no es posible aplicar el criterio de caso similar como lo indica la convalidante, puesto que los requisitos para la convalidación de títulos del área de la salud están taxativamente señalados en la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, donde se establece que el criterio aplicable para estos casos es la evaluación académica una vez pase el estudio de legalidad, Sin embargo dado que en el presente caso no se supera el examen de legalidad tampoco es procedente realizar el examen académico que establece el artículo 5 de la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015.
Que este despacho coincide con lo argumentado por la primera instancia, y por tanto, dado que no es procedente aplicar el criterio de caso similar, no encuentra viable acceder a la convalidación del título de CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DERMATOLOGIA, otorgado el 01 de febrero de 2016 por el INSTITUTO DE PÓS- GRADUAÇÃO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, a ANDREA MARIA SUÁREZ MENDOZA, ciudadana colombiana identificada con la cédula de ciudadanía No. 65.778.011. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 66. En el plenario obra el oficio núm. EE-098144 de 12 de junio de 201740, en el que la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad del Ministerio de Educación Nacional respondió la petición elevada por la señora Andrea María Suárez 40 Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folios 24al 23. 20 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza Mendoza, relativa a las convalidaciones de títulos similares al suyo por el mismo centro educativo, en los siguientes términos: “[…] Respetada señora Andrea María, En atención a su consulta relacionada con la solicitud de expedición de copias de las resoluciones de convalidación para títulos de postgrados en el ÁREA DE MEDICINA y DERMATOLOGIA cursados en el INSTITUTO DE POSGRADUACAO MEDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, entre el año 2015 al año 2017, nos permitimos presentar la siguiente relación: Título Trámite Nivel Nombre Institución País Certificado de pos graduacao lato sensu em anestesiologia Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Certificado de pos- graduacao lato sensu em endocrinologia e metabologia Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Certificado De pós- Graduacao Lato Sensu Em Cirugia Geral Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Pós Graduação Lato Sensu Em Clínica Médica Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Curso De Pós- Graduação Em Dermatologia Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Curso De Pós- Graduação Em Ortopedia E Traumatologia Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Dermatologia Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Pós Graduação Lato Sensu Em Clínica Médica Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Pós-Graduação Em Cirugia Plástica E Reconstrutiva Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Curso De Pós- Graduação Em Dermatologia Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Certificado De Pós- Graduacao Lato Sensu Em Cirugia Geral Evaluación Especialización Instituto de pos graduacao medica Carlos chagas Brasil Por lo anteriormente se anexa los documentos relacionados. […]”. 67.
Finalmente, se destaca que el Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante concepto de 6 de julio de 202041, se refirió al incumplimiento del requisito de legalidad, así: “[…] Es así como, teniendo en cuenta que la institución que otorga el titulo debe estar suficientemente acreditada en el país de origen, se consideró que en el caso objeto de estudio este criterio no se cumplió, por cuanto al momento de verificar la acreditación del Instituto de Posgradacao Medica Carlos Chagas (IPGMCC), éste no se encontraba inscrito ni en el Ministerio de Relaciones Exteriores, como tampoco en el Ministerio de Educación de Brasil.
Por ello, a juicio de esta Delegada, es cierto que no se cumplió con el requisito de acreditación, razón por la cual, en principio, no se evidencia vulneración de las normas de superior jerarquía invocadas como infringidas. No obstante lo anterior, y a partir de un confuso comentario contenido en la parte motiva de la resolución 22160 del 25 de noviembre de 2016, esta Delegada realizó a través de Internet una averiguación propia, a partir de lo cual encontró que en Brasil existen al menos dos instituciones académicas con nombres bastante cercanos, en cuanto ambos incluyen en su denominación el nombre del célebre científico brasileño Carlos Chagas, siendo uno de ellos el Instituto Superior De 41 Cfr. Índice 55 expediente digital.
Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 180. 21 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza Ciências Da Saúde Carlos Chagas - (ISCSCC) y el otro el Instituto de Posgradacao Medica Carlos Chagas (IPGMCC), además de lo cual, se supo también que mientras que el primero de ellos aparece como extinto, el segundo sí se encuentra activo, desde el año 1959.
Este hecho permite contemplar la posibilidad de una confusión por parte de la autoridad accionada, en caso de que al consultar la información sobre la institución en la que la actora cursó sus estudios, se haya accedido erróneamente a la información de la otra institución. De otra parte, también debe anotarse que en el texto de la resolución 22160 aparece una extensa consideración en idioma portugués, sin ningún tipo de traducción al castellano, que al parecer, correspondería a la transcripción del artículo 1º de la Ley 6.932 de Brasil, lo que a juicio de esta Delegada puede dar lugar a confusión al momento de analizar la legalidad de la institución y la del acto que niega la convalidación solicitada, e incluso, podría dar lugar a vulnerar el debido proceso. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 68. Del material probatorio se destaca que la demandante presentó ante el Ministerio de Educación Nacional de Colombia una solicitud de convalidación de su título de posgrado en dermatología, obtenido en el Instituto de Pós-Graduação Médica Carlos Chagas. 69. En la actuación administrativa, la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES consideró que los estudios realizados eran equivalentes en duración, contenido y actividades a los programas de especialización en dermatología ofrecidos en Colombia.
El programa cursado por la solicitante incluía prácticas clínicas, rotaciones en hospitales reconocidos y una carga horaria adecuada. 70. Sin embargo, mediante Resolución 22160 de noviembre de 2016, el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación, porque el proceso no cumplía con el parámetro de legalidad. En su análisis, el ministerio verificó que en Brasil existe una restricción expresa para que extranjeros realicen residencias médicas, lo que demostraba que el programa cursado no era oficial. 71.
El citado acto explica que el ministerio revisó la información sobre la institución otorgante del título y constató que no se encontró registro oficial del Instituto de Pós-Graduação Médica Carlos Chagas como una entidad autorizada para expedir títulos de especialización en medicina, ni en la página del Ministerio de Educación de Brasil ni en la plataforma SUCUPIRA, donde se enlistan los programas reconocidos en el país de origen. 72.
La demandante en el recurso de reposición y, en subsidio de apelación, indicó que el curso se ofreció en convenio con dos universidades brasileñas acreditadas y que el Ministerio debía solicitar directamente la información faltante a la institución académica dado que esta no se le entregaba a los particulares. También explicó que el título propio obtenido cumplía con los estándares de calidad exigibles y que ese instituto se encuentra inscrito en el Registro Nacional de Persona Jurídica de Brasil. 22 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 73.
En las Resoluciones 11291 de 5 de junio de 2017 y 16045 de 14 de agosto de 2017 que confirmaron la negativa, el ministerio recalcó, en primer lugar, que la convalidación de títulos extranjeros busca proteger el interés general y los derechos de las personas, asegurando que quienes ejerzan actividades de riesgo social demuestren idoneidad. 74.
Explicó que el Estado colombiano exige equivalencia y reconocimiento oficial de los programas académicos. En este contexto el programa cursado no era homólogo porque el médico extranjero que posea un visado temporal no puede cursar la residencia médica en Brasil, y además la institución no cuenta con un programa de aprobación de residencia médica en dermatología. 75.
En segundo lugar, señaló que el artículo 1.º de la Resolución 06950 de 2015 establece como requisito indispensable que la institución extranjera esté legalmente reconocida por la autoridad competente para impartir programas académicos conducentes a títulos de educación superior, y que no era posible comprobar la legalidad del supuesto convenio con la universidad pública, ya que el documento no fue traducido ni legalizado debidamente. 76.
Ahora bien, frente al argumento que niega la convalidación por tratarse de un título propio, la Sala prohíja el criterio jurisprudencial adoptado por esta Sección, conforme al cual el Ministerio de Educación Nacional, en escenarios como el presente, debe adelantar el procedimiento de evaluación académica antes de decidir sobre la convalidación. 77.
