25000232600020090105801 — Consejo de Estado

Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-26-000-2009-01058-01 (54816) Actor: Cristina Vergara Ángel y otro Demandado: Instituto Nacional de Vías-INVÍAS- y otros Referencia: Acción de reparación directa Tema: Responsabilidad estatal por obras públicas.

Subtema 1: Accidente terrestre. Subtema 2: Obra Pública. Subtema 3: Falla del servicio por omisión de señalización de la vía. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de septiembre de 2014, en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 24 de octubre de 2007, Luis Roberto Londoño Uribe perdió la vida en un accidente de tránsito, cuando se desplazaba conduciendo su motocicleta por la vía principal de entrada al municipio de San Cayetano, debido a que chocó con un alambre de púas instalado en una obra pública que se adelantaba en la vía. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 19 de diciembre de 2009[1], Cristina Vergara Ángel, en representación de su hija menor Manuela Londoño Vergara, presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del Instituto Nacional de Vías -Invías-, el Departamento de Cundinamarca, el Municipio de San Cayetano y el Instituto de Infraestructura y concesiones de Cundinamarca, con la pretensión de que se les condene al pago de los perjuicios sufridos como consecuencia de la muerte de Luis Roberto Londoño Uribe, ocurrida el 24 de octubre de 2007.

Como fundamento de sus pretensiones la parte actora relató: • El 24 de octubre de 2007, a las 9:40 am, Luis Roberto Londoño Uribe falleció en un accidente de tránsito en la vía principal del municipio de San Cayetano; porque, cuando conducía su motocicleta, colisionó con unos alambres de púas que se instalaron de un extremo a otro de aquella con ocasión de las obras que se realizaban para su reparación • La cinta amarilla de señalización no se encontraba sobre el alambre de púas, sino alrededor de un árbol y “cuando el señor Londoño vio el cable, estando muy cerca del mismo, frenó tratando de evitar el accidente, pero por el mal estado de la vía y la cercanía del cable y la falta de señalización, impidieron que pudiera hacerlo en tiempo (…)”. 2.2.

Trámite procesal relevante en primera instancia La demanda fue admitida[2], el auto admisorio fue notificado en debida forma[3] y la demanda fue contestada[4] en virtud de los poderes conferidos por el gerente general del Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca, el Director de Procesos Judiciales y Administrativos de la Secretaría Jurídica del Departamento de Cundinamarca y la Directora General del Instituto Nacional de Vías.

El Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca llamó en garantía a la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia -COOPMUNICOL APC-, en virtud del convenio interadministrativo suscrito con el municipio de San Cayetano, para la construcción y adecuación de la malla vial rural y urbana. Dicho llamamiento en garantía fue aceptado por el Tribunal en providencia de 9 de diciembre de 2010[5]. 2.3.

La sentencia del Tribunal. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó, el 30 de septiembre de 2014, sentencia de primera instancia en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por cuando encontró acreditado el daño antijurídico y la imputación, en cabeza del municipio de San Cayetano y el Departamento de Cundinamarca.

El Tribunal consideró que los alambres de púas no constituyen señal de tránsito legalmente aceptada y las cintas amarillas puestas resultan insuficientes, para efectos de cerramiento de la obra y consecuente sellamiento de la circulación, por lo que el municipio de San Cayetano y el Departamento de Cundinamarca, como entidades contratante y supervisora de la obra, incurrieron en una falla del servicio, puesto que omitieron su deber de vigilar el cumplimiento de una efectiva y apropiada señalización por parte de la empresa contratista encargada de la construcción de la vía. El Tribunal afirmó que si el legislador dispuso en el artículo 115 del Código Nacional de Tránsito que el Ministerio de Transporte debía definir las características de las señales de tránsito, por lo que esta entidad mediante la Resolución n. 1050 del 5 de mayo de 2004, adoptó el Manual de Señalización Vial, son las señales allí indicadas las que se deben utilizar para la prevención de accidentes en obras públicas, por lo que no le está dado a las demás entidades idear nuevas señales que pongan en peligro la integridad y la vida de quienes transitan las vías, tal como ocurrió en el presente caso.

Al respecto anotó: “La normatividad de señalización es diseñada de manera técnica y su acatamiento es obligatorio para las autoridades municipales, luego con la instalación de una señal no autorizada para el cerramiento de la obra, se incurrió en falla en el servicio por el no acatamiento de la normatividad de tránsito adoptada en el territorio Colombiano”.

