CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-02072-01 Demandante: Nelcy Isabel Gómez Villadiego Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho para lograr reliquidación pensional / Defecto fáctico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por Nelcy Isabel Gómez Villadiego, en contra de la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.
La solicitud Nelcy Isabel Gómez Villadiego promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social, debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 31 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Sucre, en el medio de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 7001333300220220006201.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó demanda, en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Administradora Colombiana de Pensiones con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se le negó la reliquidación de su pensión de jubilación. ii) El Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad del Circuito de Sincelejo con sentencia del 30 de junio de 2023 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó que durante los últimos 10 años de servicio la demandante hubiera devengado la bonificación por servicios prestados y la prima especial de servicios.
Decisión contra la cual la demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Segunda de Decisión en sentencia del 31 de enero de 2024 confirmó la providencia recurrida. iv) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico por cuanto careció de sustento suficiente que soportara su decisión, pues, no valoró en debida forma el acervo probatorio documental allegado al plenario, específicamente, el certificado electrónico de historia laboral y el bono pensional, en cuyo contenido se describían los factores salariales bajo los cuales realizó cada uno de los aportes, lo cual evitó que se realizara la operación aritmética a efectos de establecer la diferencia de las sumas reconocidas y las solicitadas en reliquidación. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: TUTELAR los Derechos Constitucionales Fundamentales a DERECHO DE IGUALDAD, SEGURIDAD SOCIAL, A LOS DERECHOS LABORALES IRRENUNCIABLES, AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EL PRECEDENTE JUDICIAL.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, SALA CUARTA DESICIÓN, SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, RADICACION No 7001-33-33-002- 2022-00062-01, del 31 de enero de 2023, y en su consecuencia ordénese a revisar el material probatorio de acuerdo a lineamientos legales y fallar conforme a lo se encuentre a derecho. […]».
(sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Administradora Colombiana de Pensiones solicitó declarar la improcedencia de la tutela o, en su defecto, desestimar las pretensiones en la medida en que no se vulneró derecho fundamental alguno. Los hechos objeto de controversia fueron debidamente debatidos dentro de las instancias judiciales respectivas, sin que se encuentre acreditado el defecto alegado por la demandante. 1.2.2.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, remitió copia digital del expediente del proceso ordinario, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la demanda. 1.2.3. El Tribunal Administrativo de Sucre guardó silencio. 1.3. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera mediante sentencia del 20 de junio de 2024 declaró improcedente de la solicitud de tutela, al considerar que no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en razón a que lo pretendido es convertirla en una instancia adicional al litigio ordinario. 1.4.
Escrito de impugnación La parte demandante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual insistió en que el asunto tiene relevancia constitucional y reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Sucre vulneró los derechos fundamentales de Nelcy Isabel Gómez Villadiego con ocasión de la sentencia del 31 de enero de 2024 que confirmó la decisión del a quo de negar la reliquidación pensional pretendida, en la que incurrió, presuntamente, en defecto fáctico? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que el defecto alegado pueden llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Aclarado ello, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto fáctico En primer lugar, se advierte que el defecto fáctico de acuerdo con la jurisprudencia constitucional tiene una dimensión negativa y otra positiva.
La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez», «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente». La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas».
Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.4.3. Caso concreto Nelcy Isabel Gómez Villadiego acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 31 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Sucre, con la que confirmó la decisión de negar las pretensiones de reliquidación pensional elevadas.
Lo anterior, en tanto la referida decisión judicial incurrió en defecto fáctico por indebida valoración del certificado electrónico de historia laboral y del bono pensional, que daban cuenta de los factores salariales bajo los que se realizó cada uno de los aportes, lo cual impidió establecer la diferencia de las sumas reconocidas y las solicitadas en reliquidación. Para mayor claridad, se recuerda lo considerado por el Tribunal Administrativo de Sucre respecto de los medio probatorios cuya valoración se cuestiona, así: «[…] Pues bien, la parte demandante pretende que se reliquide su mesada pensional con el promedio de la asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados y prima especial de servicios, devengados en sus últimos 10 años de servicios.