Este deber resulta aún más relevante cuando se trata de títulos en el área de la salud, pues el artículo 5 de la Resolución 06950 de 2015 exige expresamente la realización de un análisis académico riguroso y preferente para este tipo de estudios. Incluso, el artículo 4 ibidem establece que los títulos no oficiales, propios o universitarios expedidos por instituciones extranjeras pueden ser sometidos al procedimiento de convalidación. 78.
Tal exigencia normativa busca garantizar que la valoración de los programas extranjeros se base en la idoneidad y calidad académica, evitando que el mero examen formal de legalidad se convierta en un obstáculo injustificado para el reconocimiento de títulos académicos foráneos idóneos. 79. Por lo tanto, respecto del primer argumento que justificó la negativa, la Sala advierte que los actos administrativos demandados vulneraron el debido proceso, porque desconocen injustificadamente la etapa de evaluación académica, máxime cuando la CONACES, al valorar la equivalencia del programa cursado con sus homólogos nacionales, emitió concepto favorable para la convalidación. 80.
En cuanto al segundo argumento, conforme al cual el Instituto de Pós-Graduação Médica Carlos Chagas no es una institución de educación superior extranjera, ni una institución legalmente reconocida por la autoridad competente de Brasil, la Sala 23 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza reconoce que, cuando se trata de títulos propios, el cumplimiento de ese requisito se desprende de lo dispuesto en los artículos 1 y 4 de la Resolución 06950 de 2015. 81.
Sin embargo, al analizar el caso concreto, se observa que el Ministerio de Educación Nacional adoptó una decisión de fondo sin contar con plena certeza sobre la naturaleza jurídica de la institución en Brasil y sin profundizar en las dudas existentes en torno a su reconocimiento. 82. La decisión administrativa se sustentó en una consulta del registro oficial del Instituto de Pós-Graduação Médica Carlos Chagas en algunas bases de datos gubernamentales brasileñas, pero dicha acción no resulta suficiente para entender por qué en otros casos el ministerio sí había convalidado los estudios cuando los impartía ese instituto en convenio con universidades acreditadas, como ocurre en el presente caso. 83.
Las citas en portugués de la normatividad brasileña obrantes en la Resolución 22160 tampoco aclaran la razón jurídica por la que el centro educativo no cumple con los requisitos previstos en la normatividad brasilera para ser considerado como una institución de educación superior, especialmente porque: i) el ministerio confunde las características de los títulos propios y los títulos oficiales que se imparten en Brasil en el área de medicina; y ii) Brasil, al ser un estado federal, puede distribuir las competencias en el reconocimiento de entidades educativas entre el Distrito Federal y los Estados. 84.
La demandante aportó constancias que acreditaban que el estudio de posgrado fue realizado en convenio con dos universidades públicas brasileñas debidamente acreditadas por las autoridades del país de origen. Estas constancias, constituían un indicio suficiente para que el ministerio profundizara en la problemática, y realizara los requerimientos formales pertinentes a las instituciones mencionadas, en vez de negar la convalidación sin haber resuelto la duda existente. 85.
La etapa probatoria en los procedimientos administrativos de esta naturaleza es clave para garantizar el debido proceso de los administrados. Por ello, el artículo 10 de la Resolución 06950 de 2015 señala: “[…] Artículo 10. Complementación de la información.- Si la información o documentos que ha proporcionado el interesado al iniciar el trámite de convalidación no son suficientes para emitir el concepto o el acto administrativo que decide de fondo la solicitud, el Ministerio de Educación Nacional le requerirá por una sola vez, con el fin de que aporte la información adicional o aclare o explique la información suministrada dentro del término dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o las normas que lo modifiquen.