Por último, el a quo estableció que el daño no le es imputable a la empresa contratista de la obra, por cuanto en el convenio interadministrativo no se incluyó la cláusula correspondiente a la obligación a cargo del contratista de incluir la señalización y demarcación vial, tal como lo establece le parágrafo 2 del artículo 115 del Código Nacional de Tránsito, Ley 769 de 2002. 2.4.

El recurso de apelación. Las entidades demandadas Departamento de Cundinamarca y Municipio de San Cayetano interpusieron recurso de apelación[6] en contra de la sentencia de primera instancia. El Departamento de Cundinamarca interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que manifestó lo siguiente: El ejecutor de la obra fue directamente el municipio de San Cayetano, en virtud del convenio interadministrativo celebrado con la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia –COOMUNICOL.

El Departamento de Cundinamarca, en cumplimiento de sus funciones de gestión y promoción del desarrollo integral de los municipios, brindó apoyo económico en el convenio suscrito, pero no tiene responsabilidad frente a la construcción de la obra. La supervisión que le correspondía al Departamento, con ocasión del contrato de obra suscrito, está relacionada con la vigilancia de que los recursos girados como aporte fueran efectivamente destinados a la construcción de la vía, más no con el control sobre la ejecución de la obra contratada directamente por el Municipio.

El municipio de San Cayetano suscribió contrato de obra con la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia –COOMUNICOL, en ejercicio de su autonomía y en virtud del convenio interadministrativo suscrito con el Departamento con el objeto de “aunar esfuerzos para la cofinanciación y ejecución de obras (…)”. Es decir, que el Departamento no hizo parte del contrato de obra, sino que solo brindó apoyo económico para hacer viable su suscripción. La obligación de señalización por parte del contratista estaba implícita en la actividad de ejecución de la obra pública, por lo que no era necesario que estuviera consignada en una cláusula del contrato, máxime cuando el alambre de púas fue instalado por el contratista en el ejercicio de la señalización que le correspondía. El municipio de San Cayetano, en su recurso de apelación, manifestó lo siguiente: El señor Luis Roberto Londoño Uribe tenía conocimiento de las obras que se adelantaban en la vía, pues se trataba de un finquero de la zona que transitaba a diario por esta.

Además, en el informe de necropsia se consignó que “cuando el señor Londoño vio el cable, estando cerca del mismo, frenó tratando de evitar el accidente”, de lo que se infiere que sí había señalización, sino que la víctima no alcanzó a frenar. No obra en el proceso un examen de medicina legal que establezca las condiciones psíquicas y mentales del señor Londoño al momento del accidente.

La empresa contratista Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia –COOMUNICOL es responsable de todas las actividades principales y secundarias inherentes a la ejecución del contrato de obra, entre las que se encuentra la señalización. En el proceso no se demostró que la vía en la que se adelantaba la obra pública fuera de carácter municipal, por lo que no está demostrado que el municipio de San Cayetano fuera el responsable de ésta. 2.5.

Trámite en segunda instancia El 24 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca celebró audiencia de conciliación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la cual fue declarada fallida, por lo que se concedió el recurso de apelación interpuesto[7]. En auto del 24 de agosto de 2015, esta Corporación admitió los recursos de apelación, por haber sido presentados dentro de la oportunidad legal[8].

Durante el término de traslado para alegar de conclusión, el Departamento de Cundinamarca, el municipio de San Cayetano y la parte actora presentaron sus alegatos[9]. Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto[10], iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas en la demanda[11], supera el monto de los (500) salarios mínimos legales mensuales exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo[12], para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunales Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia[13]. 3.2.

Vigencia de la acción El inciso 1º del numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone que la caducidad de la acción de reparación directa opera al vencimiento del plazo de 2 años contados “a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

En este caso, la acción de reparación directa, que tiene por objeto el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados a la demandante, se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda, pues Luis Roberto Londoño falleció el veinticuatro (24) de octubre de dos mil siete (2007), por lo que los dos años de caducidad se vencían el veinticinco (25) de octubre de dos mil nueve (2009).

Sin embargo, el cómputo del término de caducidad se suspendió[14] con la solicitud de conciliación prejudicial, el dieciocho (18) de septiembre de dos mil nueve (2009)[15], faltando 36 días para su vencimiento, y se reanudó el 24 de noviembre de dos mil nueve (2009), cuando la audiencia de conciliación fue declarada fallida. Por tanto, como la demanda fue presentada el diecinueve (19) de diciembre de dos mil nueve (2009) y para esa fecha solo habían transcurrido 25 días con relación al término de vencimiento, la Sala concluye que el término de dos (2) años previstos en la ley para ejercer la acción de reparación no se encontraba vencido. 3.3.

