Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SALA TRANSITORIA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Prescripción trienal de la prima especial sin carácter salarial. Requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Nubia Elsy Martínez Castañeda, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, así como de los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, vulnerados, supuestamente, por la sentencia de 29 de octubre de 2021, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener el reconocimiento a la liquidación y pago de la prima especial sin carácter salarial.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante manifestó que estuvo vinculada a la Rama Judicial en el cargo de Directora Administrativa de la División de Almacén de la Unidad Administrativa de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el periodo comprendido entre el 12 de marzo de 2002 y el 24 de marzo de 2008. Afirmó que en las vigencias fiscales correspondientes al periodo allí laborado, el Gobierno Nacional incluyó algunas normas 1 en los decretos salariales en las que determinó que el 30% del sueldo básico o de la remuneración mensual sería 1 Artículo 7 del Decreto 673 de 2002; artículo 7, del Decreto 3569 de 2003; artículo 7 del Decreto 4172 de 2004; artículo 7, del Decreto 936 de 2005; artículo 7, del Decreto 389 de 2006; artículo 7, del Decreto 618 de 2007; artículo 9 del Decreto 658 de 2008 y artículo 9, del Decreto 723 de 2009, citados en la demanda. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 considerado como prima especial sin carácter salarial para un grupo de cargos de diferentes niveles de la misma Rama Judicial, entre ellos, el cargo que desempeñó.

Sostuvo que las normas establecidas en esos decretos “gozaron de total presunción de legalidad, y no existía ninguna expectativa legítima para reclamar que los artículos relacionados con la prima especial sin carácter salarial del cargo de Directora Administrativa, estuviesen afectados de algún tipo de ilegalidad y que en consecuencia debiere ser ajustado pago alguno derivado de su correcta reglamentación o aplicación; condición de inexistencia de exigibilidad para su corrección que quedó reforzada con mayor certeza en el año 2006, mediante sentencia de 9 de marzo proferida dentro del proceso No.11001032500020030005701 0121-2003, en la cual el H. Consejo de Estado estudió la legalidad de los Decretos Salariales 057, 106, 043, 036, 076, 064, 044, 2740, 2720 y 673 de las anualidades comprendidas entre 1993 y 2002 respectivamente, en lo relativo a la prima sin carácter salarial del 30% descontada del salario básico mensual de los Magistrados y Jueces de la República y negó la petición de nulidad de dichas normas, por considerarlas ajustadas a derecho”.

Adujo que el 2 de abril de 2009, el Consejo de Estado rectificó su jurisprudencia respecto al tema de la prima especial sin carácter salarial, “pero de manera específica y por primera vez, para la norma que cobija los cargos de Director Administrativo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial”, en la sentencia proferida dentro de la acción de nulidad simple radicada con el número 11001-03-25-000-2007-00098-00, por lo que, “en tal virtud, dentro del término de los tres años siguientes a esa fecha (que es la del surgimiento de la expectativa legítima para reclamar mis derechos - expectativa que nació precisamente de esa rectificación jurisprudencial -, y con el previo agotamiento de la vía gubernativa mediante derecho de petición de fecha 22 de junio de 2010, así como de la conciliación extrajudicial prevista en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009), presenté el 17 de febrero de 2011 por intermedio de apoderado, ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, la demanda de nulidad y restablecimiento objeto de la presente acción, encaminada a obtener el reconocimiento de mi derecho a la liquidación y pago de manera correcta de la prima especial sin carácter salarial”.

Refirió que de la demanda conoció el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, quien lo remitió al Juzgado Primero Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Bogotá, que profirió sentencia de primera instancia de 8 de noviembre de 2019, en la que i) se estuvo a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, en relación con el momento en que surgió el derecho a la reliquidación y pago de la prima especial, ii) declaró la nulidad de la Resolución Nº 3282 de 2010, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad como beneficiaria de la prima especial de servicios y iii) condenó a la demandada a reconocer y pagar retroactivamente la diferencia entre lo percibido y lo que debió percibir, únicamente en lo correspondiente al periodo comprendido entre el 22 de junio de 2007 y el 24 de marzo de 2008, fecha de su retiro, luego de considerar que en el caso había operado la prescripción trienal para las sumas reclamadas que se hubieran causado con anterioridad a los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, la cual tuvo lugar el 22 de junio de 2010.

