1 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Actor: Fundación Verde Hoja Demandados: Agencia Nacional de Minería, Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía, Municipio del Paujil y Lina María Verjan Burbano Tesis: No es cierto que antes de dictarse el fallo de primera instancia la entidad recurrente cumpliera con la orden impuesta por el Tribunal, referente a la toma de los correctivos necesarios para lograr el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la licencia ambiental, si expidió un concepto técnico de seguimiento y control a las mismas y adelantó el proceso administrativo sancionatorio respectivo, que culminó en cobro coactivo.
El Tribunal que profirió la sentencia de primera instancia debe integrar el Comité de Verificación y presidir el mismo por conducto del Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada instancia como Ponente. SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación1 interpuesto por la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía (en adelante CORPOAMAZONIA) en contra de la sentencia del 20 de enero de 20222, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
La parte actora presentó acción popular3 en contra del Municipio del Paujil, CORPOAMAZONIA, la Agencia Nacional de Minería y la señora Lina María Verjan 1 Visible en el índice número 2 del Sistema de Gestión Judicial - Samai. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 2 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Burbano, con la finalidad de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Solicitó que se ordenara a la mencionada Corporación revocar la licencia ambiental otorgada para la extracción del material de playa sobre la Quebrada La Niña María y a la Agencia demandada que declarara la caducidad del contrato de concesión GKI-151, por haberse configurado las causales específicas para ello. 1.2. Como sustento de las pretensiones adujo lo siguiente: Mencionó que el Instituto Colombiano de Geología y Minería y la señora Lina María Verjan Burbano suscribieron un contrato de concesión para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción en un tramo de la Quebrada La Niña María, en el Municipio del Paujil.
Expresó que mediante Resolución núm. 476 de 30 de mayo de 2013, CORPOAMAZONIA otorgó licencia ambiental a la señora Lina María con el objeto de realizar la explotación en el área concesionada. Aseguró que el 4 de marzo de 2015, la Agencia Nacional de Minería realizó una visita técnica de seguimiento y control al área del contrato de concesión y encontró explotación ilegal en coordenadas ubicadas fuera del polígono concesionado.
De la situación se le dio traslado al Municipio del Paujil, para lo de su cargo. Expuso que el 13 de abril de 2015, CORPOAMAZONIA emitió concepto técnico donde indicó, entre otros aspectos, que en el área concesionada existía sobreexplotación que generaba impactos considerables en los recursos naturales. Por tal razón, el 26 de mayo de 2015, la autoridad ambiental inició un proceso sancionatorio en contra de la señora Lina María. Sin embargo, el 22 de octubre de 2015, aunque persistía el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la concesionaria, la medida preventiva de suspensión de actividades fue levantada.
Sostuvo que el 27 de abril de 2016, la Agencia Nacional de Minería realizó una visita técnica de seguimiento y control al área del contrato de concesión y advirtió que: (i) se 3 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificó el cauce de la Quebrada La Niña;
(ii) la explotación no cumplía con el programa de trabajos y obras; (iii) la explotación no se ejecutó con el sistema autorizado por en la licencia ambiental; (iv) se generaron inundaciones por el manejo inadecuado de las aguas superficiales; (v) se explotó un área que no pertenecía al polígono concesionado; (vi) las excavaciones sobrepasaron los cuatro (4) metros de profundidad, cuando lo permitido eran máximo ochenta (80) centímetros y que (vii) los planos y diseños aprobados en el plan de trabajos y obras no correspondían con la realidad del terreno. Indicó que la anterior evidencia sobre el incumplimiento de las regulaciones de orden técnico en la explotación minera le fue informada a CORPOAMAZONIA y al Municipio del Paujil el 5 de mayo de 2016.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria4, coadyuvante de la parte demandante, manifestó que de los informes y las visitas técnicas allegadas con la demanda evidenciaba el incumplimiento grave y reiterado de las normas sobre la materia de estudio por parte de la responsable del contrato de concesión minera GKI- 151.