Por su parte, el A-quo consideró que no hay lugar a reliquidar la pensión de vejez de la señora Nelcy Isabel Gómez Villadiego, por no estar acreditado que durante sus últimos 10 años de servicio devengó la bonificación por servicios prestados y la prima especial de servicios. Inconforme con ello, la parte demandante centra la inconformidad de su apelación, sosteniendo que el Juzgado de Instancia “no tuvo en cuenta que se aportaron los certificados CETIL, donde consta el ingreso base y los factores salariales bajo los cuales mi poderdante realizó cada uno de los aportes”.
Argumentos que para la Sala no son de recibo, toda vez que la mesada pensional de la demandante debe liquidarse con el promedio de los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, que fueron devengados y objeto de cotización durante los diez (10) años anteriores a la adquisición del derecho pensional, esto es, del 31 de diciembre de 2007 a 31 de diciembre de 2017.
Período en el que solo está demostrado que el demandante devengó la asignación básica, cuyo valor se tuvo en cuenta para liquidar la mesada pensional de la demandante en los actos administrativos objeto de control de legalidad, por no haber prueba que demuestre que en el citado extremo temporal la señora Nelcy Isabel percibió la bonificación por servicios prestados y la prima especial de servicios y muchos menos que sobre los mismos se efectuaron cotizaciones al Sistema de Pensiones.
Ello en la medida, que en Certificado Electrónico de Tiempos Laborados CETIL del 24 de agosto de 2021, solo reposa que la demandante devengó la bonificación por servicios prestados y prima especial de servicios durante los años 1996 a 2006, más no, se itera en el extremo temporal comprendido del 31 de diciembre de 2007 y el 31 de diciembre de 2017, ni tampoco figuran como devengados en el Certificado de Salarios de mes a mes de fecha 26 de febrero de 2020.
Adicionalmente, se advierte que la prima especial de servicios no constituye factor para cuantificar el derecho pensional de la señora Nelcy Isabel Gómez Villadiego, por no encontrarse en el listado previsto en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994. […]» De acuerdo con lo anterior, se observa que la autoridad judicial demandada realizó una valoración del Certificado Electrónico de Tiempos Laborados (CETIL) y del Certificado de Salarios de mes a mes del 26 de febrero de 2020, para concluir que la demandante devengó la bonificación por servicios prestados y la prima especial de servicios durante los años 1996 a 2006, pero no durante el lapso que la administradora de pensiones tomó para liquidar la pensión de jubilación, es decir, del 31 de diciembre de 2007 y el 31 de diciembre de 2017, correspondiente a los diez (10) años anteriores a la adquisición del derecho pensional, periodo en el cual solo se podía tener en cuenta la asignación básica para determinar el monto de la mesada pensional, tal y como consta en los actos administrativos demandados.
Asimismo, en cuanto a la prima especial de servicios, advirtió que no constituye factor de salario, por no encontrarse enlistado en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994; por lo que no había lugar a ordenar la reliquidación de la pensión, como se pretendía en el libelo de la demanda. Contrario a lo expuesto por la parte demandante, se advierte que la autoridad demandada efectuó un análisis coherente y razonable del certificado electrónico de tiempos laborados de acuerdo con la normativa y criterios jurisprudenciales que regulan la forma de liquidar la pensión de jubilación, por lo que, a pesar de no resultarle satisfactoria, no se puede colegir que la decisión acusada desconoció las garantías constitucionales cuyo amparo se pretende.
Ahora bien, en lo que respecta a la indebida valoración de la documental consistente en bono pensional, se tiene que dicho elemento probatorio no obra en el expediente, razón por la que su análisis no le era exigible a la autoridad judicial enjuiciada. Así las cosas, esta Sala considera que la decisión acusada no incurrió en defecto fáctico, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y de acuerdo con el material probatorio aportado al proceso ordinario, del cual fue posible concluir que no era dable reliquidar la pensión de vejez de Nelcy Isabel Gómez Villadiego con la inclusión de la bonificación por servicios prestados ni la prima especial de servicios.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural, por lo que no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la sentencia del a quo para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Nelcy Isabel Gómez Villadiego en contra del Tribunal Administrativo de Sucre.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera. En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Nelcy Isabel Gómez Villadiego, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Sucre, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador