CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., 4 de octubre de 2023 Número único: 11001-03-06-000-2023-00345-00 Referencia: conflicto negativo de competencias Partes: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y Universidad Nacional de Colombia - Dirección Nacional del Fondo Pensional.
Asunto: competencia para conocer sobre el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor de un exempleado de la Universidad Nacional de Colombia. Competencia de los fondos pensionales para el pago del pasivo pensional de las universidades públicas nacionales. Régimen especial de la Ley 1371 de 2009 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y de la función prevista en el artículo 112, numeral 101, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto se originó en los siguientes antecedentes2: 1. El señor Ricaute Lenis Hernández, identificado con cedula de ciudadanía 16.262.915, expedida en Palmira (Valle del Cauca), nació el 3 de febrero de 1960, por lo que, a la fecha, tiene la edad de 63 años.3 2.
El señor Lenis Hernández cuenta con la siguiente historia laboral: 1 Modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente 2 Todos los hechos que obran en este capítulo fueron tomados de la carpeta de formulación del conflicto, en el expediente digital. 3 BUSCAR EXPEDIENTE DE CC Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 ➢ Trabajó con la Universidad Nacional desde el 1º de mayo de 1977 al 8 de diciembre de 2006.
Durante este periodo cotizó a la Caja de Previsión de la Universidad Nacional de Colombia. 3. El señor Lenis Hernández solicitó a la Universidad Nacional de Colombia el reconocimiento de su pensión de vejez. 4. Mediante la Resolución FP – 0260 de 2022, la Dirección Nacional del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia rechazó, por falta de competencia, la solicitud elevada por el señor Lenis Hernández.
Lo anterior, por considerar que ese fondo es responsable del reconocimiento de la pensión de aquellos afiliados que adquirieron el derecho antes del 30 de junio de 2010, fecha de liquidación de la Caja de Previsión Social. 5. A través de petición del 1º de julio de 2022, el señor Lenis Hernández solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez ante la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, autoridad que negó su competencia, toda vez que el peticionario no se encontraba afiliado a esa administradora de pensiones. 6.
El 21 de noviembre de 2022, el señor Lenis Hernández solicitó a Colpensiones la afiliación a esa entidad, sin embargo, en el mismo momento, esta entidad rechazó la solicitud de afiliación, en razón a que supera la edad máxima de inscripción. 7. El señor Lenis Hernández, instauró acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Universidad Nacional, la cual fue tramitada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cali.
En consecuencia, este despacho, por medio de sentencia de tutela núm. 26 del 16 de marzo de 2023, consideró improcedente la acción, por las siguientes razones: La intención del accionante era obtener el reconocimiento de la pensión por vejez. Que tal pretensión debe ventilarse ante la especialidad laboral, la cual deviene idónea para tal cometido.
Trámite que no agotó el actor, por lo que, como quiera que no acreditase un perjuicio irremediable, no se acreditó el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela: la subsidiariedad. Razón por la cual, declaró improcedente el amparo constitucional solicitado 8. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante providencia del 5 de mayo de 2021, resolvió la impugnación interpuesta por el Señor Lenis Hernández contra la decisión de tutela descrita en el numeral anterior, así las cosas, decidió:
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de tutela No. 26 del 16 de marzo de 2023 proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cali, y, en consecuencia, TUTELAR el derecho de petición en conexidad con el debido proceso en favor de Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Ricaurte Lenis Hernández, lesionado por la Universidad Nacional de Colombia y la AFP Colpensiones, de acuerdo a lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Universidad Nacional de Colombia y a Colpensiones que, dentro de las cuarenta y ocho (48) (sic) después de notificado el presente fallo, definan, de manera conjunta, quién es el competente para conocer de la petición que elevó el accionante y, una vez establecido, proceda el competente, dentro del término legal, a resolver de fondo la misma 9.
Mediante Resolución SUB142545 del 31 de mayo de 2023, Colpensiones declaró su falta de competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago la pensión de vejez del señor Ricaute Lenis Hernández y, por lo tanto, remitió el expediente a la Universidad Nacional de Colombia. 10. El 5 de junio de 2023, Colpensiones, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias, entre esta autoridad y la Universidad Nacional – Fondo Pensional.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En atención a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto número 329 en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Obra también informe secretarial en el sentido de que se comunicó el inicio de esta actuación a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Universidad Nacional de Colombia, al Juzgado Cuarto Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cali, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, al señor Ricaute Lenis Hernández y al señor Hadder Alberto Tabares Vega.
También reposa constancia de la Secretaría de que, durante la fijación del edicto, se recibió las consideraciones presentadas por la Universidad Nacional a través de apoderado, las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Universidad Nacional de Colombia – Fondo Pensional – Dirección La directora del Fondo Pensional de la Universidad Nacional, presentó como consideraciones el expediente pensional del señor Ricaute Lenis Hernández, por lo tanto, de dichos documentos se puede concluir que esta entidad declara su falta de competencia bajo los siguientes argumentos: Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Considera que el Fondo de Pensiones de la Universidad Nacional de Colombia sería responsable si el señor Lenis Hernández hubiese adquirido el derecho a la pensión antes del 30 de junio de 2010, fecha de liquidación de la Caja de Previsión Social.
Sin embargo, al momento en el que el peticionario cumplió los requisitos en razón a la edad fue posterior a la fecha de liquidación de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional. Por lo tanto, concluye que la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Lenis Hernández es Colpensiones, según lo previsto en el concepto interno núm. 2014_10162966, en concordancia con la Ley 1371 de 2009; el Acuerdo 009 de 2010 del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional y en el fallo del 17 de febrero 2021 de la Sala de Consulta y Servicio Civil. 2.
Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) La entidad no se pronunció dentro del término previsto; según el informe secretarial, sin embargo, en el memorial a través del cual propuso el presente conflicto de competencias, Colpensiones manifestó que no es competente para conocer y reconocer la pensión de vejez, pues, el señor Ricaute Lenis Hernández nunca ha estado vinculado al régimen de prima media con prestación definida administrado por Colpensiones, esto con base a la información suministrada por el aplicativo de ASOFONDOS y el aplicativo de Consulta de Afiliados de dicha entidad.
Por estos argumentos, solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil declare competente a la Universidad Nacional de Colombia y de manera consecuente resuelva de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto.
Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 de este código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […] Como se evidencia de la lectura de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha suscitado entre dos autoridades del orden nacional, que rechazan tener la competencia para resolver el asunto sometido a su consideración: la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por una parte, y la Universidad Nacional de Colombia - Fondo Pensional, por la otra.
Es pertinente recordar que la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) es, según el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la modificación efectuada por el artículo 1 del Decreto Ley 4121 de 20114, una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional; Asimismo, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional es una dependencia, sin personería jurídica, de dicha institución educativa, que es, a su vez, un ente universitario autónomo del orden nacional, según el artículo 1 del Decreto 1210 de 1993.5 Adicionalmente, se advierte que el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor Ricaute Lenis Hernández. 4 «Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones». 5 «Por el cual se reestructura el Régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia» Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Se concluye, por lo tanto, que se presenta un verdadero conflicto negativo de competencias administrativas, y que la Sala es competente para dirimirlo. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán6 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se funde la petición o la actuación oficiosa, y adoptar la decisión de fondo que considere procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar cuál autoridad - la Universidad Nacional de Colombia (Fondo Pensional) o Colpensiones - es la competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez a favor del señor Ricaute Lenis Hernández.
Para solucionar dicho problema jurídico, la Sala abordará el análisis de los siguientes temas: i) El Sistema General de Pensiones y el régimen de transición en la Ley 100 de 1993.; ii) la regulación especial para el reconocimiento y pago de pensiones a cargo de las universidades públicas del orden nacional; iii) Régimen específico de la Universidad Nacional de Colombia, con respecto al reconocimiento y pago de pensiones; iv) la cláusula general de competencia en cabeza de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), dentro del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, y v) el análisis del caso concreto. 5.
Análisis de la norma aplicable. 5.1. El Sistema General de Pensiones y el régimen de transición en la Ley 100 de 1993. Reiteración7 La Constitución Política de Colombia (1991), en su artículo 48, consagra la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado.
Asimismo, establece que debe garantizarse a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. a) El Sistema General de Pensiones El 23 de diciembre de 1993 entró en vigencia la Ley 100 de 19938, que creó el Sistema de Seguridad Social Integral para atender el servicio público de seguridad social y garantizar los derechos inherentes al mismo en pensiones, salud, riesgos 7 Decisiones de la Sala del 31 de marzo de 2022, Rad. 11001-03-06-000-2021-00180-00, del 5 de marzo de 2019, Rad. núm. 11001-03-06-000-2018-00246-00, entre otras 8 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 profesionales y los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley (artículos 1°., 5°. y 8°.). En materia pensional creó el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que aplica «a todos los habitantes del territorio nacional», pero conserva y respeta los derechos, servicios y beneficios adquiridos antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, esto es, antes del 23 de diciembre de 1993, fecha de su publicación en el Diario Oficial núm. 41.148, así como las pensiones causadas para esa misma fecha aun cuando no estuvieran reconocidas (artículo 11 texto original9).
La Ley 100 dispuso la integración del Sistema General de Pensiones por dos regímenes solidarios y excluyentes (artículo 1210): de prima media con prestación definida, y de ahorro individual con solidaridad. El artículo 52 dispuso que el Instituto de Seguros Sociales (ISS) sería el administrador del régimen de prima media con prestación definida, y que las cajas, fondos o entidades de previsión social entonces existentes administrarían dicho régimen respecto de sus afiliados y mientras tales entidades subsistieran: Artículo 52.
ENTIDADES ADMINISTRADORAS. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. [Subraya la Sala].
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. En concordancia con el segundo inciso del artículo 52, el artículo 129 prohíbe la creación de nuevos fondos, cajas o entidades de previsión en el sector público, salvo que se constituyeran como empresas prestadoras de salud: 9 Ley 100/93, artículo 11 (texto original): «El Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general. / Para efectos de este artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo.
Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que les asiste a las partes y de que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes» 10 Ley 100, artículo 12: «REGÍMENES DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: a. Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida. / b. Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad».
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Artículo 129: PROHIBICIÓN GENERAL. A partir de la vigencia de la presente Ley, se prohíbe la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden nacional o territorial, diferentes a aquellas que, de conformidad con lo previsto en la presente Ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud.
En armonía con el respeto a los derechos adquiridos, las normas que han ordenado la supresión de las entidades, cajas y fondos de previsión del nivel nacional o las que cierran los procesos liquidatarios incluyen las instituciones o los mecanismos para asumir el respectivo pasivo pensional. b) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Reiteración11 Con el fin de amparar las expectativas legítimas de quienes no habían asegurado su derecho a la pensión, pero se encontraban próximos a cumplir las condiciones previstas para ello, el Legislador estableció un régimen de transición, contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con dicha norma, para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
La entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones fue fijada en el artículo 151 de la misma Ley 100, así: para los servidores públicos del nivel nacional, el 1º de abril de 1994; y para los servidores del nivel territorial, la fecha sería la señalada por la autoridad territorial y, en todo caso, a más tardar el 30 de junio de 199512 En el año 2005 se expidió el Acto Legislativo 01 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política en varios incisos y parágrafos;
Dicho acto legislativo prohibió la existencia de los regímenes pensionales excepcionales y especiales, excepto los del presidente de la República y la Fuerza Pública, y adoptó medidas para finalizar el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993: Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: del 31 de marzo de 2022, Rad. 11001- 03- 06-000-2021-00180-0, del15 de diciembre de 2016, Rad. núm.11001-03-06-000-2016-00224 12Ley 100 de 1993, Artículo 151. «Vigencia del sistema general de pensiones.
El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma / Parágrafo.
El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014. […].
De manera que en los términos del parágrafo transitorio 4º transcrito, el régimen de transición de la Ley 100 expiró el 31 de julio de 2010. A la vez, para los beneficiarios del régimen de transición que en esa fecha no hubieran causado el derecho pensional, el mismo parágrafo transitorio 4º extendió hasta el año 2014 dicho régimen, siempre que sus beneficiarios acreditaran 750 semanas cotizadas, o su equivalente a 15 años de servicio, en la fecha de entrada en vigencia del acto legislativo, esto es, el 25 de julio de 200513.
En cuanto al alcance de la expresión «hasta el año 2014», esta Sala, en concepto del 10 de diciembre de 201314 expresó que concluía el 31 de diciembre de 2014. Por lo tanto, las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior a la citada ley que les fuere aplicable, en los términos y condiciones establecidos por el Acto Legislativo 01 de 2005.
Asimismo, quienes no fueron beneficiarios del régimen de transición, quedaron dentro del Sistema General de Pensiones, en el régimen de prima media con prestación definida o en el régimen de ahorro individual con solidaridad, según su elección. 5.2. La regulación especial para el reconocimiento y pago de pensiones a cargo de las universidades públicas del orden nacional.
Reiteración15 Como se sabe, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y la creación del Sistema General de Pensiones, existían en Colombia múltiples regímenes pensionales, así como diversas entidades que, junto al entonces Seguro Social, administraban los recursos destinados a cubrir las pensiones de vejez o jubilación e invalidez.
Así, tratándose de los empleados de las instituciones de educación superior del sector privado (personal docente y administrativo), el ISS, por regla general, asumía la administración, el reconocimiento y el pago de las pensiones causadas a su favor; 13 A. L. 01/05. Artículo 2o. «El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación».
Fue publicado en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, Radicación No. 2194, Expediente 11001 03 06 000 2013 00540 00. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 9 de junio de 2021. Radicado 11001-03-06-000-2021-00039-00.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 mientras que las distintas cajas, entidades de previsión social o fondos del sector público hacían lo propio, tanto en el nivel nacional como en el territorial, con respecto a los servidores públicos de las universidades oficiales, con fundamento en la normativa pensional para entonces vigente.16 En ese sentido, varias universidades estatales, nacionales, departamentales, municipales y distritales crearon sus respectivos fondos o cajas pensionales, a través de los cuales cumplían la función de pagar las pensiones de jubilación, vejez e invalidez a sus empleados.
Tales cajas y fondos contaban con presupuesto propio y autonomía administrativa, y podían tener o no personería jurídica. Sobre esto último, la Sala, mediante concepto emitido en el año 200617, dejó claro que, desde la creación de la Caja Nacional de Previsión Social, con la Ley 6 de 1945, y la regulación contenida en el Decreto 434 de 197118, se permitió la coexistencia entre esta y otras cajas o fondos creados o autorizados por leyes preexistentes, así como la posibilidad (según la definición que sobre cajas de previsión trajo la Ley 33 de 198519) de que fueran creadas cajas, con o sin personería jurídica.
Esta posibilidad se vio reforzada con la expedición de la Constitución Política de 1991 (artículo 69) y la Ley 30 de 1992, mediante las cuales se otorgó amplia autonomía a las instituciones de educación superior20 En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el Legislador, por considerar, entre otras razones, que la atomización y multiplicidad de regímenes en materia de salud, pensiones y riesgos profesionales existentes, «[…] al igual que de instituciones encargadas de tales prestaciones, era la causa de la ineficiencia en el sector y de la vulneración de los derechos de los trabajadores […]»21, pretendió, con 16 Entre otras, las Leyes 33 de 1973, 4 de 1976, 33 de 1985 y 71 de 1988. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00012-00(1713). 18 «Por el cual se dictan normas sobre reorganización administrativa y financiera de las entidades de previsión social de carácter nacional, y se dictan otras disposiciones» 19 Artículo 13.- Para efectos de esta Ley, se entiende por Cajas de Previsión las entidades del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, que, por Ley, reglamento o estatutos, tengan entre otras, la función de pagar pensiones a empleados oficiales de cualesquiera de dichos órdenes 20 Tal y como sucedió, por ejemplo, con la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia, que fue creada en el año de 1946, por medio del Acuerdo 239 del Consejo Superior Universitario, inicialmente como una entidad autónoma, y, posteriormente, como una dependencia de la Universidad, en virtud del Acuerdo 17 de 1974, expedido por el Consejo Superior. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-017 del 4 de febrero de 1998.
En esta providencia se citan algunas consideraciones contenidas en la exposición de motivos de lo que, posteriormente, sería la Ley 100 de 1993: «Otro aspecto no menos grave que los anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que aqueja a la seguridad social se refiere a la eficacia de la misma. Esta puede analizarse a partir de dos puntos de vista que, aunque independientes, han contribuido al descrédito de las instituciones que prestan los servicios de la seguridad social.
El primero se refiere a la multiplicidad de regímenes, la mayoría de ellos incompatibles entre sí. En efecto, existen más de 1.000 instituciones con funciones de seguridad social, la mayoría, si no todas, con Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 la Ley 100 de 1993, unificar tales regímenes, a través de la creación del Sistema de Seguridad Social Integral22, que fue definido en el artículo 8 de la misma ley, como «[…] el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos […] conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios complementarios […]».
Con tal fin, la Ley 100 buscó unificar la administración de los recursos aportados y destinados al pago de las pensiones de los trabajadores del sector público y el privado, toda vez que, a partir de su entrada en vigencia, solo las entidades autorizadas expresamente por la misma ley podían intervenir en la administración, reconocimiento y pago de estas prestaciones, tanto en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida como en el de Ahorro Individual con Solidaridad.
Con tal cometido, el artículo 129 ibidem prohibió, a partir de su entrada en vigencia, la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o seguridad social del sector público, tanto de orden nacional como territorial, que fueran diferentes a aquellas que se constituyan como empresas promotoras o prestadoras de salud. Asimismo, dispuso, en su artículo 15, que todo servidor público tenía la obligación de afiliarse al Sistema General de Pensiones.
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 52 de la Ley 100 autorizó a las cajas, fondos o entidades de seguridad social preexistentes, que siguieran administrando el Régimen de Prima Media, con dos condiciones: i) mientras la entidad respectiva subsista, y ii) solo en relación con las personas que se hubiesen afiliado con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley, siempre que tales sujetos decidieran permanecer afiliados a dichas entidades, según la previsión del inciso 2 del artículo 128 eiusdem.
Por otra parte, mediante el artículo 130 de la misma ley, se creó el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, que llegaría a sustituir a la Caja Nacional de Previsión en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, así como también, para los mismos efectos, a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional que el Gobierno determinara.
Como se nota, para que el mentado fondo nacional pudiera sustituir a las cajas y fondos preexistentes, era necesario que estos se hallaran en situación de insolvencia, tal como lo estableciera el Gobierno Nacional. regímenes propios que implican para los beneficiarios graves problemas en la consolidación de sus derechos frente a una expectativa de movilidad laboral.
Sólo hasta 1988 con la ley 71 se logró crear un sistema que integrase los diversos regímenes, pero sin embargo este beneficio sólo sería aplicable a partir de 1998. Con la reforma propuesta unifican todos esos regímenes a partir de su vigencia y se crean los mecanismos para que esto sea una realidad». (Gaceta del Congreso N.º 130 de 1993, p. 3) 22 Al respecto, ver Corte Constitucional, Sentencia C-032 del 23 de enero de 2008 Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Como lo ha aclarado la Corte Constitucional23, las previsiones normativas que acaban de enunciarse, toda vez que se refieren a las «entidades del orden nacional», conforman el régimen pensional de las universidades públicas del mismo nivel.
Por el contrario, en el caso de las universidades estatales del orden territorial, el artículo 13124de la Ley 100 (reglamentado por el Decreto 2337 de 1996) creó un fondo para asumir el pago del pasivo pensional de tales instituciones. En esa medida, se infiere que la Ley 100 no previó un trato especial en relación con los fondos y cajas de las universidades públicas de carácter nacional, los cuales quedaron sujetos a la regla general contenida en el artículo 52 de dicha ley.
Por esta razón, el Congreso de la República, mediante la Ley 1151 de 200725, en su artículo 38 consideró necesario establecer un régimen para el saneamiento del pasivo pensional de estas instituciones educativas. Según tal régimen, que se asimilaba al de las universidades del orden territorial, por expresa remisión al artículo 131 de la Ley 10026, tanto la Nación como las 23 Corte Constitucional, Sentencia C-507 del 21 de mayo de 2008. 24 Artículo 131.
Fondo para pagar el pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial. Cada una de las instituciones de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, constituirá un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha en la cual esta Ley entre en vigencia, hasta por un monto igual al valor de dicho pasivo que no esté constituido en reservas en las Cajas de Previsión, o Fondos autorizados, descontando el valor actuarial de las futuras cotizaciones que las instituciones como empleadores y los empleados deban efectuar según lo previsto en la presente Ley, en aquella parte que corresponda a funcionarios, empleados o trabajadores vinculados hasta la fecha de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Dicho fondo se manejará como una subcuenta en el presupuesto de cada institución. Será financiado por la nación, los departamentos, los distritos y los municipios, que aportarán en la misma proporción en que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad o institución de educación superior, teniendo en cuenta el promedio de los cinco (5) últimos presupuestos anuales, anteriores al año de iniciación de la vigencia de la presente Ley.
Los aportes constarán en bonos de valor constante de las respectivas entidades que se redimirán a medida que se haga exigible el pago de las obligaciones pensionales de acuerdo con las proyecciones presupuestales y los cálculos actuariales, y de conformidad con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Dentro del año siguiente a la iniciación de la vigencia de la presente Ley, las universidades y las instituciones de educación superior referidas en este artículo, elaborarán o actualizarán los estudios actuariales con el visto bueno del Ministerio de Hacienda.
Este requisito es necesario para la suscripción de los bonos que representen los aportes de la Nación. Esta suscripción deberá hacerse dentro de los dos (2) primeros años de la vigencia de la presente Ley. 25 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». 26 Disponía el artículo 38 de la Ley 1151 de 2007: «Saneamiento del Pasivo Pensional de las Universidades Estatales del Orden Nacional.
La Nación y las universidades estatales del orden nacional concurrirán al saneamiento del pasivo pensional de dichas entidades en los términos establecidos en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993. Las sumas que se hayan transferido por parte de la Nación con las cuales haya sido atendido pasivo pensional de dichas universidades a partir de la fecha de corte prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, se tendrán en cuenta como pago parcial de la concurrencia a cargo de la Nación de acuerdo con la reglamentación que para el efecto se establezca.
Parágrafo. La concurrencia prevista en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 respecto Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 universidades estatales nacionales concurrirían al reconocimiento y pago de las pensiones debidas a favor de los exempleados de estas últimas. Según esto, la atención del pasivo pensional, que antes se hallaba a cargo de las cajas y fondos de previsión social creados por las universidades públicas nacionales, correspondería, de manera concurrente y compartida, a la Nación y a la respectiva universidad pública.
Luego, la Corte Constitucional decidió declarar la inconstitucionalidad de buena parte del artículo 38 de la Ley 1151 de 2007, mediante la Sentencia C-507 de 2008, al advertir, entre otras razones, la «deslegalización implícita» provocada por la ambigüedad y generalidad de los términos utilizados por la norma, a partir de la cual dejaba en manos del Gobierno la determinación de aspectos fundamentales en relación con la manera puntual como se repartirían los aportes y pagos entre la Nación y las universidades estatales, desconociendo la reserva material de ley prevista para estos asuntos.
Se debe tener en cuenta, además, que la Ley 30 de 1992, por medio de la cual se organizó el servicio público de educación superior, no contenía ni contiene disposición alguna que concierna, de manera específica, a la atención y pago del pasivo pensional a cargo de tales instituciones educativas, al margen del régimen financiero para las universidades públicas, traído por alguna de sus normas (artículo 84 y siguientes).
Fue, en ese contexto, y ante el vacío normativo generado por la decisión de la Corte Constitucional, que se expidió la Ley 1371 de 200927. Desde su exposición de motivos, se dejaba claro que una de sus primeras finalidades era la expedición de una normativa que se acomodara a las consideraciones hechas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-507, y que ofreciera una solución para garantizar el pago del pasivo pensional a favor de los exempleados de las universidades públicas nacionales existentes en el país, lo que se pretendía lograr mediante «la concurrencia legítima del Estado y las universidades en el pago y administración de las pensiones»28.
En ese sentido, entre otras cuestiones, la Ley 1371 dispone el deber de concurrencia de la Nación en el pago del pasivo pensional de las universidades públicas del orden nacional que, con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, en forma directa o a través de una caja, con o sin personería jurídica (artículo 1).
Dicha ley establece, además, la manera como se financiará el pasivo, el valor de la concurrencia a cargo de la de las universidades territoriales se aplicará también en aquellos eventos en los cuales el pasivo pensional se encuentre a cargo de las cajas de previsión territoriales o quienes la hubieran sustituido. 27 «Por medio de la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y se dictan otras disposiciones». 28 Congreso de la República, Gaceta del Congreso N.º 502 del 5 de agosto de 2008, Proyecto de Ley 83 de 2008/ Senado Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Nación y de la respectiva universidad (artículo 3), y la fórmula para la determinación del pasivo pensional a cargo de la Nación (artículo 4)29 Por ser especialmente relevante para el presente asunto, el artículo 2 de la citada ley establece, a cargo de las universidades cobijadas por ella, el deber de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, en los siguientes términos: Artículo 2o.
Fondos para el pago del pasivo pensional. Las universidades objeto de la aplicación de la presente ley deberán constituir un fondo para el pago del pasivo pensional, el cual será una cuenta especial, sin personería jurídica, de la respectiva universidad, cuyos recursos serán administrados por una entidad fiduciaria vigilada por la Superintendencia financiera de Colombia, en forma independiente, mediante patrimonio autónomo.
Los recursos y los rendimientos tendrán destinación específica para pagar el pasivo pensional, así como los gastos de administración del patrimonio autónomo. En consonancia, el parágrafo transitorio del artículo 9 ibidem determinó que, dentro del plazo de seis meses contados a partir de la promulgación de la ley, las universidades públicas nacionales deberían realizar la liquidación y cierre de las cajas o fondos que, hasta esa fecha, servían de instrumento para la administración de los recursos destinados al pago de las pensiones.
Asimismo, el numeral 1 del artículo 6 dispuso, como función de los nuevos fondos para el pago del pasivo pensional que deberían crear las universidades estatales nacionales, la de «sustituir a las cajas, fondos, entidades de previsión existentes en dichas universidades, o a la universidad, en el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales».
Adicionalmente, el artículo citado dispone una serie de funciones, adicionales a la de sustitución de los antiguos fondos y cajas, a cargo de los fondos para el pago de pasivo pensional de las universidades públicas nacionales, que, por ser especialmente importantes para el caso en estudio, transcribimos a continuación: i) El pago de todas las obligaciones pensionales descritas en el artículo 1, esto es, las referidas a bonos pensionales; cuotas partes pensionales; pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes o sustituciones pensionales, reconocidas antes de la Ley 100 de 1993; las pensiones que se hayan reconocido o se reconozcan por efecto de la aplicación de la Ley 100, y las demás obligaciones derivadas del régimen pensional vigente (artículo 1, inciso 3°). ii) El reconocimiento y pago de las pensiones de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, de invalidez o 29 Con respecto a los antecedentes y contenido de la Ley 1371 de 2009, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-368 del 16 de mayo de 2012.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 de sobrevivientes, de acuerdo al régimen pensional vigente antes del 23 de diciembre de 1993; iii) El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución, de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y la fecha de cierre o liquidación de la respectiva caja; iv) El pago de los bonos pensionales, y de las cuotas partes de bono pensional, de los servidores públicos que se afiliaron al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, administrado por el ISS, o al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad v) Garantizar el estricto uso de los recursos y constituir una base de datos de los pensionados, de las personas a quienes deben efectuar el reconocimiento y pago de pensiones, y de los beneficiarios de los bonos pensionales y las cuotas partes de bono pensional; vi) Velar por el cumplimiento de todas las obligaciones que la Nación y la misma universidad contraigan con el fondo, y, en particular, recaudar oportunamente los valores que correspondan a las obligaciones adquiridas en favor del fondo.
Como se aprecia, las funciones asignadas a los fondos mencionados, en lo que respecta al reconocimiento y pago de pensiones, se dividen en tres grandes grupos: i) Por un lado, la relacionada con el pago del pasivo pensional, descrito en la forma ya indicada, siempre que las obligaciones respectivas hubiesen sido reconocidas antes de la Ley 100 de 1993; ii) En segundo lugar, el reconocimiento y pago de las pensiones de los beneficiarios que hubieran cumplido con los requisitos para adquirir el derecho antes del 23 de diciembre de 1993, y; iii) El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución a favor de las personas que hubiesen cumplido, de acuerdo con el régimen pensional aplicable, los requisitos para acceder al derecho pensional entre el 23 de diciembre de 1993 y la fecha de cierre o liquidación del respectivo fondo o caja de previsión, lo cual, como se dijo, no podía ocurrir por fuera de los seis meses siguientes a la promulgación de la Ley 1371 (31 de diciembre de 2009).
Por último, vale la pena mencionar que la Ley 1371 de 2009 fue reglamentada por el Decreto 530 de 2012, que, en cuanto importa a las funciones asignadas a los fondos para el pago del pasivo pensional, estableció, en su artículo 6, que dichos fondos contarían con las mismas funciones asignadas por el artículo 6 de la ley Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 reglamentada, además de aquellas que se les asignaran especialmente en los respectivos convenios de concurrencia30. 5.3.
Régimen específico de la Universidad Nacional de Colombia, con respecto al reconocimiento y pago de pensiones En desarrollo del postulado de la autonomía universitaria, consagrado en el artículo 69 de la Carta Política de 1991, el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 dispuso que toda universidad estatal u oficial debería organizarse como ente universitario autónomo, con un régimen especial, y vinculado al Ministerio de Educación Nacional.
Con base en tales normas, y por virtud de la autorización particular dada al Ejecutivo en el artículo 142 de la Ley 30, fue expedido el Decreto 1210 de 199331, que determinó que la Universidad Nacional de Colombia, creada mediante la Ley 66 de 1867, sería un ente universitario autónomo32 del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial y cuyo objeto es la educación superior y la investigación. Por su intermedio, el Estado promoverá el desarrollo de la educación superior; fomentará el acceso a ella, y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes.
Asimismo, el artículo 1 del mencionado decreto dispone que «la Universidad Nacional de Colombia tendrá como ámbito principal de proyección el territorio nacional», contando con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, D.C., sin perjuicio de la posibilidad de establecer sedes y dependencias en otras ciudades. Es importante resaltar y dejar en claro el carácter de autoridad del orden nacional de la Universidad Nacional de Colombia33, para efectos de poder determinar la aplicación de las normas que, sobre la creación de los fondos para el pago del pasivo pensional, trajo la Ley 1371 de 2009, y que fueron explicadas precedentemente.
En efecto, tratándose de una entidad del orden nacional, el 30 Artículo 6°. Fondos para el Pago del Pasivo Pensional. Las universidades de que trata el presente decreto deberán constituir un Fondo para el Pago del Pasivo Pensional, que tendrá las funciones de que trata el artículo 6° de la Ley 1371 de 2009, y las que especialmente se le asignen en el convenio de concurrencia. El Fondo se organizará como una cuenta especial sin personería jurídica de la respectiva universidad, y será administrado mediante patrimonio autónomo por una sociedad fiduciaria.
La fiduciaria será seleccionada por la universidad de acuerdo con las normas aplicables La sociedad fiduciaria y el Fondo estarán sometidos a las disposiciones aplicables en materia de administración de pasivos pensionales y a la gestión de recursos públicos destinados al mismo fin. 31 «Por el cual se reestructura el Régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia». 32 Previo a la expedición de esta norma, se encontraba vigentes, entre otros, los Decretos 80 y 82 de 1980, el último de los cuales establecía, en su artículo 1, que la Universidad Nacional era un «establecimiento público, de carácter docente e investigativo, autónomo, con personería jurídica, gobierno, patrimonio y rentas propios, adscrito al Ministerio de Educación Nacional». 33 Tal atributo ha sido asentado por la Corte Constitucional, que ha dicho que la Universidad Nacional se «(…) constituye como una persona jurídica del orden nacional y por tanto, no puede considerarse como una entidad descentralizada»55.
Esto ha sido afirmado también por esta corporación: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de mayo de 2020, rad. 11001-03-06- 000-2020-00002-00. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 régimen de la Universidad Nacional resulta ser el del artículo 130 de la Ley 100 de 1993, pero no el del artículo 131 ibídem, toda vez que este se refiere a las de carácter territorial.
Según esto y conforme a lo explicado, lo dispuesto en la Ley 1371 de 2009 se adapta a la naturaleza jurídica de la Universidad Nacional de Colombia. En efecto, dando cumplimiento a lo exigido por el artículo 2 y el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 1371, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional, por medio del Acuerdo 009 del 25 de mayo de 2010, decidió ordenar la liquidación de su Caja de Previsión Social y la creación del Fondo Pensional de la misma Universidad.
Este último, de acuerdo con el artículo 1 del Acuerdo mencionado, es una cuenta especial, sin personería jurídica, cuyo objeto es el reconocimiento y pago de las obligaciones pensionales a cargo de ese ente universitario, cuyos recursos serán administrados por una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. El artículo 6 del Acuerdo -modificado, luego, por el artículo 2 del Acuerdo CSU 079 de 2012- preceptúa que el Fondo Pensional de la Universidad Nacional contará, entre otras funciones, con las señaladas por el artículo 6 de la Ley 1371 de 2009, que fueron descritas.
Por último, el artículo 12 del Acuerdo determinó: «de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo transitorio del artículo 9 de la Ley 1371 de 2009, ordénese la liquidación de la Caja de Previsión Social a partir del 30 de junio de 2010, fecha en la que iniciará sus funciones el Fondo Pensional Universidad Nacional de Colombia» [subraya añadida]. 5.4.
La cláusula general de competencias de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida. Reiteración34 Desde 1993, con la creación del Sistema General de Pensiones (Ley 100), el Legislador mostró claramente su intención de encargar, a una sola entidad pública, la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, si bien permitió, transitoriamente, la supervivencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social que administraran pensiones y que se hubieran creado antes de ese año (en los sectores público y privado).
Aquella entidad era el Instituto de Seguros Sociales (ISS). En este sentido, el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 prescribió: Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 12 de diciembre de 2017, radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00118-00.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. [Se subraya].
Destaca la Sala que, aun cuando la norma citada autorizó la continuidad de las otras cajas, fondos o entidades de previsión que existieran, tanto en el sector público como en el privado, dispuso claramente que esto solo sería posible: i) mientras dichas instituciones subsistan, es decir, sin que puedan crearse nuevas entidades de este tipo, y ii) respecto de quienes fueran sus afiliados al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones.
La primera de las condiciones indicadas aparece ratificada, para el sector público, por el artículo 129 ibidem, que estatuye: Artículo 129. Prohibición general. A partir de la vigencia de la presente Ley, se prohibe [sic] la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden nacional o territorial, diferentes a aquellas que de conformidad con lo previsto en la presente Ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud. [Se destaca].
Y la segunda de las condiciones referidas se reitera (para los servidores públicos) en el artículo 128 de la misma Ley 100, cuya parte pertinente ordena: Artículo 128. Selección del régimen. Los servidores públicos afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen al que deseen afiliarse, lo cual deberá informarse al empleador por escrito Los servidores públicos que se acojan al régimen de prestación definida, podrán continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallen vinculados.
Estas entidades administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstas en la presente Ley. Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social, aquellos que se hallen afiliados a alguna de estas entidades cuya liquidación se ordene, y los que ingresen por primera vez a la fuerza laboral, en caso de que seleccionen el régimen de prestación definida, se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales. […] [Subraya la Sala].
El análisis sistemático de estas disposiciones, junto con los decretos que las reglamentaron, denota claramente que la pervivencia de las cajas, fondos o entidades que preexistían a la Ley 100 de 1993 era y es, necesariamente, una situación transitoria (aunque pueda durar varias décadas), pues está condicionada, Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 como límite máximo, a la existencia física de las personas naturales que eran sus afiliados al empezar a regir el Sistema General de Pensiones, y la de sus beneficiarios sobrevivientes.
Posteriormente, con la Ley 1151 de 2007, el Congreso de la República ratificó esta intención y aceleró el desmonte de dichas cajas, fondos o entidades, al ordenar la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom) (artículo 155). Si bien el mismo artículo ordenó la supresión del Instituto de Seguros Sociales ISS), dispuso, simultáneamente, la creación de una nueva entidad, denominada Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para continuar con la administración del Régimen de Prima Media.
Así lo dispuso la norma que se comenta, en su parte pertinente: Artículo 155. De la institucionalidad de la Seguridad Social y la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […] Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. […] [Subrayamos]. En cumplimiento de lo ordenado en esta norma, el Decreto 2013 de 2012 dispuso la disolución y liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS). En el mismo año (2012), se expidió el Decreto 201135, que ordenó la entrada en operación de Colpensiones, a partir del 28 de septiembre de 2012, fecha en la que empezó a regir el citado decreto.
Entre las funciones que estarían a su cargo, vale la pena citar, para lo que interesa a esta decisión, las siguientes: 35 Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente Decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto. […] [Se destaca].
Ha sido criterio reiterado de la Sala que la operación descrita en el artículo 3, numeral 1°, del decreto citado corresponde a la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, que fueron competencia del ISS y que responden al objeto para el cual fue creada Colpensiones.
Ahora bien, el recuento normativo anterior permite concluir claramente que, si bien subsisten todavía varias entidades que administran pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, existe una sola entidad pública que ha sido encargada por el legislador para administrar dicho régimen, con carácter indefinido y general, y vocación de permanencia. Tal autoridad es, en la actualidad, Colpensiones.
De esta conclusión resulta forzoso inferir, a su vez, la existencia de una competencia residual o cláusula general de competencia, en cabeza de Colpensiones, para resolver los asuntos que correspondan al Régimen de Prima Media, y que no hayan sido asignados por la Constitución Política, por la ley o por otra norma con fuerza legal a una autoridad o entidad pública o privada distinta.
Esto incluye, especialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones establecidas por la ley a cargo de dicho régimen, con el fin de no hacer nugatorio el Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 derecho de todas las personas a la seguridad social, previsto en el artículo 48 de la Constitución. Finalmente vale la pena reiterar que, en otras decisiones relativas a solicitudes de pensión, con base en la suma de tiempos laborados en los sectores público y privado, pero que tampoco encajaban en las funciones legales de la UGPP, [como sustituta de Cajanal], la Sala resolvió declarar competente a Colpensiones, bajo la consideración de que: […] las condiciones particulares de los peticionarios de derechos pensionales pueden determinar que la autoridad, en principio competente por razón del mayor tiempo de aportación, carezca de competencia para reconocer el derecho reclamado, caso en el cual deberá asumir el conocimiento y decisión la autoridad con competencia general o con la competencia especial que responda a la condición específica del interesado […]36 6.
Caso concreto A partir de la información acopiada por la Sala, se llega a las siguientes conclusiones: i) El señor Ricaute Lenis Hernández nació el 3 de febrero de 1960, por lo que tiene, a la fecha, 63 años de edad. ii) La historia laboral del señor Ricaute Lenis Hernández se puede resumir de la siguiente manera37 ENTIDAD/EMPLEADOR DESDE HASTA EQUIVALENCIA FONDO/ADMNISTRADORA DE PENSIONES AAAA MM DD UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA 1/05/1977 8/01/2006 29 7 7 CAJA DE PREVISIÓN DE LA U. NACIONAL COLOMBIA INTERRUPCIÓN 1/02/1980 2/03/1980 0 1 1 INTERRUPCIÓN 10/10/1983 10/10/1983 0 0 0 INTERRUPCIÓN 1/01/1984 30/01/1984 0 0 29 INTERRUPCIÓN 1/11/2005 29/01/2006 0 2 28 TOTAL, TIEMPO LABORADO 29 3 6.1.
Estudio del régimen de transición 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2017, rad. 11001-03-06-000-2017-00133-0 37 Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones, emitido por Colpensiones el 17 de mayo de 2022 que comprende el periodo desde enero de 1967 hasta mayo de 2022 (Expediente digital SAMAI, documento 11 - folios 1 al 11).
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 1) En principio, el señor Lenis Hernández sería beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque, para el 1° de abril de 1994, contaba con 17 años de servicios. En este sentido, le sería aplicable la Ley 33 de 1985, según la cual quienes tuviesen 55 años de edad y 20 o más años de servicio, tendrían el derecho al reconocimiento de su pensión. 2) De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005, la persona tiene derecho a pensionarse con los beneficios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, si al 31 de julio de 2010 contaban con 750 semanas cotizadas y cumplían con los requisitos de tiempo y edad al 31 de diciembre de 2014.
En este orden de ideas, si bien para el 31 de julio de 2010 el peticionario contaba con las 750 semanas38 exigidas por el Acto Legislativo 01 de 2005, también lo es que para el 31 de diciembre de 2014 no había causado el derecho como quiera que no había cumplido requisito de edad. En consecuencia, el señor Lenis Hernández perdió los beneficios del Régimen de Transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por ende la posibilidad de pensionarse bajo los supuestos de la Ley 33 de 1985. 6.2.
Régimen pensional aplicable en el caso En esa medida, el régimen legal, presuntamente, aplicable al peticionario en materia pensional es el consagrado en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003. A la luz de este régimen, para el caso de los hombres, se adquiere el estatus pensional cuando se alcanza la edad de 62 años y un mínimo de 1.000 semanas de cotización, las cuales se incrementaron gradualmente hasta alcanzar 1.300 semanas en la actualidad39.
Según los requisitos señalados, el señor Ricaute Lenis Hernández cotizó 1.504 semanas a corte del 8 de diciembre de 2006, sin embargo, cumplió los 61 años el 3 de febrero de 2021 fecha en la que, causó el derecho y no se encontraba afiliado a ninguna entidad. 38 Lo anterior, con base en la información que reposa en los Certificados de Información Laboral que reposan en el expediente a folios 13 a 26. 39 El artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, establece los requisitos para adquirir la pensión de vejez, en los siguientes términos: «Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 1.
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015» Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 A pesar de que el señor Ricaute Lenis Hernández cotizó ante el fondo de previsión de la Universidad Nacional, este no resulta competente por cuanto la norma aplicable es la Ley 100 de 1993, en virtud de lo cual el competente es Colpensiones.
En este punto, vale la pena recordar que el artículo 1340 del Decreto 692 de 1994 estableció que la pertenencia o «afiliación» al Sistema de Seguridad Social no se pierde por dejar de cotizar; simplemente se pasa a la categoría de afiliado inactivo, por lo que las personas no pueden considerarse «desafiliadas» o «excluidas» del Sistema de Seguridad Social.
Es importante señalar que la Ley 1371 de 2009 establece unas reglas especiales, consistentes en que, ante la liquidación de las cajas o fondos de previsión organizados por las universidades públicas del orden nacional, el respectivo fondo para el pago del pasivo pensional, que la misma ley ordena crear, deberá asumir el pago de las pensiones que se hubiesen causado, hasta la fecha en que la respectiva caja o fondo fue liquidado.
En consecuencia, al aplicar lo dispuesto en la Ley 1371, en armonía con la competencia residual, o cláusula general de competencia atribuida a Colpensiones, dentro del Régimen de Prima Media, se arriba a la conclusión de que dicha autoridad, y no la Universidad Nacional, es la autoridad competente. La Ley 1371 de 2009 se refiere a un tema mucho más específico: la atribución de competencias a los fondos que hubiesen sustituido a las liquidadas cajas y fondos de previsión social de las universidades públicas del orden nacional, para el reconocimiento y pago del pasivo pensional a cargo de tales instituciones educativas En el caso que nos ocupa, una de las entidades involucradas es la Universidad Nacional de Colombia, por intermedio de su Fondo Pensional.
Dicha entidad, como se sabe, es un ente universitario autónomo, del orden nacional, que se halla cobijado, entre otras normas, por la Ley 1371 de 2009, cuestión que, de hecho, motivó la creación del citado fondo, mediante el Acuerdo 009 de 2010, en el que se le otorgaron las mismas funciones contenidas en el artículo 6 de la citada ley.
Así, se reitera que el numeral 4 del artículo 6 de la Ley 1371 establece una función o competencia, en cabeza de los fondos para el pago del pasivo pensional que hayan creado las universidades públicas del orden nacional, delimitada claramente al «reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación (…) de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y la fecha de cierre o liquidación de la respectiva caja». 40 «Artículo 13.
Permanencia de la afiliación. La afiliación al sistema general de pensiones es permanente e independiente del régimen que seleccione el afiliado. Dicha afiliación no se pierde por haber dejado de cotizar uno o varios períodos, pero podrá pasar a la categoría de inactivos, cuando tenga más de seis meses de no pago de cotizaciones». (Resalta la Sala).
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 Conforme a lo anterior, el 30 junio de 2010, fecha en la que fue ordenada la liquidación de la Caja de Previsión de la Universidad Nacional, por el Acuerdo 009 de 2010, es el momento clave para la determinación de la competencia, en el presente caso. En efecto, toda vez que el artículo 6 de la Ley 1371 de 2009 determina una competencia en cabeza de los fondos pensionales de las universidades públicas de orden nacional, sujeta a una clara limitación temporal (ratione temporis), debe señalarse, con claridad, que la única forma en la que podría activarse tal competencia es que el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez del respectivo beneficiario hubiera acaecido con anterioridad a la liquidación o cierre de la antigua caja de previsión, lo cual, en el caso que nos ocupa, ocurrió el 30 de junio de 2010.
De lo contrario, el reconocimiento y pago, por parte del Fondo Pensional de la Universidad Nacional, de pensiones que hayan sido causadas con posterioridad a tal fecha implicaría una clara extralimitación en el ejercicio de sus competencias. Así, a partir del supuesto de hecho contenido en el artículo 6 de la Ley 1371 de 2009, la Universidad Nacional de Colombia, a través de su fondo pensional, no es la autoridad competente para definir la situación del señor Ricaute Lenis Hernández, por lo que resulta necesario determinar cuál es la entidad llamada a cumplir con esta función. Con este fin, la Sala considera que, por la aplicación de la cláusula general de competencias atribuida a Colpensiones para la resolución de peticiones de reconocimiento pensional en el Régimen de Prima Media, y cuyos fundamentos fueron explicados con anterioridad, la Administradora Colombiana de Pensiones es la entidad que debe decidir de fondo sobre el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a favor del señor Ricaute Lenis Hernández.
Por todo lo dicho, la Sala declarará competente a Colpensiones, para resolver sobre la solicitud de reconocimiento y pago de pensión a favor del señor Ricaute Lenis Hernández. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a Colpensiones para que resuelva de fondo la petición de reconocimiento de la pensión de vejez presentada por el señor Ricaute Lenis Hernández, según lo dispuesto en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a Colpensiones, para el propósito señalado en el numeral anterior. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00345 00 TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al señor Ricaute Lenis Hernández, a Colpensiones, y a la Dirección Nacional del Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Presidente de la Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.