Por último, indicó que luego de que su apoderado interpusiera recurso de apelación contra esa decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 3 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia de segunda instancia de 29 de octubre de 2021, confirmó la sentencia de primera instancia, bajo las mismas consideraciones. 2.

Fundamentos de la acción La accionante promovió acción de tutela con el fin de que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales al debido proceso, así como los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, supuestamente vulnerados con la sentencia de 29 de octubre de 2021, mediante la cual la autoridad judicial accionada confirmó el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

A juicio de la parte actora, la decisión objetada incurre en defecto sustantivo, por “la indebida adecuación que se hace en lo relacionado con el conteo de los tres años del surgimiento de la expectativa legítima, para reclamar oportunamente el pago correcto de las primas especiales sin carácter salarial, calculadas en un monto equivalente al 30% de la remuneración mensual”, en tanto, en su criterio, “la expectativa legítima para reclamar la prima especial sin carácter salarial de los empleados de la Rama Judicial surgió únicamente el 2 de abril de 2009, en todo el periodo de vigencia de la Ley marco de salarios (Ley 4 de 1992) y en consecuencia toda petición interpuesta para agotar la vía gubernativa con anterioridad al 2 de abril de 2012, no puede ser objeto de la aplicación de la denominada prescripción trienal, como es el de mi caso concreto, donde precisamente se interpuso el derecho de petición el 22 de junio de 2010”.

Indicó que la sentencia unificadora SUJ-016-CE-82-2019 de 2 de septiembre de 2019, “que se aplicó erradamente a mi caso concreto”, señala que la exigibilidad surge tres años atrás de la fecha en que se solicite o se solicitó el pago correcto de la prima especial sin carácter salarial, como un monto adicional al salario y nunca más atrás, afirmación que, aduce, “contradice lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 porque fija una regla con carácter exclusivo y único, que impide revisar las circunstancias de cada caso concreto frente a los cambios sustanciales y de fondo que han tenido la jurisprudencia y la normatividad, respecto a las dos primas del 30% de la remuneración mensual”.

Luego de hacer referencia a los cambios jurisprudenciales y normativos sobre el tema, afirmó que la prima especial sin carácter salarial para empleados inició su aplicación en el año 1993 y se mantuvo incólume hasta el año 2009, “considerada como una parte de la remuneración mensual y por tanto se aplicó para restar y no para sumar en todo ese periodo”, y que “a partir del año 2010 esa prima fue eliminada, para no asumir que ese 30% de la remuneración mensual debía sumar como emolumento salarial adicional, tal como lo aclaró la sentencia de 02 de abril de 2009, y por tanto su eliminación configuró una clara vulneración de los derechos laborales de quienes desempeñaron o desempeñan esos cargos desde dicho año 2010, porque con esta eliminación, el Gobierno Nacional desobedeció lo dispuesto en el literal a) del artículo segundo de la Ley 4 de 1992, porque esa eliminación desmejoró de facto los derechos salariales y prestacionales de esos cargos, situación que se mantiene aún vigente”.

Sostuvo que el defecto sustantivo alegado también se configura, en tanto la providencia objetada se sustenta en un precedente jurisprudencial inaplicable al caso, esto es, la sentencia de unificación SUJ-016- CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019, en razón a i) la inexistencia de idénticas circunstancias 4 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 fácticas, y ii) por cuanto no se tiene en cuenta allí que “la sentencia de 9 de marzo de 2006, en la cual el Consejo de Estado estudió y decretó la legalidad de los Decretos Salariales 057, 106, 043, 036, 076, 064, 044, 2740, 2720 y 673 de las anualidades comprendidas entre 1993 y 2002, causó una interrupción de la obligación de sus destinatarios, para exigir que la prima especial fuera una adición al salario y no una disminución del mismo restada de la remuneración mensual de los cargos, con lo cual las normas allí contenidas quedaron amparadas no sólo con la presunción sino con el carácter de cosa juzgada sobre su legalidad, extendida además, a futuro, en los Decretos salariales posteriores que la incluyeron.