Por ello adhirió a las pretensiones formuladas por el actor popular. 2.2. Lina María Verjan Burbano5 señaló que cumplió con los requisitos y recomendaciones para lograr la extracción de los materiales de construcción en los términos del contrato de concesión. Propuso como excepciones: (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva;
(ii) cumplimiento del contrato y de la licencia ambiental; (iii) inepta demanda; (iv) inimputabilidad del daño; (v) inexistencia de infracción; (vi) hecho exclusivo y determinante de un tercero; (vii) causa extraña del daño e (viii) inexistencia de prueba. 2.3. CORPOAMAZONIA6 en su defensa planteó la ausencia de vulneración de los derechos e intereses colectivos, fundando su afirmación en el Concepto Técnico núm. 949 de 9 de noviembre de 2016, según el cual la señora Lina María Verjan Burbano 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 4 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dio cumplimiento a todos los requerimientos realizados por la Agencia Nacional de Minería. 2.4.
La Agencia Nacional de Minería contestó de forma extemporánea. 2.5. El Municipio de Paujil guardó silencio. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo del Caquetá dictó la sentencia del 20 de enero de 20227, cuya parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones formuladas y, por consiguiente, DECLARAR la responsabilidad de la señora Lina María Verjan Burbano, la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y el Municipio del Paujil en la vulneración de los derechos colectivos consagrados en los literales a y c del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, conforme a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: ORDENAR como medidas de protección las siguientes: 2.1 CONDENAR a la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía a que dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la presente sentencia realice: 2.1.1. Seguimiento y evaluación permanente de las 32 obligaciones contenidas en la Resolución 476 de 30 de mayo de 2013, adoptando sin lugar a dilaciones los correctivos que considere necesarios para su cabal cumplimiento, entre los que se encuentra la eventual revocatoria de la licencia ambiental, y adelantar los procedimientos sancionatorios ambientales a que haya lugar. 2.1.2.
Una evaluación de las modificaciones que se presenten a la licencia ambiental, adoptando las decisiones o correctivos que estime convenientes. 2.2. CONDENAR a la señora Lina María Verjan Burbano a que en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia acredite a la Sala que realizó: 2.2.1.
La solicitud de modificación de la licencia ambiental, con la inclusión de: - Permiso de ocupación del cauce de la Quebrada La Niña María, ubicada en el Municipio del Paujil – Caquetá. - La medida compensatoria relacionada con la reforestación de la Quebrada La Niña María, ubicada en el Municipio del Paujil – Caquetá. 7 Ibidem. 5 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - La aprobación de la actualización del Plan de Trabajos y Obras. 2.2.2.
Que atienda de manera expedita los requerimientos que le realice CORPOAMAZONIA y el Municipio del Paujil para el cumplimiento de la sentencia popular, advirtiendo que los gastos que se generen esas actividades correrán por su cuenta en condición de titular de la licencia ambiental y de la concesión GKI- 151. 2.3. Con el ánimo de establecer si los impactos negativos causados a la Quebrada La Niña María son reversibles y/o compensables y si es posible adoptar medidas de mitigación, CONDENAR a la señora Lina María Verjan Burbano a que en el término máximo de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, realice con la orientación de CORPOAMAZONIA, estudios ambientales que permitan medir el deterioro de los recursos naturales, siendo necesario determinar la línea base ambiental del proyecto (en la actualidad).
Para lo anterior, y teniendo en cuenta lo señalado por el perito en el presente proceso, es menester cuantificar en el área de influencia de la actividad minera, el grado de deterioro del recurso hídrico, estos estudios deben incluir: a. El monitoreo de la calidad del agua en varios puntos de la Quebrada La Niña María, esto con el fin de establecer los impactos de la actividad minera y los impactos del vertimiento de aguas residuales domésticas generadas por la población del Municipio del Paujil; estos análisis se deberán realizar en un laboratorio acreditado por el IDEAM.
Adicionalmente, se debe evaluar la calidad fisicoquímica del recurso en sitios aguas arriba y aguas abajo de la extracción del material de construcción, sitios aguas arriba y aguas abajo de la descarga de aguas residuales domésticas del Municipio del Paujil. Los resultados del estudio permitirán establecer el grado de afectación a este cuerpo de agua y su relación con la actividad minera o el vertimiento municipal. b. Realizar el estudio de la afectación del recurso del suelo y los procesos erosivos, y su relación con el material de construcción en el área del proyecto, en un tramo de la Quebrada La Niña María, orientado a establecer si los impactos ambientales son reversibles y/o compensables.