El requerimiento realizado por este Ministerio interrumpirá los términos establecidos para resolver de fondo la solicitud. […]”. (Negrilla fuera del texto). 86. Esta autoridad judicial no puede desconocer que, en otros casos, el Ministerio de Educación Nacional había convalidado títulos de especialización expedidos por 24 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza el mismo instituto en situaciones similares, tal como se desprende del oficio núm. EE-098144 de 12 de junio de 2017.
Esta práctica administrativa previa incrementaba la necesidad de que, frente a dudas o inconsistencias en la información recabada, la administración agotara la etapa probatoria de manera exhaustiva. 87. Aunado a ello, el ministerio se apartó sin una carga argumentativa suficiente del concepto de la CONACES, organismo que ya había avalado los requisitos académicos y legales del programa cursado y del instituto otorgante. 88.
De acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1188 de 25 de abril de 200842, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1.1.3.3 del Decreto 1075 de 26 de mayo de 201543, las competencias de la CONACES están relacionadas con el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y, por ello, se encarga de efectuar la evaluación de los procesos de convalidaciones, siguiendo los parámetros enunciados en el artículo 15 de la Resolución 14830 de 18 de julio de 201644, aplicable al caso concreto.
Esa norma precisa que: “[…]
ARTÍCULO
15. EVALUACIÓN DE PROCESOS DE CONVALIDACIONES. Las salas de evaluación que se encarguen de realizar el estudio académico de las solicitudes de convalidación de títulos otorgados en el exterior, deberán seguir las siguientes reglas: 1. Determinar la equivalencia de las prácticas y demás actividades académicas realizadas en el marco del programa cursado por el solicitante en el exterior, con aquellas que se encuentran previstas en los programas académicos ofrecidos en Colombia. 2.
Emitir los conceptos académicos de manera uniforme, a trámites que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. 3. Emitir los conceptos académicos teniendo en cuenta los requisitos y parámetros de evaluación que se hayan establecido para cada disciplina, lo que constituirá la línea conceptual que deberá ser concertada, establecida y actualizada por la sala. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 89. Para la Sala, la omisión del ministerio de requerir directamente a las universidades brasileñas o de solicitar información complementaria sobre el convenio de convalidación, y los requisitos legales en torno al reconocimiento de una institución como entidad de educación superior constituye una vulneración al debido proceso administrativo. 90.
Aunado a ello, se destaca que el Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado advirtió una posible confusión sobre la acreditación institucional, pues encontró que en Brasil existen al menos dos instituciones con nombres muy similares relacionados con Carlos Chagas: una extinta y otra activa desde 1959. Esta situación podría haber generado dudas o errores en la consulta y análisis del Ministerio, afectando la determinación sobre la legalidad y el debido proceso en la evaluación del título presentado. 42 “[…] Por la cual se regula el registro calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones […]”. 43 "[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación […]". 44 “[…] Por la cual se adopta el reglamento para el funcionamiento de las Salas de Coordinadores y de Evaluación de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES, se determinan parámetros y criterios para evaluar a sus integrantes y se deroga la Resolución 330 de 2014 […]”. 25 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 91.
En conclusión, el Ministerio de Educación Nacional al expedir las Resoluciones 22160 de 2016, 11291 de 2017 y 16045 de 2017, vulneró el debido proceso al desconocer de manera injustificada los resultados de la etapa de evaluación académica, exigida para la convalidación de títulos propios en el área de la salud. Adicionalmente, su decisión final no se basó en una investigación integral ni en la utilización de todas las herramientas probatorias previstas en la Resolución 06950 para tal efecto. iii) La presunta transgresión del derecho a la igualdad 92.
La demandante argumentó que el ministerio vulneró los artículos 2 y 13 de la Constitución Política, al crear una discriminación negativa durante el trámite de convalidación de su título, sin una justificación objetiva ni razonable. Explicó que en los recursos de reposición y apelación solicitó tener en cuenta los precedentes de casos similares en el mismo instituto, pero el ministerio rechazó la petición por falta de documentación y porque la entidad que otorgó el título no tenía la facultad para hacerlo. 93.
Indicó que el ministerio convalidó el título en dermatología de una compañera de estudios, doctora Laura Sofía Habib Araujo, mediante la Resolución 14520 de 15 de julio de 2016, tras un concepto favorable de la CONACES. Por ello, consideró que su caso debió resolverse aplicando el numeral 2 del artículo 3 de la Resolución 06950. 94.
Para analizar la transgresión del principio a la igualdad, la Sala Plena de esta corporación estableció en la sentencia de 2 de mayo de 201845 que el juez debe valorar si entre actores en situaciones iguales se otorgó un trato diferente sin justificación alguna, o si se brindó un trato igual, debiéndose adoptar uno diferenciado, en virtud de las circunstancias disímiles. 95.
El derecho a la igualdad es una garantía de naturaleza relacional, lo que trae como consecuencia que quien pretenda la nulidad de un acto administrativo por dicha causa debe demostrar una de dos circunstancias. Bien sea que la administración no otorgó un trato igual a quienes se encontraban en las mismas situaciones de hecho y de derecho, o que omitió adoptar una discriminación positiva cuando era procedente46. 96.
Esto implica que existen situaciones que, por sus particularidades y características, no pueden ser objeto de comparación razonable. Por lo tanto, en estos casos, no procede exigir un trato igualitario, dado que la diferencia de contextos justifica un proceder distinto por parte de la administración. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 11001-03-15-000- 2015-00110-00(REVPI). 46 Al respecto ver la sentencia C-178 de 2014 de la Corte Constitucional. 26 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 97.
Precisamente, el artículo 3.° de la Resolución 06950 de 2015 indicó que el criterio general de convalidación de caso similar no aplica cuando se trata de la homologación de títulos del área de la salud. La norma en cita señaló: “[ ] Artículo 3. Convalidación de títulos oficiales de pregrado y posgrado. Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación, para efectos del trámite de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado, se deberá realizar una evaluación legal de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios le es aplicable: (…) 2.
Caso similar. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones: 1. Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación. 2.
Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título. 3. Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años. [ ]” (Negrilla fuera del texto). 98. Acto seguido el artículo 5 estableció que los títulos de programas en el área de la salud deben ser evaluados por la Sala de Ciencias de la Salud de CONACES y, si es necesario, el Ministerio de Educación Nacional podrá pedir opiniones adicionales a expertos, a partir de la documentación específica que allí se enlista. 99.
La Resolución 06950 reconoció un trato diferenciado en la convalidación de títulos debido a los altos estándares profesionales que exige la medicina. Estos especialistas atienden la salud del público en general, según lo previsto en la Ley 23 de 18 de febrero de 198147, lo cual implica una responsabilidad mayor y la necesidad de garantizar que los conocimientos, las competencias y los procedimientos médicos cumplan con los criterios de calidad y seguridad. 100.En el presente proceso, mediante auto de 19 de diciembre de 201948, se le ordenó al ministerio que allegara al proceso copia de todos los documentos asociados a la Resolución 14520 de 15 de julio de 2016, que corresponde al trámite de convalidación del título de la doctora Laura Sofía Habib Araujo, incluido el respectivo concepto favorable emitido por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación49. 47 “[ ] Por la cual se dictan normas en materia de ética médica [ ]”. 48 Cfr. Índice 55 expediente digital.
Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 133. 49 De la documentación aportada por el Ministerio de Educación Nacional se corrió traslado el 21 de octubre de 2020. Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 221. La parte demandante se pronunció respecto de la documentación aportada por el ministerio, mediante memorial de 23 de octubre de 2020.
Cfr. Índice 55 expediente digital. Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 222. 27 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 101. En respuesta a este requerimiento, el 9 de junio de 202050, el ministerio aportó el expediente administrativo de esa ciudadana radicado con el núm. CNV-2016- 0002210. 102.