Esta interrupción solo fue superada con la rectificación jurisprudencial decretada en las sentencias atrás referenciadas de 02 de abril de 2009, para el caso de la norma aplicable a mi caso concreto y por la del 29 de abril de 2014 para el caso de los jueces”. Finalmente, añadió que “la rectificación jurisprudencial frente a la sentencia de 09 de marzo de 2006, que fue mencionada en el acápite precedente, creó el 02 de abril de 2009 la verdadera y única expectativa legítima para reclamar: por tanto, fue en esa fecha y no en otra cuando el derecho se hizo exigible y no como se afirma en la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-016-CE-S2-2019 de 02 de septiembre de 2019, en el séptimo párrafo del acápite IV.

PRESCRIPCIÓN DE LA PRIMA ESPECIAL, que: "Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial sin carácter salarial, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993". 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Solicito al H. CONSEJO DE ESTADO tutelar mi derecho fundamental al debido proceso y los principios constitucionales de seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, y, en consecuencia, se decrete, disponga y ordene lo siguiente, para evitar dicho perjuicio: 1.

La nulidad de la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso radicado con el No. 110013331008201400200 00/01, por violación de mi derecho al debido proceso en la resolución del litigio formulado en la demanda en los periodos de mi desempeño en el cargo de Directora ADMINISTRATIVA DE LA DIVISIÓN DE ALMACÉN DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2.

Se decrete la inaplicación a mi caso concreto, de la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-016-CE-52-2019, proferida el 02 de septiembre de 2019 por la H. Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la inexistencia de los mismos supuestos fácticos y jurídicos en el caso concreto de la demanda”. 4. Pruebas relevantes Se allegó copia digital del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el Nº 2014-00200-01, actora: Nubia Elsy Martínez Castañeda. 5.

Trámite procesal Por auto de 19 de enero de 2022, el despacho admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar a la accionante, a la autoridad judicial 5 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 accionada, así como al Juzgado Primero Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Bogotá, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 7468 a 7472, todas de 25 de enero de 2022, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión 2. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá En oficio de 26 de enero de 2021, el titular del despacho rindió informe en el que aclaró que el trámite adelantado por aquel en el proceso que originó la controversia se limitó únicamente a prestar colaboración en gestiones secretariales Ad-hoc, misma que le fue prestada al Juzgado Primero Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Bogotá, por lo que no le era posible emitir un pronunciamiento respecto de la decisión judicial cuestionada. 6.2.

Los demás vinculados guardaron silencio, aun cuando fueron debidamente notificados. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Planteamiento del problema jurídico Previo al análisis de fondo, corresponde a la Sala verificar si la presente solicitud cumple con el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional, necesario para acceder a su estudio de fondo, establecido jurisprudencialmente como una contención para preservar los principios de autonomía judicial, seguridad jurídica y la cosa juzgada.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 29 de octubre de 2021, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, confirmó el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la actora promovió contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, así como los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, por cuanto incurre en defecto sustantivo, por “la indebida adecuación que se hace en lo relacionado con el conteo de los tres años del surgimiento de la expectativa legítima, para reclamar oportunamente el pago correcto de las primas especiales sin carácter 2 La notificación se efectuó a las siguientes direcciones electrónicas: nuelmartinez2009@hotmail.com, saltransitoriadesjavierargote@cendoj.ramajudicial.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 salarial”, y en tanto, en su criterio, la providencia objetada se sustentó en un precedente jurisprudencial inaplicable al caso, esto es, la sentencia de unificación SUJ-016- CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En su criterio la mencionada sentencia de unificación no es aplicable por cuanto i) la inexistencia de idénticas circunstancias fácticas y ii) solo a partir de a rectificación jurisprudencial emanada de la sentencia de 2 de abril de 2009 de la misma Sección de esta Corporación se creó “la verdadera expectativa legítima para reclamar”, por lo que, “fue en esa fecha y no en otra cuando el derecho se hizo exigible y no, como se afirma en la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-016- CE-S2-2019 de 02 de septiembre de 2019, desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que creó la prima de servicios ni con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993". 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii.

Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.

De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La Sala observa, del estudio del expediente ordinario, que los argumentos que soportan la vulneración iusfundamental alegada en la presente acción son los mismos que sustentaron el recurso de apelación que la actora presentó contra la sentencia de primera instancia de 8 de noviembre de 2019, mediante la que el Juzgado Primero Transitorio Oral del Circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Rama Judicial, esto es, los relativos a que en su caso se decretó indebidamente la prescripción trienal de los derechos reclamados con base en lo desarrollado en la sentencia de unificación SUJ-016- CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019, misma que la accionante considera inaplicable a su caso, lo que desatiende el requisito de la relevancia constitucional, en tanto el mecanismo de amparo constitucional se estaría empleando como una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.2.

En efecto, en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho se evidencia que en la sustentación del recurso de apelación 7, la accionante se apoyó en los siguientes argumentos para pedir la revocatoria de la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones, mismos que soportan la presente solicitud de amparo: “Es fundamento de la anterior exigencia, la jurisprudencia unificada y rectificada del H. Consejo de Estado, que en la sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 110010325000200700098-00, accionante Luis Esmeldy Patiño López, señaló que el porcentaje del 30% que se restó de la remuneración mensual fijada en los decretos salariales es constitutivo de salario y que la prima especial es un plus o monto adicional que debe ser reconocido; condición que igualmente se ratificó y reiteró en la sentencia proferida el 29 de abril de 2014 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en conocimiento de la demanda de Nulidad radicada con No. Interno: 1686--07, Expediente No. 11001-03-25-00G-2007-00087-00, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, donde decretó la nulidad parcial de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para fijar los salarios de los servidores de la Rama Judicial, sentencias que indican de manera concreta, clara y precisa, que las primas - entre ellas la prima especial sin carácter salarial de cargos de la Rama Judicial, como lo son los cargos de los Jueces de la República y Magistrados de Tribunal y demás cargos similares o equivalentes - DEBEN SER CONSIDERADAS COMO UN PLUS O MONTO ADICIONAL A LA REMUNERACIÓN MENSUAL, la cual debe quedar incólume en el 100% para efectos de liquidar y pagar las prestaciones sociales. 3- Debo resaltar en este punto del presente RECURSO DE APELACIÓN, que el derecho de petición reclamando el pago y la demanda correspondiente, fueron presentados mucho antes de que transcurrieran los tres (3) años posteriores a la ejecutoria de las sentencias citadas en el párrafo anterior, lo cual implica que no existe prescripción alguna de los derechos reclamados, habida cuenta que la expectativa legítima para reclamar nació en esos años 2009 y 2014, lo anterior porque antes de dichas fechas, las disposiciones contenidas en todos los Decretos salariales de la Rama Judicial, sobre la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, tenían la denominada presunción de legalidad.

Ahora bien, en torno a estas controversias de la prima especial del 30% como emolumento adicional a la remuneración mensual a que nos estamos refiriendo, la H. Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el pasado 2 de septiembre de 2019 ha proferido la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-016-CE-S-2019- PROCESO RADICADO NÚMERO 41001-2000-2016-00041-01 (2204-18) -, que en su parte resolutiva indica: (…) En los numerales 1, 2, 3 y 4 citados en precedencia, es clara la sentencia al reconocer los derechos derivados de la citada prima especial como un incremento del salario y a su catalogación como factor solo para liquidar las pensiones de jubilación, así como los derechos a reliquidación de los emolumentos salariales que resultaron afectados por la errada interpretación que hiciera el Gobierno Nacional al efectuar su reglamentación en los decretos de salarios.

