CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202403506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno Demandada: Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de tutela de 2 de agosto de 2024 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 2 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderada, presentó acción de tutela contra la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de marzo de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333029202200384-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Antioquia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio núm. ANT2022EE003955 del 10 de febrero de 2022, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías correspondientes a las cesantías al año 2020, establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 28 de diciembre de 19901, y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías prevista en el artículo 1° de la Ley 52 de 18 de diciembre de 19752 y el Decreto 1176 de 19913. 4.

El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín profirió sentencia, en primera instancia, el 21 de septiembre de 2023, mediante la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda. 5. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia, en segunda instancia, el 19 de marzo de 2024, mediante la cual resolvió lo siguiente: 1 “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.” 2 “Por la cual se reconocen los intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares”. 3 por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 98 y el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 3 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia n.° 300 del 21 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia […]”. 6. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia consideró lo siguiente: “[…] En aplicación a lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010, que faculta al operador judicial cuando existen precedentes jurisprudenciales para decidir casos similares que se encuentren a despacho para fallo sin tener que respetar el turno de entrada o de ingreso a despacho, así como lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, que permite modificar el orden para proferir sentencias en atención a la naturaleza de los asuntos, la Sala procede en consecuencia, toda vez que se trata de un asunto que versa sobre el reconocimiento de la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 en favor de los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tema frente al cual ya existe la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado […]”. […] “[…] al igual que el a quo, que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora en la consignación de las cesantías, establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ni al reconocimiento y pago de la indemnización, por el pago tardío de los intereses a las cesantías que se encuentra establecida en el artículo 1° de la Ley 52 de 1975”.

Los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio cuentan con un régimen especial para el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías e intereses a las cesantías, consagrado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el Acuerdo n.° 39 de 1998. En el régimen especial de la Ley 91 de 1989, no se encuentra la obligación de consignar las cesantías a más tardar el 14 de febrero de cada año, tampoco se consagra la sanción por mora en la consignación de las cesantías (artículo 99 de la Ley 50 de 1990) o la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías (artículo 1° de la Ley 52 de 1975).

Los fondos privados de cesantías creados a través de la Ley 50 de 1990 y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio creado por la Ley 91de 1989, tienen naturaleza y finalidades distintas, pues los recursos de este último son manejados bajo el concepto de unidad de caja, sin que sea procedente consignarle a cada docente, en una cuenta individual, sus cesantías, ya que todos los recursos que ingresan al Fondo del Magisterio son destinados a cubrir las prestaciones económicas cuando estas sean exigibles.

La liquidación de los intereses a las cesantías en el FOMAG se realiza sobre el acumulado total de las existentes al 31 de diciembre de cada año; mientras que, en los fondos privados, los intereses se calculan respecto a la suma causada en el año anterior o en la fracción que se liquida. v. 4 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno Las conclusiones de la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional no resultan aplicables al demandante, toda vez que esta decisión solo constituye precedente en el evento en que se omita la afiliación del docente al FOMAG […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL, la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADA PONENTE JAIRO JIMENEZ ARISTIZABAL radicado 05001333302920220038401 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia. […]”. 8.

La actora indicó lo siguiente4: “[…] Cabe resaltar que no existía sentencia de unificación al momento de la presentación de las(sic) demanda sobre el tema en estudio bajo los mismos fundamentos y pretensiones y tampoco a la notificación de la sentencia en primera instancia que fue el día 21 de septiembre de 2023, por lo cual siempre se actuó bajo el principio de buena fe y confianza legítima.

CUARTO: El día 13 de octubre el consejo de estado notifica sentencia de unificación No. SUJ032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023 Radicado Interno 5746-2022 Demandante: Julián David Quintero Agudelo, en la que ante las DOS (2) posturas establecidas en la jurisdicción contenciosa administrativa en el país, donde las Tribunales del Valle del Cauca y Antioquia y algunos juzgados del Valle del Cauca, Chocó, Norte de Santander, Santander, Bogotá, Risaralda, Sucre y Antioquia accedían a las pretensiones de la demanda; mientras que los juzgados y Tribunales de Santander, Huila, Quindío, Sucre y Boyacá tenían una postura diferente, se decidió UNIFICAR el criterio en el sentido de precisar que la Ley 50 de 1990.

QUINTO: Sin embargo, el día 19 de marzo de 2024 el tribunal administrativo de Antioquia sala tercera de oralidad CONFIRMA la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado 29 del Circuito de Medellín.

SEXTO: En este caso en concreto Donde en PRIMERA INSTANCIA NIEGA LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, y posterior a la misma confirma la totalidad de las pretensiones, la sala manifiesta que respecto al numeral 4 del artículo 365 del CGP. cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias, si bien es cierto lo pretendido no es que se prevalezca la jurisprudencia por sobre el precepto normativo, dicha sala si pudo realizar un análisis de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, que 4 Transcripción literal del texto. 5 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno se pueden valorar según lo señalado por el artículo 79 del Código General del Proceso, y así verificar si en el expediente aparece probado si se causaron dichas costas.

Estimo que la argumentación que debió sustentar la decisión de abstenerse de imponer condena en costas debió sustentarse en que no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe y por consiguiente tampoco aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de pleno derecho OCTAVO (sic): Es claro que la entidad judicial omitió dar un DEBIDO PROCESO al curso que tomo el tema de la sanción Ley 50 de 1990 y no se tuvo de presente el caso objeto de revisión en dicha sentencia de unificación y donde no se condenó en costas a la parte demandante, A SU VEZ EXISTIO UN DESCONOCIMIENTO DE ORDENAMIENTOS JUDICIALES FRENTE AL TEMA DE LA CONDENA EN COSTAS POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO, Cabe resaltar que esta apoderada siempre ha actuado con buena fe, y la entidad judicial desconoció que la transición jurisprudencial fue desfavorable para la demanda en mención, en igual sentido la sentencia de unificación si bien es cierto es negativa para nuestras pretensiones también menciona la NO CONDENA EN COSTAS. […]”.

Actuación 9. El Despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 10 de julio de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a las partes; y iii) vinculó como terceros con interés legítimo, al Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento de Antioquia; concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 10. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, y señaló que: “[…] (i) Al respecto, en la sentencia SU-573 de 2019 de la Corte Constitucional, se indicó que la discusión sobre la aplicabilidad de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 versa sobre una cuestión meramente legal, con una connotación de contenido patrimonial que no involucra la protección de derechos fundamentales, lo que impide que el análisis del caso se realice bajo los principios de favorabilidad e igualdad, en la medida en que el asunto no trasciende la esfera de lo constitucional; criterio que, además, ha sido acogido por el Consejo de Estado, declarando la improcedencia de las tutelas por no superarse el requisito de relevancia constitucional. […]”. […] “[…] la Sala solo se circunscribió a los reparos que la parte demandante planteó en el recurso, excluyendo aspectos diferentes a los señalados, por lo que no abordó el estudio de la condena en costas, pues sería contrario al principio de congruencia y al 6 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. […]”. […] “[…] la parte accionante está utilizando la acción de tutela como una tercera instancia, lo que refuerza la carencia de la relevancia constitucional desarrollada por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 5 de agosto de 2014 (Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01), en donde se indica que la tutela no puede constituir una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada. […]”. 11.

El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito de Medellín señaló que la acción de tutela no es una tercera instancia para definir situaciones consolidadas y definidas en uso de mecanismos ordinarios establecidos para ello, y manifestó que: “[…] Una vez impartido el respectivo trámite al proceso, el pasado 21 de septiembre de 2023, se emitió sentencia de primera instancia negando las pretensiones de la demanda, en tanto que, para el caso en concreto de la demandante, el régimen aplicable en materia de prestaciones sociales (específicamente en materia de cesantías) es el contenido en la Ley 91 de 1989 y no en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Adicionalmente, se dispuso condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1564 de 2012. […]” 12. La Fiduprevisora S.A. solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, toda vez que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva. Para tal efecto, expuso que: “[…]

PRIMERO: Con fundamentos a lo anteriormente expuesto, y con el debido respeto solicito al Honorable Despacho declarar IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia Y DESVINCULAR A LA FIDUPREVISORA S.A. por no estar legitimados en la causa por pasiva, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Declarar la inexistencia de vulneración a los derechos fundamentales de la accionante por parte de FIDUPREVISORA S.A., que actúa como vocera y administradora de Patrimonio Autónomo – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […]” La sentencia impugnada 13. La Subsección C Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de tutela, en primera instancia, el 2 de agosto de 2024, por medio de la cual resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Luz Mila Mosquera Moreno, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia. […]”. 14. Como fundamento de su decisión consideró que: 7 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno “[…] La Sala advierte la parte actora incumplió el requisito de subsidiariedad, ya que contaba con otro mecanismo judicial para la protección de sus derechos fundamentales, esto es, la interposición del recurso de apelación dirigido en forma concreta a atacar la decisión del Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Medellín de imponer a su cargo el pago de las costas y las agencias en derecho.

Sin embargo, las piezas procesales allegadas dan cuenta que esto no ocurrió. Está demostrado que, pese a que interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, la inconformidad de la accionante solo abarcó lo referente al reconocimiento de la sanción moratoria, y no cuestionó la condena en costas, por lo que este aspecto en particular no fue objeto de estudio por el Tribunal Administrativo de Antioquia al momento de proferir la sentencia de segunda instancia. Por lo anterior, la Subsección considera que la acción de tutela se torna improcedente, pues aceptar lo contrario, implicaría reemplazar los mecanismos ordinarios previstos por el legislador para la protección de los derechos, y suplir la inactividad de la parte que no hizo uso de los mismos en la oportunidad pertinente.

Además, la parte actora no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita una flexibilización de la regla de subsidiariedad […]” 15. El Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Antioquia guardaron silencio en esta oportunidad procesal. La impugnación 16. La actora, a través de apoderada, impugnó la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado por las siguientes razones: “[…] Las sentencias que a continuación se relacionan, pueden claramente inferir que antes de proferir la sentencia de unificación aquí señalada, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria prevista el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, a los docentes oficiales de manera genérica, es decir, indistintamente si se encontraban afiliados o no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que los únicos principios que se tomaron en cuenta para efectos del reconocimiento eran los de favorabilidad e igualdad, teniendo en cuenta que los docentes oficiales ostentaban la calidad de servidores públicos.[…]”. […] “[…] La Ley 1437 de 2011-CPACA al regular el instituto de las costas en materia procesal modificó el criterio establecido por la Ley 446 de 1998 para acoger, de nuevo, el objetivo que se aplica con independencia de la conducta procesal de los litigantes.

El nuevo precepto prevé: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” […]”. […] “[ ] El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.

El texto integrado de la norma es el siguiente: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena 8 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” […]”. En el presente proceso, no aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de puro derecho y tampoco aparece probada la temeridad o la mala fe; al respecto en caso similar frente a la condena en costas el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 2015 estableció: “Al respecto no puede perderse de vista que de conformidad con lo consagrado en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, ´Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación´, condición que como ya se dio no se cumple en este caso.” En este mismo sentido y conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado, queda absolutamente claro que el artículo 188 del CPACA no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues la obligación que de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, conforme a la valoración del discurrir del debate procesal resulta válido prescindir de la imposición de la condena en costas acorde con los derechos fundamentales establecidos en la carta política donde prevalece el acceso a la administración de justicia. […]”. […] “[…] Adicionalmente, ha sido una posición unánime del Consejo de Estado que en materias donde se debatan derechos laborales se tiene que atender la posición de los sujetos procesales, que para el caso bajo examen se trata de un docente adscrito al magisterio, parte débil dentro de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, que lo único que pretendió fue una mejora de sus condiciones laborales, actuando siempre con la confianza legítima. […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19915, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20216 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20197, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 6 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 9 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno Generalidades de la acción de tutela 18.

La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata, los derechos constitucionales fundamentales cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Cuestión previa 19. Advierte la Sala que, si bien la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Fiduprevisora S.A., no fue objeto de pronunciamiento por parte del a quo en el trámite de la primera instancia, esta Sala entrará a realizar el respectivo análisis.20. Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.

Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 21.

De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20068, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). 8 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 10 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[9]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 22. La Sala advierte que la Fiduprevisora S.A. solicitó su desvinculación de la acción de tutela, toda vez que, en su criterio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 23.

Al respecto, es preciso indicar que dicha entidad es parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333029202200384-01, es decir que a dicha entidad le asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 24. En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Fiduprevisora S.A. le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 25.

En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada respecto de la Fiduprevisora S.A.. 9 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 11 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno Problema jurídico 26.

Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 27. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 28. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena10, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 12 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 29.

Esta Sección adoptó11 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200512, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 30. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 31.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”13 que encaje en dichos parámetros. 32.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 12 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 13 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno 33. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 34.

La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 35. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201415, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, consideró lo siguiente: “[…] 3.3.5.

Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [16]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [17]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [18]. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 15 Ut supra página 6. [16] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [17] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [18] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 14 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [19].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [20].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [21]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [22]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio [19] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [20] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [21] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [22] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 15 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado por la Sala). 36. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional consideró23: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”24 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aun haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”25 23 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 24 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Ibidem. 16 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 37.

En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando la actora en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 38.

Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202226 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso 26 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 17 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]”.

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 39. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 18 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno 40. Atendiendo a que, la Corte Constitucional27 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 41. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 42.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos […]”, de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como 27 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Análisis del caso concreto 43. La actora, a través de apoderada, presentó acción de tutela contra la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de marzo de 2024, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333029202200384-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 44.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 45. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 46.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 46.1. Copia digital del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 050013333029202200384-00. 20 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 47.

Para la Sala, el presente asunto tampoco se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, según lo expuesto en el escrito de tutela, lo que la actora controvierte es que la autoridad judicial no debió condenar en costas, en la medida en que, “[…] no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe y por consiguiente tampoco aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de pleno derecho […]”. 48.

La actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado por las siguientes razones28: “[…] Las sentencias que a continuación se relacionan, pueden claramente inferir que antes de proferir la sentencia de unificación aquí señalada, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria prevista el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, a los docentes oficiales de manera genérica, es decir, indistintamente si se encontraban afiliados o no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya que los únicos principios que se tomaron en cuenta para efectos del reconocimiento eran los de favorabilidad e igualdad, teniendo en cuenta que los docentes oficiales ostentaban la calidad de servidores públicos.

El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA. El texto integrado de la norma es el siguiente: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. En el presente proceso, no aparecen probados gastos judiciales sufragados por la entidad demandada por tratarse este de un asunto de puro derecho y tampoco aparece probada la temeridad o la mala fe; al respecto en caso similar frente a la condena en costas el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 20151 estableció: “Al respecto no puede perderse de vista que de conformidad con lo consagrado en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, ´Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación´, condición que como ya se dio no se cumple en este caso.” En este mismo sentido y conforme a la posición asumida por el Consejo de Estado, queda absolutamente claro que el artículo 188 del CPACPA no impuso una obligación perentoria de imponer condena en costas y agencias en derecho, pues la obligación que 28 Transcripción literal del texto. 21 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno de allí se desprende es la de emitir un pronunciamiento al respecto, de manera que, conforme a la valoración del discurrir del debate procesal resulta válido prescindir de la imposición de la condena en costas acorde con los derechos fundamentales establecidos en la carta política donde prevalece el acceso a la administración de justicia […]”. 49.

Para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tiene su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 50.

Al respecto, es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 361, 365 y 366 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201229, que regulan el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carácter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso. 51.

Asimismo, se resalta que, en ese mismo sentido, la Sección Primera de esta Corporación, en reiterados pronunciamientos30, y en especial, en la sentencia proferida el 11 de diciembre de 202031 consideró lo siguiente: “[…] Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió condenar en costas al actor teniendo en cuenta la referida normativa, por cuanto si bien se revocó parcialmente la decisión de primer grado, la parte accionada dentro del proceso ordinario actuó en el trámite de la segunda instancia, por lo que para la Sala no es viable que el señor ECHEVARRÍA PARRA pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior. 29 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de diciembre de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-03770-00 (AC).

Actor: Ariel Ramiro Novoa Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-03772-00 (AC). Actor: María Eugenia García Chaparro y otro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 10 de mayo de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-00808-00 (AC).

Actor: Jaime Alfonso Castro Martínez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 15 de junio de 2018, Exp. núm. 11001-03-15-000-2018-01143-00 (AC). Actor: E.S.E. Hospital María Inmaculada. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 11 de diciembre de 2020, Exp. núm. 11001-03-15-000-2020-04214-01 (AC).

Actor: Carlos Enrique Echevarría Parra. C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. 22 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno Bajo esas premisas, se concluye que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para cuestionar asuntos ya resueltos por el juez de conocimiento o plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 365 y 366 del CGP, que regulan el tema de costas procesales, pues constituyen un asunto de carácter legal que no le compete al juez de tutela, sino al operador natural, ello, en aras de evitar que se convierta en una tercera instancia, conforme lo manifestó el a quo.

Cabe señalar que en el mismo sentido la Sala se pronunció en sentencia de 5 de diciembre de 2019, en la que el demandante pretendía a través del mecanismo de amparo controvertir una decisión proferida dentro de una acción popular en la que no se condenó en costas a la parte vencida. En dicha oportunidad se dijo: “[…] Para resolver es necesario realizar un análisis de los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, con el fin de verificar si se cumplieron a cabalidad, en especial con el de relevancia constitucional.

Cumplimiento del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2015, definió los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en particular, al referirse al de relevancia constitucional, señaló lo siguiente […]”. […] “[…] Luego de revisar la jurisprudencia en torno a la relevancia constitucional como requisito de procedencia, es menester recordar que las costas procesales constituyen aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, conformada por las expensas, que corresponden a los gastos necesarios para tramitar el proceso y las agencias en derecho que obedecen a la suma que el juez debe condenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, con el fin de reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y el esfuerzo dedicados a la causa […]”. […] “[…] Del anterior recuento, se advierte que la providencia que pretende cuestionarse resolvió no condenar en costas o agencias en derecho, al no evidenciarse temeridad en la actuación procesal, por lo que, para la Sala, no es viable que el actor pretenda usar este mecanismo constitucional para controvertir un asunto de contenido económico, como lo es la no condena en costas procesales, en el que no se vislumbra una vulneración que amerite la intervención del juez constitucional, en los términos del artículo 86 Superior […]”.

De lo precedente, la Sala concluye que en el caso bajo examen no se cumple con el requisito de procedencia de la acción de tutela, cuando se erige contra providencias judiciales, como lo es el de relevancia constitucional, lo que da lugar a confirmar la decisión adoptada por la Sección Quinta en el fallo de 5 de noviembre de 2020, mediante el cual declaró improcedente el trámite constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. […]”.

(Resaltado por la Sala) 52. Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito 23 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno general de procedencia de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]”; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 53.

La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 54.

Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal y económica; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 55. De conformidad con lo expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial.

Conclusiones de la Sala 56. Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 2 de agosto de 2024 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela. 24 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Fiduprevisora S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 2 de agosto de 2024 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado 25 Núm. único de radicación: 11001031500020240003506-01 Actora: Luz Mila Mosquera Moreno CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.