Es necesario establecer el grado de socavación, los procesos erosivos y afectaciones del suelo en el tramo de explotación, y si en la actualidad el material de playa resulta suficiente para el desarrollo del contrato de concesión GKI-151. c. Realizar el estudio de afectación de las especies de flora, principalmente especies forestales emergentes y su relación con la extracción de material de construcción en un tramo de la Quebrada La Niña María, esto con el fin de identificar y cuantificar los impactos ambientales y las medidas de prevención, mitigación y/o compensación. Una vez se cuente con los resultados de los anteriores estudios, CORPOAMAZONIA deberá determinar en un lapso de máximo 6 meses la viabilidad técnica y ambiental a futuro de la extracción de materiales en el área del proyecto.
ADVERTIR a la señora Lina María Verjan Burbano que deberá asumir el pago de los estudios, así como las medidas de restauración, mantenimiento y conservación que sean necesarias como consecuencia del resultados de dichos estudios. 6 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
CONDENAR al Municipio del Paujil para que, en su función de vigilancia y control, adopte las medidas que estime necesarias para coadyuvar al cumplimiento de este fallo judicial, conforme con las consideraciones expuestas.
TERCERO: CONDENAR en costas y agencias en derecho al Municipio del Paujil, CORPOAMAZONIA y a la señora Lina María Verjan Burbano, en favor de la parte demandante. Fijar las agencias en derecho en el valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de notificación de esta sentencia, suma de dinero que cancelaran por partes iguales el Municipio del Paujil, CORPOAMAZONIA y la señora Lina María Verjan Burbano. Por secretaría procédase a la liquidación de las costas.
CUARTO: CONFORMAR un Comité ad honorem de verificación de cumplimiento del presente fallo popular integrado por: 1. El Personero del Municipio del Paujil, quien lo presidirá. 2. Un delegado de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía. 3. Un delegado del Municipio del Paujil. 4. Un delegado de la Defensoría del Pueblo Regional Caquetá. 5.
El Procurador Judicial 21 Judicial II para Asuntos Administrativos delegado para esta Corporación. 6. La señora Lina María Verjan Burbano. 7. La parte accionante. El Despacho Primero del Tribunal Administrativo del Caquetá en los términos del inciso 4 del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, no esta obligado a asistir al Comité, sin perjuicio de la facultad que se le otorga de verificar en cualquier momento el cumplimiento del fallo, y a quien se le deberán rendir informes de las reuniones del Comité. Dicho Comité por conducto del Personero Municipal del Paujil se constituirá dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia y deberá rendir informes bimestrales a esta Corporación, sobre el cumplimiento de cada una de las órdenes y uno al culminar sus labores.
QUINTO: ADVERTIR a las partes que la Corporación mantiene la competencia permanente para verificar el cumplimiento del fallo popular y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución, por consiguiente, las órdenes judiciales que aquí se imponen deberán cumplirse perentoriamente so pena de desacato en los términos establecidos por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda por las razones expuestas.”. 3.2. Al estudiar el acervo probatorio concluyó que era evidente la afectación en la Quebrada La Niña María, del Municipio del Paujil, de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación y restauración. 7 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que, desde el 4 de marzo de 2015, la Agencia Nacional de Minería advirtió que la extracción del material de construcción realizado con ocasión del contrato de concesión GKI-151, no respetaba la franja de protección de la fuente hídrica, generaba turbulencia y creaba sedimentos que eran transportados aguas abajo.
Además, que la explotación se realizaba fuera del área autorizada, situación que representaba un incumplimiento del Plan de Manejo Ambiental. Sostuvo que, pese a que las anteriores circunstancias estaban plenamente comprobadas, por medio de la Resolución núm. 1485 de 22 de octubre de 2015, CORPOAMAZONIA levantó la medida de suspensión de actividades tras advertir que las obligaciones impuestas a la titular de concesión comentada presentaban un cumplimiento parcial del cincuenta y cuatro porciento (54%).
Añadió que, como lo demostraron los informes del 27 de abril de 2016, de la Agencia Nacional de Minería y del 8 de junio y 9 de noviembre, ambos del 2016, de CORPOAMAZONIA, el incumplimiento de los deberes contenidos en la licencia ambiental persistió. Afirmó que, si bien la prueba pericial corroboró que la explotación autorizada a la señora Lina María era viable y sostenible, siempre que se cumplieran con las cargas asignadas, lo cierto fue que ratificó que la extracción de materiales causó impactos negativos en el agua, el suelo y los bosques, por el inadecuado manejo de las condiciones bajo las cuales se concedió la extracción, sin que fuese posible en el escenario del dictamen, cuantificar el impacto o determinar si puede llegar a ser compensable y/o reversible.
Aclaró que los hechos no acreditaban en forma alguna la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa pues no estaban comprobadas conductas que implicaran actos de corrupción o arbitrariedad. Enseguida, al estudiar la imputación y el nexo de causalidad, descartó la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la señora Lina María, pues consideró que le correspondía propender porque los recursos naturales que debían manipularse en desarrollo del contrato de concesión no resultaran afectados con la ejecución del mismo. 8 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, resaltó que CORPOAMAZONIA realizó monitoreo y seguimiento a las actividades desarrolladas por la señora Lina María, lo cual le permitió establecer que las mismas se estaban ejecutando fuera de los parámetros de la licencia ambiental.
Sin embargo, entendió que la autoridad no ejerció sus funciones en los términos en que el ordenamiento jurídico lo exigía, con la ejecución de acciones concretas y efectivas para la protección de los derechos colectivos en juego, omisión que propició la continuidad de la conducta de la concesionaria y la consecuente afectación al medio ambiente.
Posteriormente, del análisis de las funciones de la Agencia Nacional de Minería, descartó la responsabilidad de esa entidad tras argumentar que le corresponde administrar los recursos minerales del Estado por medio de la suscripción de contratos de concesión y, además, que llevó a cabo visitas técnicas en el área, cuyos resultados se trasladaron a las autoridades competentes.
En ese punto, juzgó improcedente declarar la caducidad del contrato de concesión GKI-151, ante la previsión del inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. Respecto del Municipio del Paujil dijo que desatendió los mandatos impuestos por la Ley 99 de 1993 y que no existía prueba de su diligencia, acompañamiento, control y vigilancia sobre la explotación realizada por la concesionaria.
De igual forma, advirtió que el ente territorial no desplegó acciones luego de los informes que le fueron trasladados por la Agencia Nacional de Minería. Por último, al evaluar la vulneración de los derechos colectivos por parte de la titular de la licencia ambiental, señaló que el incumplimiento reiterado de los deberes que tenía a su cargo para ejecutar la extracción autorizada, indudablemente originó el escenario de afectación de los recursos naturales antes mencionados.
En consecuencia, declaró vulnerados los derechos colectivos de los literales a y c del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y atribuyó la responsabilidad de dicha vulneración a Lina María Verjan Burbano, como consecuencia de la repetida inobservancia de las obligaciones derivadas de la autorización dada mediante la Resolución núm. 476 de 30 de mayo de 2013; al Municipio del Paujil, por la omisión de sus funciones constitucionales y legales y a CORPOAMAZONIA, ante el deficiente control sobre la 9 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explotación del yacimiento de materiales de construcción en la Quebrada La Niña María. IV.
RECURSO DE APELACIÓN CORPOAMAZONIA8 presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia en el que no discutió las consideraciones que fundaron el fallo ni las órdenes dadas en la parte resolutiva del mismo. La recurrente informó que antes de que fuese dictada la sentencia ya había dado cumplimiento a lo dispuesto por el a quo en el numeral 2.1.1. de la providencia del 20 de enero de 2022, en lo relacionado con los procedimientos sancionatorios ambientales “a que haya lugar”9 por desconocimiento de las obligaciones derivadas de la autorización otorgada a la señora Lina María Verjan Burbano y que comunicó que el 8 de junio de 2021, emitió el Concepto Técnico núm. 273 de seguimiento y monitoreo a la Resolución 476 del 30 de mayo de 2013, en el cual efectuó los requerimientos que encontró correspondientes.
De igual forma, indicó que por medio del memorando DTC-0662 del 28 de diciembre de 2021, remitió a cobro coactivo el expediente del proceso administrativo sancionatorio PS-06-18-256-050-13, por incumplimiento de las cargas previstas en la licencia ambiental objeto del presente proceso. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA10 Por medio de auto del 31 de marzo de 2022, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y corrió traslado de documentos denominados “CONCEPTO TÉCNICO NRO. 0273 DE SEGUIMINETO Y MONITOREO A LAS RESOLUCIONES DG NRO. 0476 DEL 30 DE MAYO DE 2013” y “MEMORANDO DTC-0662”, allegados al plenario con el escrito de apelación. 8 Ibidem. 9 Página 35 de la sentencia de primera instancia del 20 de enero de 2022, parte resolutiva, numeral 2.1.1.
Folio 525 del cuaderno principal número 3 del expediente físico. Visible en el índice número 2 de Samai en el archivo “4_180012333000201700129014EXPEDIENTEDIGI20220316154110”. 10 Todo el trámite obra en el expediente digital en Samai. 10 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue notificada a las partes y al Ministerio Público el 5 de abril de 2022.
No obstante, no efectuaron pronunciamiento alguno. Mediante auto del 30 de junio de 2022, el Despacho sustanciador prescindió del traslado para alegar de conclusión en aplicación de lo previsto en numeral 5 del artículo 247 del CPACA, aplicable al presente asunto por la remisión que autoriza el artículo 44 de la Ley 472 de 1998. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 6.2.
Planteamiento Para resolver el recurso de apelación la Sala advierte que la discrepancia planteada por CORPOAMAZONIA se encuentra relacionada con las pruebas que aportó al proceso en segunda instancia, las cuales, a su juicio, demuestran que antes de que el Tribunal profiriera la sentencia de primera instancia cumplió con la orden impartida para que adoptara los correctivos necesarios para lograr que la señora Lina María Verjan Burbano acatara las obligaciones impuestas en la licencia ambiental otorgada para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción en un tramo de la Quebrada La Niña María, en el Municipio del Paujil.
Ello, comoquiera que, de forma previa al momento en que el fallo fue dictado, realizó el seguimiento pertinente y adelantó un proceso administrativo sancionatorio que culminó en cobro coactivo. 6.3. Generalidades de la acción popular De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen 11 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. 6.4.
Las acciones adelantadas por CORPOAMAZONÍA Corresponde a la Sala precisar si es cierto que antes de que se dictara el fallo de primera instancia la entidad recurrente cumplió con la orden impuesta por el Tribunal, referente a la toma de los correctivos necesarios para lograr el cumplimiento de la Resolución núm. 476 del 30 de mayo de 2013, si expidió un concepto técnico de seguimiento y control a las obligaciones impuestas en la licencia ambiental y adelantó el proceso administrativo sancionatorio respectivo, que culminó en cobro coactivo.
En el evento de contestar afirmativamente la anterior pregunta, deberá determinarse si de las acciones desplegadas por CORPOAMAZONIA se advierte que en lo que a ella respecta, desapareció la causa que originó la afectación de los derechos colectivos. Comprobar tal circunstancia conduciría a revocar la orden impartida por el Tribunal. Ahora bien, con el recurso de apelación se allegaron las siguientes pruebas: Concepto Técnico núm. 273 del 10 de junio de 2021, de seguimiento y monitoreo a la Resolución 476 del 30 de mayo de 2013.
En la parte final del documento se consignaron las recomendaciones que se leen a continuación: 12 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ”11 Memorando DTC-0662 del 28 de diciembre de 2021, que tiene el siguiente contenido a destacar: ”12 11 Ver expediente digital que obra en el índice núm. 2 de Samai.
Archivo que contiene el cuaderno principal núm. 3 del expediente físico del Tribunal: “4_180012333000201700129014EXPEDIENTEDIGI20220316154110.pdf”. Página 302 del archivo tipo PDF. 12 Ver expediente digital que obra en el índice núm. 2 de Samai. Archivo que contiene el cuaderno principal núm. 3 del expediente físico del Tribunal: 13 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del análisis de los anteriores documentos se puede concluir que no es cierto que antes de que se dictara el fallo de primera instancia la entidad recurrente cumpliera con la orden impuesta por el Tribunal, comoquiera que las pruebas aportadas con la alzada no demuestran que CORPOAMAZONÍA hubiese desplegado actividades permanentes de seguimiento y evaluación a las treinta y dos (32) obligaciones impuestas en la licencia ambiental y ni siquiera revelan con suficiencia los aspectos del proceso administrativo sancionatorio adelantado, pues solo fue allegado el memorando reseñado, con el cual se remitió el acto sancionatorio a cobro coactivo, pero no se aportó copia de la Resolución núm. 1433 de 1 de noviembre de 2021, por lo que son desconocidos los motivos que llevaron a su expedición. Si bien el Concepto Técnico en el aparte 4.5 muestra un cuadro a tres (3) columnas donde expone las obligaciones, el cumplimiento o no y una breve observación, lo cierto es que las anotaciones responden a las formas y no al contenido material, por lo que no puede considerarse que exista realmente una evaluación. El cuadro que sigue a continuación ilustra lo dicho: “ “4_180012333000201700129014EXPEDIENTEDIGI20220316154110.pdf”.