En el referido expediente obra: i) el certificado de Pós-Graduação em Dermatologia del 1.° de febrero de 2016; ii) el reporte histórico de notas; iii) apostilla y legalización del certificado; iv) la traducción oficial del certificado; v) traducción oficial del reporte histórico de notas; vi) la Resolución 07520 de 27 de mayo de 2015, por la cual el ministerio convalidó el título de “[…] curso de pós-graduaçao Lato Sensu em dermatología, otorgado el 5 de febrero de 2015, por el Instituto de Pós-Graduaçáo Médica Carlos Chagas, Brasil, a Oscar Javier Hernández Pabón […]”; vii) la presentación y contenido del “[…] programa de posgrado (lato sensu) en dermatología […]”; viii) el certificado general y certificados particulares de actividades académicas y asistenciales; ix) “[…] Monografia de Pós-Graduação - Foliculite Dissecante: Revisão da Bibliografia […]”; y x) el diploma de médica cirujana51. 103.
Luego de estudiar los anteriores documentos, el Ministerio de Educación Nacional convalidó ese título en la Resolución 14520 de 15 de julio de 2016, en los siguientes términos: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO. - Convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de CURSO DE POS-GRADUAÇÁO EM DERMATOLOGIA, otorgado el 01 de febrero de 2016, por el INSTITUTO DE PÓS- GRADUAÇÁO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, a LAURA SOFÍA HABIB ARAÚJO, Ciudadana Colombiana, Identificada con Cédula de Ciudadanía No. 1.065.581.371, como equivalente al título de ESPECIALISTA EN DERMATOLOGÍA, que otorgan las instituciones de educación superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992. […]”.
(Negrilla del texto). 104. Como fundamento de dicha decisión, el ministerio expuso las siguientes consideraciones: “[…] Que LAURA SOFÍA HABIB ARAÚJO, Ciudadana Colombiana, Identificada con Cédula de Ciudadanía No. 1.065.581.371, presentó para su convalidación el título de CURSO DE PÓS-GRADUAÇAO EM DERMATOLOGIA, otorgado el 01 de febrero de 2016, por el INSTITUTO DE PÓS-GRADUAÇÁO MÉDICA CARLOS CHAGAS, BRASIL, mediante solicitud radicada en el Ministerio de Educación Nacional con el No. CNV-2016-0002210.
Que la convalidante adjunta copia del título de MÉDICA CIRUJANA, otorgado el 17 de marzo de 2011 por la UNIVERSIDAD DEL NORTE, COLOMBIA. Que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 5012 de 2009, corresponde al Ministerio de Educación Nacional convalidar los títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras de acuerdo con las normas vigentes. 50 Cfr. Índice 55 expediente digital.
Documento denominado “CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 55”, folio 161. 51 Cfr. Índice 55 expediente digital. Carpeta “CD FOLIO 13(.rar) NroActua 55”, carpeta “CD FOLIO 133”, documentos denominados “8. EXP. 2018-00068 anexo 0169202071628 pm.pdf”, “8. EXP. 2018-00068 anexo 0269202071739 pm.pdf”, “8. EXP. 2018-00068 anexo 0369202071819 pm.pdf”, “8.
EXP. 2018-00068 anexo 0669202072033 pm.pdf”, “8. EXP. 2018-00068 anexo 0769202072058 pm.pdf” y “8. EXP. 2018-00068 anexo 0869202072133 pm.pdf”. 28 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza Que en virtud del artículo 5° de la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015, para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, establece: "todos estos deberán someterse a evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACES-, sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera…”.
Que los estudios fueron evaluados por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACES-, la cual emitió concepto favorable, señalando que el título obtenido es equivalente al de ESPECIALISTA EN DERMATOLOGIA. Que con fundamento en las anteriores consideraciones y después de haber estudiado la documentación presentada, se concluye que es procedente la convalidación solicitada. […]”.