Legitimación para la causa La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”[16]. Como tal, consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones.

Por la parte activa, la Sala constata que la persona sobre la que recae el interés jurídico, traducido en la muerte de Luis Roberto Londoño Uribe, es su hija Manuela Londoño Vergara[17], cuya relación de parentesco con la víctima está debidamente acreditada con el respectivo registro civil de nacimiento[18]. Así las cosas, se concluye que la persona mencionada en precedencia se encuentra legitimada en la causa.

Por la parte pasiva, los actores pretenden endilgar responsabilidad en la causación del daño tanto al Departamento de Cundinamarca como al municipio de San Cayetano, por incumplir con sus deberes de vigilancia sobre la labor de señalización de una obra pública. Teniendo en cuenta que, el debate que se propone, en principio, deviene del hecho de que el accidente ocurrió en la comprensión territorial de tales entidades, sin que se especifique en cuál, es evidente que existe un criterio material de atribución que justifica la presencia de ambas como extremo pasivo del litigio, sin que dicha determinación implique un juicio sobre la responsabilidad de estas, pues el aludido análisis deberá realizarse, si a ello hay lugar, en el juicio de imputación. En tal sentido, las entidades territoriales referidas están llamadas a ejercer el derecho de contradicción y defensa en este asunto.

En cuanto a las entidades demandadas Instituto Nacional de Vías –INVÍAS- e Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca, el Tribunal declaró su “falta de legitimación en la causa por pasiva”, puesto que su actuación y fines normativos no tuvieron incidencia jurídica en la causa del daño. Como esta decisión no fue rebatida en esta instancia, la Sala no se pronunciará al respecto.

Por otro lado, se observa que la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia –COOPMUNICOL- fue integrada a este contencioso como llamada en garantía, por haber suscrito el convenio interadministrativo No. 001 del 13 de febrero de 2007, que tenía por objeto la “construcción, mantenimiento y mejoramiento de la malla vial urbana y rural del municipio de San Cayetano”, sin embargo, como el llamamiento en garantía es un instituto procesal que se fundamenta en la existencia de un derecho legal o contractual, que vincula a llamante y llamado y permite traer a éste como tercero, para que haga parte de un proceso, con el propósito de exigirle la indemnización del perjuicio que llegare a sufrir el llamante como producto de la sentencia, y en este caso frente al llamante - Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca-, se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva en primera instancia, decisión que no fue objeto de apelación, COOPMUNICOL no estaría en el deber de responder por la indemnización de los perjuicios que llegaren a sufrir los entes territoriales que fueron condenados por el tribunal, en caso de que dicha condena se mantenga, por lo que carece de falta de legitimación. IV.

PROBLEMA JURÍDICO ¿Son responsables patrimonialmente del accidente que causó la muerte del señor Luis Roberto Londoño Uribe, el Departamento de Cundinamarca, el Municipio de San Cayetano y/o la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia, por la omisión de realizar medidas de protección adecuadas ─señalización y demarcación─ en una calle principal en la que se encontraban realizando una obra pública? V. CONSIDERACIONES SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO. 5.1.

Hechos probados relevantes. El artículo 187 del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable en este caso, enuncia que las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos; en este sentido, esta Subsección considera pertinente hacer las siguientes precisiones sobre las pruebas que serán valoradas.

De las pruebas documentales allegadas como medios de convicción a este proceso, las documentos aportados en copia autentica serán tratados como medios hábiles y su eficacia probatoria será valorada conforme a las reglas de la sana crítica; así mismo, las copias simples traídas al plenario serán tenidas en cuenta, puesto que no han sido objeto de tacha de falsedad por la parte en contra de la cual se aducen, según lo dispuesto por la Sección Tercera de esta Corporación el 28 de agosto de 2013[19], postura que posteriormente fue ratificada en Sala Plena[20].

Respecto a su alcance, los documentos públicos, de conformidad con el artículo 264 del CPC, hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que lo autoriza; a su vez, los documentos privados tal como lo dispone el artículo 279 del CPC, tienen el mismo valor probatorio que los documentos públicos, ya sea entre quienes los suscribieron y sus causahabientes como respecto de terceros.

