CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla (E) Bogotá, D.C., 13 de agosto de 2024 Número único: 11001-03-06-000-2024-00156-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá y Fiscalía General de la Nación - Dirección de Control Disciplinario Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a un empleado judicial de la Fiscalía General de la Nación La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 3 de septiembre de 2019, el Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre – Sala Jurisdiccional Disciplinaria abrió indagación preliminar con radicado núm. 7000111020002019-00291-00 en contra de los fiscales que intervinieron dentro de la investigación penal núm. 70001601037201500623 por el presunto incumplimiento de la orden de policía núm. 739243 emitida el 4 de junio de 2015. 2.
El 12 de diciembre de 2019, el Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre – Sala Jurisdiccional Disciplinaria declaró la terminación de la actuación radicada con el núm. 7000111020002019-00291-00, por no encontrar responsabilidad disciplinaria de los fiscales investigados. No obstante, compulsó copias a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación para que investigara la presunta mora de «aproximadamente 4 años por parte del funcionario de policía judicial del CTI» 3.
Con ocasión de la anterior compulsa de copias, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, se dio apertura al proceso disciplinario bajo radicado núm. 50627, dentro de la misma causa radicada se profirió el Auto DCD-01-1303-17 del Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 21 de enero de 20211, mediante el cual ordenó indagación preliminar en averiguación del responsable de la presunta mora de cuatro años y/o incumplimiento de la orden judicial núm. 739243 del 4 de junio de 2015 y comisionó al señor Bladimir Niño Leal, en calidad de «Profesional de Especializado II, perteneciente al Grupo Interno de Trabajo Conductas de Corrupción, de esta dependencia, para que practique las pruebas ordenadas […], para lo cual dispone de un término prorrogable de cuatro (4) meses». [Se destaca]. 4.
Mediante Auto DCD-1-1337-83 del 20 de diciembre de 2021, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación declaró la caducidad de la acción disciplinaria núm. 50627 y compulsó copias a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre para que investigara la mora en que incurrieron los empleados de la Fiscalía que tuvieron a cargo la acción que caducó. 5.
Mediante Auto del 24 de junio de 2022 dentro del radicado núm. 700012502000-2022- 00074-00, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre asumió el conocimiento del asunto y resolvió abrir indagación preliminar contra los empleados que, al parecer, dejaron caducar la investigación disciplinaria núm. 50627 por la presunta mora acaecida en el período comprendido entre el «10 de febrero de 2020 y [el] 22 de febrero de 2021».
Adicionalmente, requirió a la Oficina de Asignaciones de la Dirección Seccional de Fiscalías de Sucre, para que indicara los nombres de los empleados que conocieron de la referida acción. 6. El 23 de enero de 2023, la Oficina de Control Disciplinaria de la Fiscalía General de la Nación remitió a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre copia de la investigación disciplinaria núm. 50627 y, el 14 de febrero de 2023, le indicó que los empleados que tuvieron conocimiento de esa dicha acción fueron los servidores Laura Alejandra Guzmán Rojas, Bladimir Niño Leal y Andrés Romero Rodero. 7.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Sucre, mediante Auto del 21 de abril de 2023 remitió el expediente disciplinario núm. 700012502000-2022-00074-00 a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, de acuerdo con el factor territorial, por considerar que, los empleados a quienes se les asignó el conocimiento de la investigación disciplinaria con el núm. de radicado 50627 se encontraban adscritos a la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación de Bogotá. 8.
El 22 de junio de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá remitió a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, por falta de competencia, la investigación disciplinaria iniciada en contra de los servidores Laura Alejandra Guzmán Rojas y Bladimir Niño Leal, adscritos al ente fiscal, pues los hechos que se les atribuye tuvieron ocurrencia antes de la fecha en que la Comisión entró en funcionamiento. 1 Expediente núm. 50627.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 9. Por medio de Auto núm. DCD-13-02-158 del 2 de abril de 2024, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación consideró que, a la servidora Laura Alejandra Guzmán Rojas no se le podía atribuir responsabilidad disciplinaria por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a la caducidad de la acción radicada con el núm. 50627.