Páginas 305 y 306 del archivo tipo PDF. 14 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ”13 Y en algunos aspectos no se logró determinar el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la licencia ambiental, toda vez que en la casilla de los comentarios 13 Ver expediente digital que obra en el índice núm. 2 de Samai.
Archivo que contiene el cuaderno principal núm. 3 del expediente físico del Tribunal: “4_180012333000201700129014EXPEDIENTEDIGI20220316154110.pdf”. Página 290 y siguientes del archivo tipo PDF. 15 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solamente se consignó: “NO APLICA.
No se puede determinar con la visita de seguimiento, debido a que no había actividad minera en el momento de la visita”. Por ejemplo: “ ”14 Bajo esa perspectiva, se evidencia que no se cumplió con lo ordenado por el a quo y que por ende no es viable acceder a la petición expuesta por la memorialista, como quiera que aunado a lo expuesto de la lectura del mandato de la sentencia de 20 de enero de 2022, la Sala observa que para la protección de los derechos colectivos el Tribunal condenó a CORPOAMAZONIA a que: (i) realizara seguimiento y evaluación permanente de las cargas impuestas en la licencia ambiental y (ii) adelantara las gestiones indispensables para lograr el cumplimiento de las mismas, dentro de las cuales, a modo de ejemplo, señaló la revocatoria de la autorización y la imposición de sanciones ambientales por medio de los procedimientos administrativos legalmente previstos para el efecto.
El a quo dispuso la orden de esa manera debido a que del acervo probatorio evidenció que CORPOAMAZONIA no adoptó decisiones que conminaran de manera efectiva a la señora Lina María a guardar los deberes que le concernían. Al abordar la responsabilidad de la autoridad ambiental el Tribunal destacó que, si bien la entidad llevó a cabo un monitoreo a la Resolución núm. 476 del 30 de mayo de 2013, lo cierto 14 Ibidem. 16 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue que toleró el incumplimiento del operador, pues levantó la medida preventiva de suspensión de las actividades de extracción de construcción, pese a que solamente existía un porcentaje de acatamiento por parte de la concesionaria del 54%.
Así pues, son dos (2) los componentes de tales mandatos, que por demás no implican la ejecución de una labor temporal o momentánea y mucho menos una tarea única y exclusiva que se agote con el desarrollo de las alternativas dispuestas por el juez de primera instancia sino que implica el seguimiento y control permanente a las actividades que puedan impactar negativamente el medio ambiente por virtud de que así lo dispuso el orden constitucional y legal.
Siendo ello así, no le asiste razón al recurrente y, por ende, es procedente confirmar en este aspecto la sentencia del 20 de enero de 2022. 6.5. Comité de Verificación Es importante agregar que esta Sección15 definió que era menester no sólo que se incluyera, por mandato legal, al Tribunal que emitió sentencia de primera instancia, sino que además precisó que quien debía presidir el Comité de Verificación es el Magistrado que adelantó la sustanciación y proyección de la decisión en la anotada 15 Verbigracia: Sentencia de 28 de junio de 2019, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.
Radicación Número: 52001-23-33-000-2018-00361-01(AP), en la que se dijo: “Comité de verificación. 167. Para el cumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia, se ordenará la conformación de un comité de verificación, según lo dispone el artículo 34 de la Ley 472: “[…] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resaltado fuera de texto original). 1.Así las cosas, en el comité de verificación de esta sentencia participarán: i) la parte actora; ii) el Municipio de Mocoa; ii) la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía – CORPOAMAZONIA-; iii) la Empresa Metropolitana de Aseo EMAS Putumayo S.A.S. E.S.P.; y iv) el delegado de la Procuraduría General de la Nación ante el Tribunal Administrativo de Nariño. Este Comité será presidido por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la Magistrada ponente de la sentencia proferida, en primera instancia.” (Negrillas del texto original) (Subrayas de la Sala). 17 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia como Ponente de la misma16.