(Negrilla del texto). 105. En este contexto probatorio se destaca que el criterio de convalidación por caso similar no aplica a los estudios de posgrado del área de salud, conforme a la norma vigente al momento de la expedición de las resoluciones demandadas. 106. Esto significa que no se vulneró el derecho a la igualdad en el presente proceso de convalidación, ya que, por la naturaleza misma de la formación en medicina, existen diferencias inherentes entre las prácticas clínicas, las calificaciones obtenidas y hasta las materias cursadas, impide realizar una comparación automática entre solicitantes.
Estas particularidades son evaluadas por la CONACES como el órgano competente para estudiar la documentación, verificar la equivalencia académica y determinar si el título extranjero cumple con los estándares nacionales. 107. En consecuencia, las Resoluciones 22160 de 2016, 11291 de 2017 y 16045 de 2017 no vulneraron el derecho a la igualdad pues el trato diferenciado ordenado en la Resolución 06950 de 2015, atiende a la responsabilidad inherente de quienes ejercen la medicina, en donde la protección del bienestar público exige una evaluación rigurosa e independiente de los programas y títulos extranjeros.
No obstante, la Sala enfatiza en que el programa convalidado a la doctora Laura Sofía Habib Araujo fue el mismo cursado por la demandante, y también contempló la constancia conforme a la cual los estudios se realizaron en convenio con dos universidades acreditadas, prueba que refuerza la transgresión previamente estudiada al debido proceso. iv) El presunto desconocimiento del derecho al trabajo 108.
El demandante afirmó que el Estado debe evitar irregularidades al aplicar la normatividad en la convalidación de títulos extranjeros que puedan vulnerar el derecho fundamental al trabajo, reconocido por el artículo 2552 de la Constitución Política. 52 “[…]
ARTÍCULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. […]”. 29 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza 109. Esta Sección explicó en la sentencia de 2 de marzo de 201753, al resolver el mismo cargo en otro caso con similares supuestos fácticos, que la decisión del Ministerio de Educación Nacional de convalidar o no determinado estudio, por sí misma, “[…] no está cuestionando ni se ha referido a los títulos y experiencia del actor, con los cuales puede acreditar su idoneidad profesional y derivar su sustento, sin que se le afecte su derecho al trabajo ni le cercene la posibilidad de seguir creciendo profesionalmente […]”. 110.La Sala prohijó ese criterio en la sentencia de 2 de mayo de 202554, teniendo en cuenta que la decisión del Ministerio de Educación Nacional sobre la equivalencia de los estudios académicos foráneos se ejerce para proteger la integridad profesional de quienes laboran en el país y para garantizar que todos los títulos obtenidos en el extranjero cumplan con los estándares nacionales. 111.Por lo tanto, este cargo no cuenta con vocación de prosperidad, ya que los actos administrativos que resuelven este tipo de procedimientos no afectan derechos laborales o académicos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, sino que se refieren únicamente a una expectativa. v) Conclusiones 112.
La Sala declarará la nulidad de las Resoluciones 22160 de 25 de noviembre de 2016, 11291 de 5 de junio de 2017 y 16045 de 14 de agosto de 2017, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, por cuanto transgredieron el derecho al debido proceso de la demandante. Por lo tanto, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada que adelante nuevamente la actuación administrativa y adopte la decisión que corresponda sin incurrir en el vicio de nulidad aquí identificado, tal y como lo ordenó esta Sección en la sentencia de 2 de mayo de 2025, al no existir certeza plena sobre la calidad institucional del centro de estudios foráneo. 113.
Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en los artículos 188 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201255, sobre condena en costas, porque no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 22160 de 25 de noviembre de 2016, 11291 de 5 de junio de 2017 y 16045 de 14 de agosto de 2017, expedidas 53 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P. María Elizabeth García González. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2013-00302-00. 54 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00230-00. 55 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 30 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00068-00 Demandante: Andrea María Suárez Mendoza por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional que adelante nuevamente el procedimiento de convalidación del sub examine, acorde a lo reglado en la Resolución 06950 de 2015, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.