Sin embargo, manifestó no tener competencia para conocer de la actuación frente al señor Bladimir Niño Leal, por las siguientes razones: […] En cuanto al análisis que correspondería hacer a esta Dirección sobre la presunta falta disciplinaria en la que pudo incurrir el señor Bladimir Niño Leal por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a que operara el fenómeno de caducidad dentro del radicado 50627, se pudo evidenciar la falta de competencia de esta frente a la posibilidad de ejercer la acción disciplinaria teniendo en cuenta que el pre citado servidor tuvo a su cargo el expediente citado en el periodo comprendido entre el 30 de septiembre de 2020 al 30 de mayo de 2021, fecha ultima para la cual ya había entrado en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Por lo anterior solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto negativo de competencias entre esa autoridad y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá, respecto de la investigación disciplinaria. Iniciada contra el señor Bladimir Niño Leal, por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a la caducidad de la acción dentro del radicado núm. 50627.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021) el 13 de julio de 2023, se fijó edicto núm. 151 en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones2.
Consta, en el expediente obra constancia que se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario, a la Fiscalía Seccional, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y al señor Bladimir Niño Leal. El 26 de abril de 20243, la Secretaría de la Sala informó al despacho que, dentro del término de fijación del edicto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación allegaron alegatos; mientras que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Examinada la documentación allegada al expediente, se observó que la información no era suficiente para tramitar el presente conflicto de competencias administrativas. Por lo 2 Fijación por edicto núm. 151, expediente digital. 3 Índice 17, expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 anterior, mediante auto del 4 de junio de 2024, el consejero ponente requirió a la Fiscalía General de la Nación que allegase el expediente identificado con núm. de radicado 50627.
Se deja constancia que, en informe secretarial del 17 de junio de 2024, vencido el término concedido mediante Auto de mejor proveer del 4 de junio de 2024, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, vía correo electrónico presentó copia integra del expediente radicado 50627. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1.
Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación Mediante Oficio núm. DCD-10800 del 24 de abril de 20244, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se pronunció dentro del término de traslado para presentar alegatos, manifestando que ratifica su falta de competencia para conocer el asunto.
Señaló que la ley establece las reglas de competencia en materia disciplinaria, a saber: 1. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de Disciplina Judicial son las competentes para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, de conformidad con el artículo 257 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 2 de 2015, a partir del 13 de enero de 2021, cuando entró en funcionamiento esta entidad. 2.
En concordancia con lo anterior, la Ley 1952 de 2019, inciso 5º, artículo 2º, modificado por el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, dispuso que a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales les corresponde investigar a los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación. 3. La competencia de la Fiscalía General de la Nación quedó limitada por el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, que dispuso lo siguiente: “La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación seguirá conociendo de los procesos cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002”. [Comillas y cursivas en el texto original] 4.
Lo anterior quiere decir que cualquier falta que pueda ser atribuida a un funcionario o empleado de la Fiscalía General de la Nación cuya fecha de ocurrencia sea posterior al 13 de enero de 2021 deberá ser investigada de manera exclusiva por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Eso, teniendo en cuenta el momento de la consumación (ocurrencia) de la conducta típica. 4 Documento SAMAI «010MemorialWeb.pdf», expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 Frente al caso concreto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación adujo que: para la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión de Disciplina Judicial, la conducta omisiva probablemente reprochable y en apariencia atribuible al exservidor en comento, se dio de forma constante y permanente en el tiempo, por lo que mal podría afirmarse que la conducta que se ha de investigar se cometió antes del 13 de enero de 2021, ya que para ese momento era reiterada y permanente Finalmente, esta autoridad insistió en la falta de competencia para conocer de la actuación disciplinaria. 3.2.
De la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá no presentó alegatos. No obstante, su posición se encuentra en el Auto del 22 de junio de 2023, por medio del cual declaró su falta de competencia. En ese pronunciamiento, la Comisión explicó que: Atendiendo la relación fáctica expuesta, se observó que también se solicitó investigar disciplinariamente a los empleados judiciales LAURA ALEJANDRA GUZMAN ROJAS y BLADIMIR NIÑO LEAL, quienes conocieron del proceso disciplinario No. 50627 desde el 3 de septiembre de 2020, no obstante, es necesario DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA para conocer del asunto y como consecuencia de ello, SE ORDENA REM ITIR las diligencias a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, autoridad judicial competente para conocer del trámite disciplinario en contra de los empleados señalados.
Esto en razón a que, los hechos que se les atribuye tuvieron ocurrencia antes de la entrada en vigencia de la norma que otorga competencia a esta corporación para investigar a los empleados de la Rama Judicial, en consecuencia, la naturaleza de la acción disciplinaria frente a estos empleados judiciales sigue siendo de orden administrativo y, por consiguiente, su conocimiento le corresponde al superior jerárquico, como lo prevé la Ley 270 de 1996 […]» IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración5 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10°, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. La Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá negaron tener competencia para conocer de la actuación disciplinaria en contra del señor Bladimir Niño Leal, por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a la caducidad de la acción disciplinaria con radicado núm. 50627. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a dos autoridades del orden nacional: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá (autoridad desconcentrada territorialmente, que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria) y la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la investigación disciplinaria en contra del señor Bladimir Niño Leal, por la presunta inactividad instructiva Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 y/o procesal que dio lugar a la caducidad del proceso disciplinario radicado con el núm. 50627 Ahora bien, en relación con la naturaleza del conflicto, es importante destacar que este involucra, por un lado, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá, autoridad que ejerce funciones disciplinarias de carácter jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución, y la otra, la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, de naturaleza administrativa.
Al respecto, la Sala ha señalado que es competente para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre una autoridad que cumple funciones administrativas y otra que cumple función jurisdiccional, por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni autoridad que ejerza función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3º, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico Síntesis del conflicto Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Fiscalía General de la Nación (Dirección de Control Disciplinario) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá, respecto a la autoridad que debe conocer el proceso disciplinario iniciado en contra del señor Bladimir Niño Leal, por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a la caducidad de la acción dentro del radicado núm. 50627.
Para la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá la presunta falta, motivo de investigación, no corresponde a su conocimiento pues carece de competencia para ello y es la Oficina de Control Interno de la Fiscalía o quien fuese la encargada quien debe conocer este asunto. Al respecto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación adujo que la conducta se dio de forma constante y permanente en el tiempo, por lo que mal podría afirmarse que la conducta que se ha de investigar se cometió antes del 13 de enero de 2021.
Para proporcionar una mayor claridad sobre la síntesis del conflicto, es necesario realizar las siguientes precisiones: 1. La actuación disciplinaria que dio origen a este conflicto surgió como consecuencia de la compulsa de copias ordenada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante Auto del 12 de diciembre de 2019. 2.
La compulsa de copias fue recepcionada por la Fiscalía General de la Nación – Oficina de Control Interno Disciplinario el 10 de febrero de 2020 y registrada el 20 de abril de 2020. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 3. Mediante Auto DCD 1-1303-17 del 21 de enero de 2021, la Fiscalía General de la Nación – Oficina de Control Interno Disciplinario ordenó la indagación preliminar con el fin de verificar la ocurrencia de la conducta objeto de investigación, decretó pruebas y comisionó al señor Bladimir Niño Leal, para que practicara las pruebas ordenadas. 4.
El expediente disciplinario, desde el 10 de febrero de 2020 (fecha en que la Fiscalía General de la Nación recibió la compulsa de copias), fue conocido por tres servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación en períodos distintos, así: NOMBRE DEL SERVIDOR PÚBLICO DESDE HASTA Laura Alejandra Guzmán Rojas 3 de septiembre de 2020 29 de septiembre de 2020 Bladimir Niño Leal 30 de septiembre de 2020 29 de mayo de 2021 Andrés Romero Rodero 1 de junio de 2021 22 de junio de 2021 5.
Mediante Auto del 22 de junio de 2023, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá se inhibió para ejercer la acción disciplinaria en contra del señor Andrés Romero Rodero adscrito a la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, ya que «el empleado señalado contaba con un término relativamente corto para darle trámite a una investigación disciplinaria, teniendo en cuenta que se le asignó el expediente el 01 de junio de 2021 y la actuación caducó el 22 de junio de 2021, teniendo tan solo 21 días para adelantar el proceso correspondiente». 6.
Asimismo, mediante Auto DCD-13-02-158 del 2 de abril de 2024, la Fiscalía General de la Nación – Oficina de Control Interno Disciplinario se inhibió para iniciar actuación disciplinaria en contra de la servidora Laura Guzmán Rojas, quien estuvo como instructora del proceso 50627 por 18 días, «tiempo, que no pareciera suficiente para adelantar un proceso, teniendo en cuenta factores relacionados con los traumatismos causados por la adaptación a la nueva forma de trabajo a causa del Covid-19».
Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar la autoridad competente para investigar disciplinariamente al señor Bladimir Niño Leal, por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a la caducidad de la acción disciplinaria radicada con el núm. 50627. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 ii) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal y territorial. Reiteración. iii) Los servidores de la Rama Judicial. Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración. iv) Competencia de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración. v) Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración. vi) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración6 El control disciplinario se concibe como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar su buen nombre, eficiencia7 y eficacia en el cumplimiento de sus objetivos, sino también como un instrumento para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados8.
Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la Constitución y en las leyes9.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios e incurren en cualquier omisión o extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado, respecto de dicha función que: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001- 03-06-000-2023-00037-00 y la decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019- 00120-00. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 9 Ley 734, artículo 22.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 que atenten contra los deberes que le asisten. Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro10.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094, dispone: ARTÍCULO 2o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales11 que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente […].
De esta manera, se reitera12, que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce, en principio, de la siguiente manera13: 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200- 10. 11 La expresión «jurisdiccionales», contenida en esta norma, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00081-00. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00002-00 Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario interno de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en relación con todos los que desempeñen funciones públicas, inclusive particulares y servidores públicos de elección popular, en relación con las competencias que le otorga directamente la ley (en forma exclusiva), o en ejercicio de su poder disciplinario preferente. iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga, igualmente, un poder disciplinario preferente para investigar a los servidores públicos de los respectivos municipios y distritos, y a particulares que ejercen funciones públicas en ese nivel territorial. iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, para investigar disciplinariamente a los funcionarios y empleados judiciales y a los abogados, en el ejercicio de su profesión. 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal y territorial. Reiteración14 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019, prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada 14Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00 y Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios15 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas; y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular.
En relación con el factor territorial, artículo 97 de la referida ley prescribe Artículo 97. El factor territorial. Es competente en materia disciplinaria el funcionario del territorio donde se realizó la conducta. Cuando no puedan ser adelantados por las correspondientes oficinas de control disciplinario interno, las faltas cometidas por los servidores públicos en el exterior y en el ejercicio de sus funciones, corresponderán a la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el factor objetivo y. subjetivo, fueren competentes en el Distrito Capital. 15 Ley 1952 de 2019, artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 Cuando la falta o faltas fueren cometidas en diversos lugares del territorio nacional, conocerá el funcionario competente que primero hubiere iniciado la investigación. [Negrillas fuera del texto original]. El factor territorial parte de una premisa fundamental para el desarrollo del debido proceso y de la garantía de los investigados, consistente en la proximidad entre la autoridad disciplinaria y el lugar de ocurrencia de los hechos o donde se desarrolla la controversia.
De esta forma, la autoridad competente para adelantar una actuación disciplinaria, salvo aquellos casos en los que la ley señale una regla de competencia específica, debe ser la «del territorio donde se realizó la conducta». La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad. 5.3.
Los servidores de la Rama Judicial. Distinción legal entre funcionario y empleado judicial. Reiteración16 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre este en la jurisprudencia y en la doctrina. En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios».
Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano: Artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de octubre de 2023 (radicados números 11001-03-06-000-2023-00446-00 y 11001-03-06-000-2023-00454-00; del 3 de mayo de 2023 (radicado número 11001-03-06-000-2023-00025-00) y del 4 de mayo de 2022 (radicación núm. 11001-03- 06-000-2022-00031-00).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […]. 2.
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República […] (Se resalta).
Y la Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria (Subrayas añadidas). De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado. Esto sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).
Con fundamento en lo anterior, es posible afirmar que cualquier persona vinculada laboralmente con la Rama Judicial es un servidor público y dentro de esta categoría se incluyen funcionarios y empleados judiciales. Al respecto es importante mencionar que, sobre la distinción entre funcionario judicial y empleado judicial, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 dispone lo siguiente: Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial [Negrita fuera del texto original].
La Corte Constitucional, en Sentencia C-037 de 1996, al analizar la constitucionalidad del citado artículo, precisó que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia: La presente disposición concuerda con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-417/93, en el sentido de que son funcionarios de la rama judicial aquellos servidores públicos encargados de administrar justicia, mientras que empleados del sector son todos los demás que ocupan diversos cargos, de carácter principalmente administrativo5 [Negrillas fuera de texto].
Esta distinción resulta pertinente, en la medida en que, la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de funcionarios judiciales se encuentra a cargo de la Comisión Nacional de Disciplina judicial, al igual que sobre empleados judiciales por hechos que tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha en la cual entró en funcionamiento dicha corporación. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 Por su parte, la investigación disciplinaria de empleados judiciales por hechos anteriores al 13 de enero de 2021 se encuentra a cargo de los superiores jerárquicos, la Procuraduría General de la República o las oficinas de control interno disciplinario, según se explicó más arriba.
Esto, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. 5.4. Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración17 Mediante el Decreto Ley 2699 de 1991, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se determinó la estructura y las funciones de sus diferentes oficinas.
El artículo 25 se refirió a la Oficina de Veeduría, y le asignó, en el numeral 4.º, entre otras funciones, la de «vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos […]». El título VII consagró el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de esa entidad (artículos 105 a 135). Su artículo 107 dispuso que la función disciplinaria, en primera instancia, correspondía a los jefes de las diferentes dependencias de la Fiscalía y, en segunda instancia, a sus respectivos superiores18.
Dicho régimen también fijó las faltas disciplinarias (artículo 115), las sanciones y el procedimiento aplicables (artículo 121 y siguientes), y señaló su aplicación prevalente, en los siguientes términos: Artículo 135. El régimen disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se sujetará a las normas contenidas en el presente Estatuto.
Sin embargo, a falta de disposición expresa se aplicarán las normas que regulan las actuaciones ante la administración pública, en cuanto no se opongan a la naturaleza y fines del régimen disciplinario aquí estipulado. Mediante el Decreto Ley 261 de 200019, se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Su artículo 11 mantuvo el ejercicio de la facultad disciplinaria en el Fiscal General de la Nación, los directores de fiscalías y los fiscales con función de jefes o coordinadores de unidad.
A su turno, el artículo 27 asignó a la Oficina de Control Interno la responsabilidad de verificar que las áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejercieran adecuadamente esta función. El artículo 29 se refirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos, y le asignó las siguientes funciones en materia disciplinaria: i) sustanciar las investigaciones contra los empleados de la entidad, cuando lo solicite el superior jerárquico del disciplinado; ii) vigilar 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión del 6 de julio de 2022, radicación 11001030600020220003300 18 Artículo 108 del Decreto Ley 2699 de 1991. 19 «Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos y adelantar las investigaciones por irregularidades en su aplicación, y iii) asesorar al fiscal general de la Nación en los aspectos de carácter disciplinario, de su competencia. La Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, alude a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía20, y reitera su competencia en materia disciplinaria, en primera instancia, sobre los empleados de la entidad.
Por medio de la Ley 938 de 2004, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, el cual derogó las anteriores disposiciones21. Dicho estatuto le asignó a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno la competencia para instruir y fallar, en primera instancia, las investigaciones disciplinarias contra los empleados del organismo22, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002.
Asimismo, se conservó en cabeza del Fiscal General de la Nación la función de conocer, en segunda instancia, de las decisiones disciplinarias dictadas por la referida oficina (artículos 11 a 29). El Decreto Ley 016 de 201423 (modificado por el Decreto Ley 898 de 201724) cambió de nuevo la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, y reiteró que el Fiscal General tendría la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en segunda instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]»25.
La anterior Oficina de Veeduría pasó a denominarse «Dirección de Control Disciplinario», y mantuvo la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]» (artículo 14-1)26. De acuerdo con el marco normativo expuesto, la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, esto es, aquellas personas que cumplen funciones en la entidad, pero no tienen la calidad de fiscales, estaba radicada en la Dirección de Control Disciplinario de la entidad, para la 20 Parágrafo 1 del artículo 76. 21 Artículo 79. «Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias». 22 Artículo 20 de la Ley 938 de 2004. 23 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». 24 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones». 25 Artículo 4, núm. 24 del Decreto Ley 016 de 2014. 26 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 primera instancia, mientras que la segunda, estaba asignada al Fiscal General de la Nación. Ahora bien, el Acto Legislativo 2 de 2015 asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo que comprende tanto a los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, esto es, a los fiscales, como a los empleados de dicha entidad.
Sin embargo, como ya se explicó, frente a los empleados de la Fiscalía, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales solo tienen competencia para ejercer la función disciplinaria con relación a los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 2021, lo que implica que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la señalada fecha.
Así lo establece, además, en forma expresa, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 (norma especial), en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002.
Como se infiere, esta norma alude a dos aspectos diferentes, en relación con el control disciplinario de los empleados de la Fiscalía: i) a la competencia, en relación con la cual se mantiene la facultad que se había otorgado a la «Oficina de Control Disciplinario Interno», denominada propiamente Dirección de Control Disciplinario, para investigar y decidir sobre los hechos ocurridos hasta el 12 de enero de 2021; y ii) al régimen procedimental aplicable a los procesos disciplinarios referidos a los mismos hechos: la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
En relación con este último punto, encuentra la Sala una diferencia frente a la regla general establecida en el artículo 263 (régimen de transición) del mismo Código General Disciplinario, en cuanto dicha norma supeditó la aplicación del régimen disciplinario anterior (Ley 734 de 2002) a los procesos en los que, «[a] la entrada en vigencia de esta ley [29 de marzo de 2022] […] se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal […]».
En los demás casos, ordenó la aplicación de la nueva normativa disciplinaria. Como se observa, mientras que, en el régimen de transición general (artículo 263 ibidem), la aplicación del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) está sujeta a que, a la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (29 de marzo de 2022) ya se hubiere Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 notificado el pliego de cargos, o instalado la audiencia (en el procedimiento verbal), en el caso de los procesos que se tramitan contra empleados de la Fiscalía General de la Nación, la aplicación del procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 solo depende de que los hechos hubieran ocurrido antes del 13 de enero de 2021 (parágrafo transitorio del artículo 98 de la Ley 1952). 5.5.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración27 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]orresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley28, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único29, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
En ese sentido, el artículo 67 de la misma ley indicaba que «la acción disciplinaria se ejercía por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en conjunto con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201530 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022 y radicación radicación 11001030600020230086200 del 7 de febrero de 2024. 28 La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C). 29 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La Ley 734 de 2002 fue derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 30 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […] [Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigencia del citado acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C- 373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Es importante reiterar que, tal como se dijo anteriormente, el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció una regla especial consistente en que la «Oficina de Control Disciplinario Interno» de la Fiscalía seguirá conociendo de los procesos disciplinarios «cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021».
Lo anterior significa, contrario sensu, que la citada dependencia, que se denomina, en realidad, Dirección de Control Disciplinario, no está facultada para conocer de actuaciones disciplinarias que correspondan a faltas o hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, o cuya existencia material se haya extendido después de esa fecha.
Así las cosas, jurisprudencialmente y legalmente (para el caso de la Fiscalía General de la Nación) se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico; y, las que tuvieran lugar luego de esa fecha, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 6.
Caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conforme con los elementos facticos y jurídicos del presente caso, encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá es la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias que correspondan en contra del señor Bladimir Niño Leal, por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a la caducidad de la acción disciplinaria radicada con el núm. 50627 Como se precisó en el capítulo en el que se define el problema jurídico del presente asunto, se advierte que el proceso disciplinario que dio origen al presente conflicto de competencias se promueve únicamente en contra del señor Bladimir Niño Leal por la presunta mora en que incurrió en el lapso en que tuvo asignado el expediente 50627, esto es, 30 de septiembre de 2020 hasta el 29 de mayo de 2021.
Ahora bien, se advierte que, si bien la caducidad que se le imputa al señor Niño Leal operó por el plazo transcurrido entre el 23 de junio de 2016 y el 22 de junio de 2021, el señor Bladimir tuvo a cargo el proceso disciplinario cuando se le hizo entrega del expediente disciplinario, esto es, en el lapso concurrido desde el 30 de septiembre de 2020 hasta el 29 de mayo de 2021, sin embargo, es a partir del 21 de enero de 2021, fecha en la que la Fiscalía General de la Nación – Oficina de Control Interno Disciplinario expidió el Auto DCD 1-1303-17, mediante el cual se comisionó y ordenó la práctica de unas pruebas que correspondía realizar al señor Bladimir Niño Leal y presuntamente no lo hizo.
Por lo tanto, la Sala considera, a partir de la información y documentos que obran en el expediente, que la conducta omisiva en que incurrió el señor Bladimir Niño Leal se configuró a partir de la expedición del Auto DCD 1-1303-17 del 21 de enero de 2021, en tanto que, desde esa fecha se encontraba en el deber de practicar las pruebas ordenadas en el proceso disciplinario radicado con el núm. 50627.
Al respecto, es necesario precisar que la fecha de los hechos no puede determinarse únicamente a partir del día en que se puso de presente la falta de impulso procesal, esto es, el 29 de mayo de 2021, sino desde antes, debido a que, como lo ha expuesto la Sala de Consulta y Servicio Civil, en línea con la jurisprudencia de la Corte Constitucional31, las 31 La Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2012, al referirse al objeto de derecho disciplinario señaló que, [d]icho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido y dado que las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 infracciones disciplinarias suponen un incumplimiento de deberes funcionales, y desde este punto de vista, se debe analizar las conductas de aquellos funcionarios encargados de adelantar la investigación disciplinaria durante el plazo legal dispuesto para este efecto en el código disciplinario único.
Lo anterior, con el fin de determinar el presunto incumplimiento de sus deberes funcionales y las posibles sanciones disciplinarias. Así las cosas, se reitera, el presunto incumplimiento de los deberes funcionales en que incurrió el señor Bladimir Niño Leal se originó a partir del aludido Auto del 21 de enero de 2021, esto es, con posterioridad al 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
En reiteradas ocasiones, la Sala ha establecido que a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá le corresponde conocer sobre quejas disciplinarias en contra de empleados y funcionarios judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, por hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento dicha autoridad, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016 Por su parte, la Fiscalía General de la Nación – Oficina de Control Interno Disciplinario, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificada por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, conoce de los procesos disciplinarios contra empleados de la entidad cuyos hechos ocurrieron antes del 13 de enero de 2021.
En consecuencia, el competente para adelantar la actuación disciplinaria correspondiente en contra del señor Bladimir Niño Leal es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar en contra del señor Bladimir Niño Leal, por la presunta inactividad instructiva y/o procesal que dio lugar a la caducidad de la acción disciplinaria radicada con el núm. 50627.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para el ejercicio de la competencia correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Bogotá y al señor Bladimir Niño Leal Radicación: 11001-03-06-000-2024-00156-00 CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39, inciso 3º, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.