Pues bien, teniendo en cuenta las anteriores precisiones, de acuerdo con los cuestionamientos realizados, esta Colegiatura analizará las pruebas que obran en el expediente contrastándolas con los supuestos fácticos que dieron lugar a las pretensiones de declaración de responsabilidad y por consiguiente la reparación de los perjuicios causados a los accionantes.

En el presente caso, fueron acreditados los siguientes hechos: 5.1.1. El 24 de octubre de 2007, el señor Luis Roberto Londoño Uribe falleció[21] durante un accidente de tránsito, mientras conducía una motocicleta por la vía de entrada al municipio de San Cayetano. De acuerdo con el informe policial de accidente de tránsito, la vía tenía dos calzadas, una de ellas estaba totalmente inundada y con lodo y, en la otra, se adelantaba una obra por lo que tenía un alambre de púas que cruzaba la vía, amarrado de un tronco[22]. 5.1.2.

El examen de necropsia médico legal señaló que la víctima “se desplazaba por una vía del centro del municipio (…) como conductor de motocicleta junto con un acompañante, pasaron una vía en reparación (…) delimitada por un alambre de púas (…) impactándose contra el alambre que se reventó a su paso y le causó lesiones fatales a nivel del cuello (…) fallece por anemización aguda (…) por degüello por mecanismo conto contundente (alambre de púas)”[23]. 5.1.3.

El Departamento de Cundinamarca a través de la Secretaría de Obras Públicas suscribió convenio interadministrativo de cofinanciación N. SOP- V174-2006 con el municipio de San Cayetano, el 13 de diciembre de 2006, con el fin de “aunar esfuerzos para la cofinanciación y ejecución de obras para el proyecto Diagnóstico, Estudios, Diseños, Construcción y Pavimentación de las áreas pobladas en el Departamento de Cundinamarca (pavimentación vía principal casco urbano, municipio de San Cayetano)”, en virtud de este contrato, el departamento se obligó a entregar $160.000.000 y, por su parte, el municipio se obligó a responder por la ejecución de las obras[24].

La cláusula décima del referido contrato se refirió a la vigilancia de este y señaló que el Departamento ejercería control y vigilancia del convenio a través del supervisor o interventor que designara el secretario de Obras Públicas, quien estaría encargado de evaluar y verificar el cumplimiento de las obligaciones del municipio con fundamento en el cronograma de actividades y el plan de inversiones. 5.1.4.

El municipio de San Cayetano suscribió convenio interadministrativo N. 001 con la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia -COOPMUNICOL A.P.C.-, en virtud del cual el contratista se obligó a efectuar la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la malla vial urbana y rural del municipio de San Cayetano, por un valor de $403.500.000.

Entre las obligaciones del contratista se encuentra la de “prestar la colaboración necesaria al municipio en su labor de inspección, vigilancia y control de la ejecución del convenio”. Y, a su vez, el municipio de obligó a “coordinar, hacer el seguimiento e inspeccionar la ejecución del objeto convenido, delegando para el efecto al funcionario o persona idónea para tal fin (…)”[25]. 5.1.5..

De esta manera, la Sala encuentra plenamente demostrado que la parte actora sufrió un daño por el deceso del señor Luis Roberto Londoño Uribe, que se acreditó con el correspondiente registro civil de defunción, en el que se consignó, como fecha de la muerte, el 24 de octubre de 2007, y que la muerte ocurrió en las circunstancias descritas en la demanda. 5.1.6.

Esta probado que Manuela Londoño Vergara[26] es hija del difunto señor Londoño Uribe, cuya relación de parentesco está acreditada con el respectivo registro civil de nacimiento[27]. 5.2. La responsabilidad del Estado por señalización de obras públicas. El artículo 90 de la Constitución dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.

Así pues, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos presupuestos un daño antijurídico y su imputación al Estado, por la acción u omisión de autoridades. El Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 19 de abril de 2012 determinó que el artículo 90 de la Constitución no privilegió algún régimen de responsabilidad, por lo que es deber del juez encuadrar cuál es aplicable al caso concreto[28].

En el régimen de responsabilidad del Estado por señalización de obras públicas, la jurisprudencia de la Corporación es uniforme[29]en afirmar que puede ser estudiada tanto desde el régimen general subjetivo como del objetivo, dependiendo de las particularidades del asunto. En este sentido, en el proceso que se examina al tratarse de una supuesta omisión de señalización de la obra pública en la vía la causa del accidente, se debe analizar desde la perspectiva de la responsabilidad por inactividad de la administración. En estos casos se debe establecer el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida inadecuadamente, es decir la falta de diligencia de la persona demandada.

En cuanto el asunto se estudiará bajo el título de la falla del servicio por omisión de la señalización vial, es necesario establecer que la ausencia o insuficiencia de las señales fue la causa del accidente. En síntesis, en el caso objeto de estudio, para que se genere la responsabilidad del Estado el demandante debe demostrar que la muerte del señor Luis Roberto Londoño Uribe es un daño antijurídico imputable, por lo menos, a una de las entidades demandadas, porque el accidente fue el resultado de la ausencia o insuficiencia de las señales de tránsito en la obra pública. 5.3.

El daño antijurídico. La pérdida de la vida del señor Londoño Uribe configuró una lesión definitiva sobre un derecho que goza de especial tutela en el ordenamiento jurídico nacional, por los artículos 2º y 11º de la Constitución Política[30]. En suma, dicha situación, también, afecta directamente los intereses jurídicamente tutelados de los seres queridos más cercanos al occiso[31].

La Sala ha advertido en diversas ocasiones que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano, título legal que permita vulnerar la vida humana[32], toda vez que ”la protección activa del derecho a la vida por parte del Estado no se agota con la existencia de un orden normativo que reconozca su carácter fundamental y ordene la abstención de privar de la vida a una persona, sino que abarca a todas las instituciones jurídicas, políticas, administrativas y culturales que promuevan la salvaguarda de este derecho” [33].

El municipio de San Cayetano, en su recurso de apelación, manifestó que la víctima tenía conocimiento de la obra que se adelantaba en la vía y que no se demostró que estuviera en un estado mental óptimo para conducir un vehículo, argumentos que insinúan que la ocurrencia del accidente pudo haber sido originada por la culpa exclusiva de la víctima.

Sobre lo afirmado por la entidad demandada, es imperante precisar que el conocimiento que tuviera la víctima de la obra no exime a las autoridades de cumplir con su deber de señalizar debidamente con el fin de evitar accidentes en una vía pública. Así mismo, no existe evidencia que conduzca a aseverar que la víctima no estaba en condiciones mentales óptimas para conducir su vehículo al momento del accidente; por tanto, no se demostró que la conducta de la víctima tuviera relación con la causa de su muerte.

Conforme con el material probatorio reseñado, esta Colegiatura encuentra suficientemente probado el daño a la vida alegado en la demanda, que comporta una afectación a un bien jurídicamente tutelado por el derecho y que el ordenamiento jurídico no hace pesar sobre sus receptores. En tal sentido, está demostrado el daño antijurídico reseñado en la demanda. 5.4.

La imputación. El reproche predicado en contra de las entidades demandadas consiste en no haber cumplido con la obligación de realizar una señalización adecuada de la obra pública, situación que adujeron fue la causa eficiente del accidente de tránsito, toda vez que la vía por donde transitaba la motocicleta que conducía la víctima tenía un alambre de púas que obstruía el paso, debido a la ejecución de una obra pública, sin ningún tipo de señalización que avisara de su existencia. Sobre la predicada relación causal o de imputación, en el presente caso está claramente establecido que la causa del daño fue la presencia de un alambre de púas para la delimitación de una obra pública realizada en la vía principal del municipio de San Cayetano, hecho que no fue debatido por las entidades apelantes, pues se encuentra suficientemente acreditado que por este elemento se materializó el accidente que le causó la muerte al señor Luis Roberto Londoño Uribe.

Así mismo, en la sentencia del 4 de diciembre del 2019, en el expediente 45263, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, declaró la responsabilidad del Municipio de San Cayetano en el proceso que por los mismos hechos adelantó la compañera permanente del occiso, pues encontró demostrado que la obra pública se realizaba sobre una vía urbana que hace parte de la infraestructura municipal y que la entidad territorial incumplió el deber de conservación que le corresponde sobre esta.

Textualmente afirmó: “Las pruebas no dejan dudas acerca de que en este caso particular, en ejecución de una obra pública, se instaló un alambre que por sí mismo generaba un riesgo para los transeúntes, que se materializó en el accidente sufrido por el señor Londoño, lo que permite imputar responsabilidad a la demandada, en tanto el obstáculo que pretendía resguardar la obra se constituyó en una verdadera “trampa” para los transeúntes, lo que a la postre generó el daño cuya reparación pretende la demandante.

Ahora, con independencia de si la cinta de peligro fue instalada sobre el alambre antes o después de los hechos, es claro que disponer un alambre de púas para demarcar la obra no solo generó un grave peligro para la comunidad sino que desconoció los reglamentos aplicables a la actividad; en efecto, en mayo de 2004, el Ministerio de Transporte dictó la Resolución No. 1050 por medio de la cual se adoptó el Manual de Señalización Vial, no prevé el uso de este tipo de materiales peligrosos y, por el contrario, dispone el uso de dispositivos que garanticen la visibilidad y seguridad de los usuarios de las vías, reglamentación que fue evidentemente desatendida.

Conforme a lo expuesto, existen suficientes razones para responsabilizar al municipio de San Cayetano por la muerte del señor Luis Roberto Londoño Uribe, por haber incurrido en una falla del servicio”.[34] También, quedó establecido en dicho proceso que, tal como lo determinó aquí el Tribunal, existió un desconocimiento de los reglamentos aplicables en materia de señalización vial, pues el Manual de Señalización -Resolución N°. 1050 de 5 de mayo de 2004-, expedido por el Ministerio de Transporte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Tránsito Terrestre, no prevé el uso de un material como el alambre de púas para la demarcación o señalización de una obra pública, pues esta labor debe ser realizada de manera técnica y preventiva, con el fin de lograr visibilidad y protección para los usuarios de las vías.

Ahora bien, la Sala advierte que los apelantes no cuestionaron la decisión del Tribunal en cuanto a la determinación de la causa del daño alegado, por lo que no se hará pronunciamiento alguno sobre ese punto y, en consecuencia, el análisis se centrará en el establecimiento de la responsabilidad que le atañe a cada una de las entidades aquí demandadas en función de las obligaciones exigibles a cada una de ellas frente al deber de mantenimiento y señalización de la vía. Para atribuirle a la entidad estatal correspondiente la responsabilidad de un daño ocasionado por la omisión en la instalación de la señalización adecuada para evitar el riesgo que genera una obra pública sobre la vía es necesario verificar en cabeza de quién se encontraba la carga obligacional de controlar o vigilar la ejecución de la obra.

El Departamento de Cundinamarca argumentó que del contrato interadministrativo suscrito con el municipio de San Cayetano para la financiación de obras públicas no se deriva alguna obligación referente a su ejecución ni a la supervisión de éstas, pues solamente le corresponde el control sobre los recursos públicos destinados para tal objeto.

Por tanto, aludió que el municipio y la entidad contratista son los responsables por las fallas en la labor de vigilancia sobre la ejecución de la obra. Al respecto, en el convenio interadministrativo de cofinanciación suscrito el 13 de diciembre de 2006 por el Departamento de Cundinamarca y el municipio de San Cayetano, para la pavimentación de la vía principal del casco urbano de dicho municipio, las entidades estipularon que es obligación del municipio “ejecutar bajo su exclusiva responsabilidad las obras objeto del presente convenio”.

Así, la Sala encuentra que, aunque en la cláusula décima del mencionado convenio interadministrativo de cofinanciación, las entidades territoriales acordaron que el departamento ejercería el control y vigilancia del convenio, a través del supervisor o interventor designado por el secretario de obras públicas, a quien le correspondería evaluar y verificar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio, la responsabilidad por lo ocurrido durante la ejecución de la obra está en cabeza del municipio, como entidad territorial contratante de la obra pública.

La carga obligacional del municipio frente al correcto desarrollo de la obra pública se configura no solo porque el accidente ocurrió en una vía urbana municipal; sino, porque, en virtud del convenio interadministrativo que suscribió con la Administradora pública Cooperativa de Municipios de Colombia –COOMUNICOL-, para la construcción de la malla vial urbana, adquirió la obligación de vigilar la correcta ejecución de tal obra pública.

Así las cosas, con el contrato de obra celebrado para la construcción de la malla vial urbana, el municipio se obligó a “hacer seguimiento e inspeccionar la ejecución del objeto convenido”, de lo que se deriva el deber de verificar que la señalización se encontrara ajustada a lo exigido por la normativa aplicable al tema. El Ministerio de Transporte profirió la Resolución N°. 1050 de 5 de mayo de 2004, mediante la cual se adoptó el Manual de Señalización Vial -Dispositivos para la Regulación del Tránsito en Calles, Carreteras y Ciclorrutas de Colombia-, como reglamento de obligatorio cumplimiento en materia de señalización, en el que se dispuso que en los cierres parciales de calzada no debían utilizarse mallas o cintas que representaran un potencial peligro.

Ahora, como la ha dicho esta Sección, en casos como el que ocupa la atención de la Sala, es posible demandar tanto al Estado como al contratista con fundamento en la regla de la solidaridad del artículo 2344 del CC, pues el primero es el propietario de la obra y, el segundo el ejecutor de la misma por cuenta de aquel, de manera que, concurren ambos a la causación del daño.[35] Bajo las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el municipio de San Cayetano, como propietario de la obra pública, no honró su deber de verificación y control sobre la manera en que se señalizó la obra, pues la pretendida señalización ´para advertir a los transeúntes de su existencia no podía llevarse a efecto con empleo de un alambre de púas, pues tal proceder constituía claramente una contravención a la normativa que reglamenta la materia. 5.3.

En atención a que se encuentra demostrada la relación filial de la demandante con la víctima, en el nivel 1º de la tabla, toda vez que obra en el expediente su registro civil de nacimiento, la Sala confirmará el reconocimiento del monto correspondiente. El Tribunal no concedió la indemnización solicitada por el daño a la vida de relación por cuanto no encontró acreditado en el plenario que Manuela Londoño Vergara hubiera sufrido una afectación psicofísica en razón de la muerte de su padre.

La Sala advierte que, en efecto, dicho perjuicio no se encuentra acreditado en el proceso y la decisión del tribunal frente a este punto no fue debatida en sede de apelación, por lo que la Sala no hará ninguna modificación al respecto. 5.3.2. Perjuicios materiales (lucro cesante) El Tribunal encontró demostrado que la víctima le proporcionaba a su hija una cuota alimentaria mensual fijada en $650.000, con base en la cual realizó la liquidación del lucro cesante por el periodo consolidado, desde la fecha de la muerte de la víctima y, por el futuro, hasta que la demandante cumpla los 25 años.

Advierte la Sala que obra en el folio 22 del cuaderno 1, copia del acuerdo conciliatorio por cuatro meses para regulación de alimentos y visitas, celebrado entre los padres de Manuela Londoño Vergara el 12 de mayo de 2004, en el que acordaron que el padre de la menor “se obliga a dar a título de cuota alimentaria mensual (…) la suma de $650.000 (…)”, suma que el a quo tomó como base de liquidación para el lucro cesante a favor de la demandante.

Teniendo en cuenta que las partes no objetaron los parámetros adoptados por el Tribunal para efectuar la liquidación de lucro cesante y que se encuentra debidamente acreditada la obligación alimentaria de la víctima para con su hija, la Sala procederá a actualizar la suma liquidada en primera instancia. El a quo estableció que la indemnización debida o consolidada correspondía a $84.793.686 y, el lucro cesante futuro, hasta el 11 de agosto de 2025, fecha en la que Manuela Londoño Vergara cumplirá 25 años, se liquidó en $79.892.595, para un total de $164.686.191.

La Sala procederá a actualizar dicha suma. Actualización de la renta: [pic] |Ra |= |Renta actualizada a establecer | |Rh |= |Renta histórica: $164.686.191 | |Ipc |= |Es el índice de precios al consumidor final, es decir, | |(f) | |110,6 que es el correspondiente a octubre del 2021. | |Ipc |= |Es el índice de precios al consumidor inicial, es decir, | |(i) | |82,01 correspondiente al mes de septiembre del 2014, mes | | | |en el cual se profirió la sentencia de primera instancia.| Ra= $164.686.191 110,6 = $222.098.435 82,01 Así, le corresponde a Manuela Londoño Vergara, por concepto de lucro cesante, la suma de doscientos veintidós millones noventa y ocho mil cuatrocientos treinta y cinco pesos ($222.098.435) VI.

COSTAS De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se efectuará condena en costas. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICAR la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de septiembre de 2014, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLARAR al municipio de San Cayetano (Cundinamarca) responsable por los perjuicios causados a la demandante, como consecuencia de la muerte del señor Luis Roberto Londoño Uribe.

SEGUNDO: CONDENAR al municipio de San Cayetano (Cundinamarca) a pagar a la demandante, la suma equivalente a 100 SMLMV como indemnización por el perjuicio moral.

TERCERO: CONDENAR al municipio de San Cayetano (Cundinamarca) a pagar a la demandante, doscientos veintidós millones noventa y ocho mil cuatrocientos treinta y cinco pesos ($222.098.435) por concepto de lucro cesante.

CUARTO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia –COOPMUNICOL, en su calidad de llamado en garantía, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO: ABSOLVER de responsabilidad al Departamento de Cundinamarca, de acuerdo con las consideraciones expuestas en esta providencia.

SEXTO: APLICAR lo establecido en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO: En firme este fallo DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento y EXPEDIR a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Presidente | |Aclaración de voto | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Magistrado |Magistrado | | |Aclaro voto | ----------------------- [1] Escrito de demanda, f. 2 a 8, c. 1. [2] Auto de admisión de la demanda del 18 de febrero de 2010, f. 62, c. 1. [3] Constancias de notificación, f. 27-30, c. 1. [4] Escritos de contestación de demanda, f. 212, 238, 246, c. 1. [5] Providencia de 9 de diciembre de 2010 en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió el llamamiento en garantía, f. 271, c. 1. [6] Recursos de apelación, f. 467 y 479, c. ppal. [7] Acta de diligencia de conciliación, f. 500, c. ppal. [8] Auto de admisión de recursos de apelación, f. 516, c. ppal. [9] Alegatos de conclusión en segunda instancia, f. 520, 523 y 528, c. ppal. [10] La demanda fue presentada en el año 2009, en el que el salario mínimo mensual correspondía a $496.900, por lo que para que el proceso tuviera vocación de doble instancia se requería que las pretensiones superaran los $248.450.000 y, en el presente asunto, suman más de $542.910.276 (f. 6, c. 1.). [11] Artículo 20.2 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, que establecía que la cuantía se determinará “por el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda”. [12] Artículo 132 del Código Contencioso Administrativo.

Disposición modificada por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998. “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [13] Artículo 129 del Código Contencioso Administrativo. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Disposición modificada por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.

“El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos (…)”. [14] De acuerdo con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009. [15] Constancia de solicitud de conciliación prejudicial, f. 26, c. 2. [16] Corte Constitucional.

Sentencia C- 965 del 21 de octubre de 2003. [17] La demandante, por ser menor de edad, acudió al proceso representada por su madre Cristina Vergara Ángel. [18] Registro civil de nacimiento de Manuela Londoño Vergara, f. 20, c. 1. [19] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp.25022. [20] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sentencia de 30 de septiembre de 2014, Radicación número.11001-03-15-000- 2007-01081-00. [21] Registro civil de defunción del señor Luis Roberto Londoño Uribe, f, 14, c. 1. [22] Informe policial de tránsito, f. 24 y 25, c. 2. [23] Informe pericial de necropsia, Instituto Nacional de Medicina Legal, 24 de octubre de 2007, f. 19, c. 2. [24] Convenio interadministrativo de cofinanciación N. SOP-V174-2006, f. 199, c. 1. [25] Convenio interadministrativo N. 001 celebrado entre el municipio de San Cayetano y la Administradora Pública Cooperativa de Municipios de Colombia -COOPMUNICOL A.P.C., f. 206, c. 1. [26] La demandante, por ser menor de edad, acudió al proceso representada por su madre Cristina Vergara Ángel. [27] Registro civil de nacimiento de Manuela Londoño Vergara, f. 20, c. 1. [28] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 19 de abril de 2012. Rad.: 21515. [29] Ver Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 17 de junio de 2004 Exp.14452; Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de mayo de 2007, Exp.19420; Consejo de Estado, Sentencia del 9 de mayo de 2011, Rad. 19240 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 31 de mayo de 2021, Exp.56759. [30] Artículo 2º.

“(…) Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (…)”. // Artículo 11º. “El derecho a la vida es inviolable (…)”. [31] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias de unificación del 28 de agosto de 2014, exp. 26251. [32] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Subsección C, Sentencias del 23 de abril de 2020, exp. 48490. [33] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de marzo de 2019, exp. 42213. [34] Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección B, Sentencias del 4 de diciembre de 2019, exp. 45263. [35] Consejo de Estado; sección Tercera, Subsección C, sentencia del 15 de julio de 2020, proferida dentro del proceso con numero interno 43490. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –en pleno-, sentencia del 28 de agosto de 2014, rad. 27.709. ----------------------- Ra = Rh Ipc (f) Ipc (i)