En consecuencia, se modificará la parte resolutiva del fallo en la siguiente forma:
CUARTO: INTEGRAR un comité de verificación, el cual estará conformado por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por conducto del Magistrado Ponente, que lo presidirá, las partes y el Ministerio Público, con el fin de determinar el cumplimiento a las órdenes impartidas, en atención a lo señalado en el artículo 34 de la ley 472 de 1998.
El comité así establecido, deberá presentar a esta Corporación, con una periodicidad no mayor a cuatro (4) meses, los respectivos informes debidamente 16 “Sobre el particular, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, el Juez tiene la facultad de conformar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
La implementación de dicho comité no pugna con la facultad que tienen las partes o los interesados de acudir al incidente de desacato ante el incumplimiento de una orden judicial, pues aquel tiene por finalidad efectuar un seguimiento a la ejecución de las medidas de amparo previstas en la sentencia y también puede servir de instancia de articulación entre las partes, el juez y demás personas interesadas, para lograr la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: “[…] Como punto de partida, se destaca el hecho de que ambos cuerpos normativos hayan considerado que dichas autoridades debían conservar su competencia, después de proferido el fallo, para adoptar las medidas que conduzcan a hacer efectivo el amparo.
Eso explica que tanto el juez de tutela como el de la acción popular puedan convocar a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección, cuantas veces sea necesario; practicar pruebas para establecer los motivos de su negligencia y adelantar las diligencias que correspondan para corregir tales obstáculos.16 El juez de la acción popular cuenta con una herramienta adicional para esos efectos: la conformación del comité para la verificación del cumplimiento que, integrado de la manera en que se anunció previamente (Supra 4.5.) cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto.16 […] 10.
Para resolver ese interrogante, hay que remitirse a lo referido con antelación acerca de la responsabilidad del juez de la acción popular en la ejecución de sus sentencias y de los instrumentos jurídicos de los que él y las partes pueden valerse para impulsar el cumplimiento de las órdenes de protección de los derechos colectivos. Se dijo entonces que la sentencia de la acción popular debe indicar de forma precisa el plazo previsto para su ejecución y que, durante ese término, el juez conserva la competencia para tomar las medidas que conduzcan a la pronta y efectiva materialización de la protección concedida.
Esto significa que puede practicar pruebas para identificar las circunstancias que obstaculizan la concreción del amparo, requerir a las entidades encargadas de ejecutar las órdenes de protección y adoptar los correctivos que conduzcan a superar la dilación verificada. Además, se advirtió sobre el importante papel que cumplen el comité de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular y el incidente de desacato frente a dicho propósito, el primero porque opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia y el segundo porque permite que, ante la inminencia de una sanción disciplinaria, las autoridades se apresuren a ejecutar las medidas necesarias para hacer realidad el amparo concedido. […] El papel que cumple el comité de verificación en la asesoría y seguimiento de las órdenes de protección, la competencia que se le confirió al juez para vincular a las entidades que podrían contribuir a acelerar el cumplimiento del fallo, la labor que en aras de este objetivo pueden ejercer los organismos de control y los intereses que están en juego tratándose de derechos colectivos cuya protección, por definición, concierne a toda la sociedad, son razones suficientes para considerar que, en efecto, el juez de la acción popular está habilitado para ajustar sus órdenes cuando ello resulte indispensable para asegurar el goce efectivo de tales derechos o conjurar las circunstancias que lo amenazan […]”.
Es por lo anterior que la Sala considera que el comité de verificación en el asunto sub-examine no debe ser revocado, pero sí modificado en el sentido de incluir al Tribunal, a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá.” (Negrillas del original) (Subrayas de la Sala) 18 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentados, comunicando las actuaciones adelantadas con miras a dar cumplimiento a las órdenes impuestas dentro del presente proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia apelada, que quedará así: “CUARTO: INTEGRAR un comité de verificación, el cual estará conformado por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por conducto del Magistrado Ponente, que lo presidirá, las partes y el Ministerio Público, con el fin de determinar el cumplimiento a las órdenes impartidas, en atención a lo señalado en el artículo 34 de la ley 472 de 1998.
El comité así establecido, deberá presentar a esta Corporación, con una periodicidad no mayor a cuatro (4) meses, los respectivos informes debidamente documentados, comunicando las actuaciones adelantadas con miras a dar cumplimiento a las órdenes impuestas dentro del presente proveído.”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 28 de septiembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado 19 Radicado: 18001 23 33 000 2017 00129 01 Demandante: Fundación Verde Hoja Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.