Sin embargo, en el numeral 5 si existe una grave y errada interpretación respecto a la aplicación de la prescripción trienal porque determina que para la contabilización se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de 7 Folios 195 y ss, expediente ordinario. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás. Esta normalización de los tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, y nunca más atrás, está eliminando de manera implícita aunque sin mencionarla, la jurisprudencia decantada desde hace muchos años, sobre el surgimiento de la denominada "EXPECTATIVA LEGÍTIMA", originada precisamente a partir de declaratorias de nulidad de actos administrativos de carácter general que pueden haber gozado de la presunción de legalidad por muchos años, pero que en virtud de demandas de nulidad, que en muchos casos sufren enormes demoras en resolverse por las Altas Cortes, vienen a crear después de esos años de trámite, situaciones favorables a los trabajadores por los errores de la administración pública, que los faculta para pedir el resarcimiento de los perjuicios que por dichas normas anuladas hayan recibido.

Pretender por el contrario - como lo hace la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN que se deban presentar reclamaciones administrativas para agotar la vía gubernativa, sobre normas que inician o mantienen su vigencia bajo la presunción de legalidad, mientras sobre ellas no exista una nulidad decretada en su contra en ejercicio de acciones de nulidad, es pretender establecer que las normas ahora deben interpretarse siempre como presuntamente ilegales y así, cada vez que se emita una de ellas se deban presentar reclamaciones administrativas de todos los ciudadanos incluidas en ellas, con la esperanza o la expectativa de que algún día sean declaradas nulas y así evitar una eventual prescripción de sus derechos.

(…) Así las cosas, pido expresamente que para resolver el recurso concreto de mi poderdante, se revoque la decisión de decretar la prescripción trienal de sus derechos y en tal virtud, se le reconozca en todo el periodo laborado, tanto la liquidación de los valores pagados por concepto de primas, vacaciones cesantías e intereses a las cesantías, los cuales solo se pagaron sobre el 70% de remuneración mensual fijada en los respectivos decretos anuales, como el 30% mensual adicional a dichas remuneraciones mensuales fijadas para su cargo de Directora Administrativa de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sin ninguna prescripción, porque el derecho de petición para agotar la vía gubernativa se presentó el día 27 de mayo de 2010 y en ese momento no habían transcurrido tres años contados desde la promulgación de la sentencia proferida el 29 de abril de 2014 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, en conocimiento de la demanda de Nulidad radicada con el No. Interno: 1686-07, Expediente No. 11001-03-25-000-2007- 00087-00, Conjuez ente: María Carolina Rodríguez Ruiz ni de la sentencia proferida el 2 de abril de 2009, expediente 11001032500020070009800, a las cuales se hizo referencia en el numeral 2 del presente recurso”.

(Resaltado de la Sala). De igual forma, se observa que frente a dichos alegatos el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la sentencia de 29 de octubre de 2021, luego de analizar el marco jurídico y jurisprudencial que reglamenta la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, dio respuesta al desatar el recurso de apelación de la siguiente manera: “3.4.1.

DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL. (…) De conformidad con las anteriores disposiciones, para que se estructure la prescripción de los derechos laborales, se requiere como necesidad cardinal, 10 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe ser exigible, y a partir de allí, comience a contabilizarse el término de su prescripción. De tal manera, en lo que respecta al caso sub lite sobre el término de prescripción extintiva del derecho a la prima especial de servicios, debe empezar a contabilizarse desde la exigibilidad de su correcta liquidación, la cual nace a partir de la ejecutoria de la Sentencia proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, de 29 de abril de 2014, Expediente 1686-07, con ponencia de la Conjuez María Carolina Rodríguez Ruiz, que declaró la nulidad de los artículos que instituyeron en ellos la errónea interpretación de su liquidación y pago, porque es evidente, que antes de ese pronunciamiento no existía un referente legal para comenzar a contabilizar los términos de esa figura jurídica la prescripción extintiva de los derechos reclamados en esta acción, no había un punto de partida para el inicio del conteo y así aplicarla, dada la ausencia de exigibilidad.

No obstante lo anterior, en virtud de la sentencia de unificación SUJ-CE- 52-2019 del 2 de septiembre del 2009, proferida por la Sección Segunda - Sala Plena de Conjueces del Consejo de Estado, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, precisó que el derecho ahora reclamado no surgió con la sentencia declarativa del 29 de abril de 2014, sino que "se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993”.

Es decir que a partir de la vigencia del Decreto 57 de 1993, esto es, desde el 7 de enero de 1993, el titular de la prima pudo interrumpir la prescripción trienal y sin embargo la petición solo se radicó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 22 de junio de 2010, esto quiere decir que conforme al criterio jurisprudencial referido, las diferencias reclamadas que se causaron con anterioridad al 22 de junio de 2007 se encuentras prescritas, reconociéndose solo éstas, hasta cuando ocupó el cargo destinatario del artículo 14 de la Ley de 1992, es decir hasta el 24 de marzo de 2008 fecha de su desvinculación del cargo, salvo que si debe ser tenida en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación por aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos”.

(Resaltado de la Sala). Es decir, en el caso que originó la controversia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, del análisis de la normatividad y la jurisprudencia aplicables al caso, consideró que resultaba ajustado a derecho decretar la prescripción trienal de los derechos reclamados, pues, indicó, conforme con la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2009, proferida por la Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces del Consejo de Estado, el derecho a la reliquidación y pago de la prima especial reclamada no surgió con las sentencias de 2 de abril de 2009 y 29 de abril de 2014, como lo afirmaba la accionante, sino desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 y el decreto reglamentario 57 de 1993.

Así las cosas, aun cuando en la presente solicitud de amparo la accionante afirme que en el caso se vulneran derechos de raigambre constitucional con dicha decisión, lo cierto es que esa inconformidad, en los términos que se plantea en el escrito de tutela, es decir, volviendo sobre los argumentos relativos a que la prescripción trienal en el caso debía calcularse a partir de la sentencia de 2 de abril de 2009 y no conforme con lo indicado en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2009, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, conlleva dar continuidad a una discusión de naturaleza legal 11 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que ya fue resuelta suficientemente en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la controversia (prescripción de la acción), por lo que insistir sobre ella en esta sede constitucional y residual desconoce el requisito de relevancia constitucional necesario para el estudio de la tutela contra providencias judiciales, en tanto se estaría utilizando como una instancia adicional al proceso ordinario.

Conforme con lo anterior, para la Sala es claro que entrar de nuevo en la discusión planteada por la accionante, en los términos propuestos en el escrito de tutela, significaría reproducir el debate sobre el momento desde el que debe contabilizarse la prescripción del derecho, lo que ya fue zanjado con suficiencia por el juez natural, lo que evidencia claramente la falta de relevancia constitucional.

Es decir, en el caso se observa que no existe un real cuestionamiento constitucional en relación con una decisión judicial, sino, simplemente, una reiteración de los argumentos litigiosos expuestos en sede ordinaria, a la manera de instancia adicional. En este punto, resulta pertinente citar un pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, en el que se indicó que: “(…) el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional”8. De este modo, las discrepancias respecto de las decisiones adoptadas en el caso no ameritan per se, la revocación por vía de tutela de una providencia judicial, porque hacerlo llevaría a desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, seguridad jurídica y cosa juzgada.

Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido al juez de tutela tenga trascendencia superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. Pero en todo caso, corresponde al juez de tutela verificar si “…se debaten derechos fundamentales, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico (…)”. 9 4.3.

En este sentido, lo que se evidencia es el desacuerdo con el hecho de que en el proceso ordinario se hubiese decidido declarar la prescripción del derecho reclamado a partir de las normas y la jurisprudencia aplicables, por lo que un estudio de fondo conllevaría, se reitera, abordar asuntos de naturaleza litigiosa relacionados con la interpretación que el juez de conocimiento ya hizo de las normas y la jurisprudencia aplicable, lo que, como se explicó, implicaría dar continuidad a la misma discusión que ya fue resuelta en dos instancias. 8 Consejo de Estado.

Sala Plena. Sentencia de agosto 5 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201- 01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Sentencia SU-041 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11767-00 Demandante: NUBIA ELSY MARTÍNEZ CASTAÑEDA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, habida cuenta de que se acude a la misma sin proponer un genuino debate constitucional, a la manera de una instancia adicional.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Nubia Elsy Martínez Castañeda, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO