08001233300020240023401 — Consejo de Estado

Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: Andrés Felipe Serna Duque Demandado: UGPP y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: ANDRÉS FELIPE SERNA DUQUE Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Y OTRO Temas: Tutela contra medida cautelar en proceso de cobro coactivo.

Requisito de subsidiariedad. Mora judicial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 18 de junio de 2024, por medio del cual, la Sala de Decisión Oral B del Tribunal Administrativo del Atlántico negó el amparo deprecado respecto de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) y lo declaró improcedente en lo que tiene que ver con las presuntas omisiones endilgadas al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Andrés Felipe Serna Duque actuando a través de apoderado judicial, presentó solicitud de tutela contra la UGPP y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia1.

Consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la tardanza del juzgado accionado en admitir la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP bajo radicado No 08001-33-33-007-2023-00150-00, con el fin de obtener la nulidad de la liquidación oficial No. RDO-2022-00247 del 24 de febrero de 2022, dilación que, según asegura, ocasionó que dicha entidad decretara medidas cautelares en su contra. 1 La acción se ejerció a través de la ventanilla virtual el 18 de julio de 2024.

PRIMERO: Se profiera por parte de la UGPP, resolución de desembargo de las cuentas a mi nombre, las cuales son objetos del mismo.

SEGUNDO: Se me restituyan los dineros puestos a disposición por parte de la UGPP, en atención a las medidas cautelares decretadas sobre mis cuentas bancarias. 1.3. Hechos Los supuestos jurídicamente relevantes, extraídos de la narración realizada por la parte actora, pueden sintetizarse de la siguiente manera: El 24 de febrero de 2022, la UGPP profirió liquidación oficial No. RDO-2022- 00247 notificada por correo electrónico el 2 de marzo de 2022.

Contra dicha decisión, el actor interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de Resolución RCD-2023-00059 del 23 de febrero de 2023. El día 30 de mayo de 2023, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho acto administrativo, la cual correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla con número de radicado 08001333300720230015000.

El 23 de abril de 2024, la UGPP expidió la Resolución número RCC-69229, mediante la cual decretó medidas cautelares, en los siguientes términos: DECRETAR el embargo de los establecimientos de comercio, cuotas sociales, derechos o partes de interés en una sociedad; y el interés social del socio gestor en sociedades en comandita y acciones de que sean Propietarios o Titulares del derecho de dominio; los saldos bancarios, títulos de depósitos, títulos de contenido crediticio, y demás valores que posean o que en el futuro llegaren a poseer en esa entidad bancaria, en cuentas corrientes, cuentas de ahorro, C.D.T. o cualquier otro producto financiero del deudor que se relaciona a continuación, advirtiendo el límite de la medida que debe aplicar en cada proceso correspondiente a la suma relacionada en la siguiente tabla (…).

El 2 de mayo de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla admitió la demanda. 1.4. Sustento de la petición El tutelante argumentó que la tardanza del Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla en admitir la demanda ocasionó una vulneración de sus garantías fundamentales y llevó a que la UGPP, ante la falta de una manifestación de su parte, tomara medidas preventivas y cautelares, consistentes en el embargo de sus cuentas bancarias.

Aseguró que la decisión de la entidad lo dejó sin ingresos y le negó la posibilidad de acceder al uso efectivo de la administración de justicia. Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: Andrés Felipe Serna Duque Demandado: UGPP y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.5.

Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 13 de junio de 2024, se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la UGPP y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla. Remitidas las respectivas comunicaciones, las autoridades accionadas no presentaron informe dentro de la oportunidad procesal correspondiente. 1.6.

Sentencia de primera instancia La Sala de Decisión Oral B del Tribunal Administrativo del Atlántico negó el amparo deprecado respecto de la UGPP y lo declaró improcedente en lo que tiene que ver con las presuntas omisiones endilgadas al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla. Sustentó su decisión en que no se acreditó que el accionante hubiese solicitado a la UGPP la suspensión del proceso coactivo o le hubiera informado sobre la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a que la medida cautelar fue decretada más de un año después de la expedición del acto administrativo.

Frente al juzgado, consideró que existen otros medios para dirimir el problema jurídico al interior del mismo proceso judicial, aunado a que, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable. 1.7. Impugnación Mediante escritos enviados por correo electrónico, el actor impugnó el fallo de primera instancia. El recurso gira en torno a las siguientes inconformidades: Respecto al trámite del procedimiento contencioso administrativo, sostuvo que no se le puede endilgar una carga procesal pues no tiene conocimiento sobre los procesos judiciales, como tampoco su abogada, motivo por el cual solicitó su renuncia en dicho trámite.

Expresó que, contrario a lo señalado por el juez de primera instancia, ya se agotaron rodos los recursos posibles contra la liquidación oficial objeto de la demanda de nulidad en la vía administrativa. Finalmente, adujo que se configura un perjuicio irremediable dado que el decreto de las medidas cautelares proferidas en su contra, afectan su actividad comercial y conducen al incumplimiento en temas de suministros y pagos de acreencias laborales a sus colaboradores.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer en segunda instancia la presente acción de Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: Andrés Felipe Serna Duque Demandado: UGPP y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la providencia de primera instancia, para ese fin se deberá verificar si la acción de tutela cumple los presupuestos de procedencia, determinado lo anterior, se establecerá si el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla y la UGPP han vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, con ocasión de la dilación en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No 08001-33-33- 007-2023-00150-00, promovido por el accionante contra la UGPP; y por la decisión de dicha entidad de decretar medidas cautelares dentro del proceso coactivo seguido en su contra.

Para resolver este problema, se observarán los siguientes aspectos: i) generalidades de la acción de tutela, ii) la mora en el trámite de las actuaciones judiciales y; iv) el análisis del caso concreto. 2.3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política prevé el precepto constitucional según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.

Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º ibíd., entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. 2.4.

La mora en el trámite de las actuaciones judiciales Sobre el particular, la Corte Constitucional señaló que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a desconocer el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, sino en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de estos2. 2 Sentencia T-1019 de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: Andrés Felipe Serna Duque Demandado: UGPP y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De modo que, el incumplimiento de los términos judiciales se encuentra justificado cuando3: a) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial; b) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o, c) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley.

Por el contrario, el incumplimiento de términos judiciales no se encuentra justificado cuando4: a) se presente un incumplimiento en los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; b) se desborda el concepto de plazo razonable que involucra el análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global del procedimiento; y, c) exista falta de motivo o justificación razonable en aquel retraso. 2.5.

Caso concreto En el asunto en estudio, el accionante considera que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla ha vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, al no admitir de manera oportuna el medio de control instaurado contra la UGPP con el fin de obtener la nulidad de la liquidación oficial No. RDO-2022-00247 del 24 de febrero de 2022 confirmada a través de Resolución RCD-2023-00059 del 23 de febrero de 2023, y el consecuente restablecimiento del derecho, proceso que figura radicado con el número 08001-33-33-007-2023-00150-00.

El demandante afirma, además, que la UGPP decretó medidas cautelares dentro del proceso coactivo seguido en su contra, decisión que le produce graves perjuicios dado que al tener embargadas sus cuentas bancarias no puede realizar su actividad comercial y pagar las acreencias laborales de sus colaborados. Las autoridades accionadas no presentaron informe, no obstante, el juzgado allegó el enlace del expediente judicial.

Las pruebas obrantes en el proceso acreditan los siguientes hechos: La UGPP profirió liquidación oficial No. RDO-2022-00247 del 24 de febrero de 2022, contra el accionante, por la omisión en la vinculación en la autoliquidación y pagos de los aportes al sistema de protección social, por los periodos de abril, mayo y junio de 2017, por la suma de $18.698.696 y, por sanción, el monto de $32.401.800.

Decisión confirmada por medio de la resolución RCD-2023-00059 del 23 de febrero de 2023. El demandante instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el referido acto administrativo, el día 30 de mayo de 2023. La 3 Sentencia T-803 de 2012. 4 Sentencias T-693A de 2011, T-297 de 2006 y T-1154 de 2004. Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: Andrés Felipe Serna Duque Demandado: UGPP y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 demanda correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla.

El despacho admitió la demanda el día 2 de mayo de 2024. Con anterioridad, mediante providencia del 23 de abril de 2024, la UGPP profirió decreto de medidas cautelares contra el accionante, dentro del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, radicado, según aparece en oficio remitido al actor, con número 125084. Es importante aclarar que el actor no aportó copia de las actuaciones adelantadas al interior del proceso coactivo.

De acuerdo a lo expuesto, en primer lugar, se advierte que el juzgado de conocimiento tardó más de once meses en admitir el proceso, tiempo que podría resultar excesivo sino se justifica en un motivo razonable, como la congestión judicial o el volumen de trabajo. Sin embargo, se advierte que antes de instaurarse esta acción que fue radicada el 6 de junio de 2024, el juzgado profirió la decisión de admisión (2 de mayo de 2024), de manera que para la fecha en que se ejerció la solicitud de amparo no existía mora judicial pues transcurrió un poco más de un mes desde que se emitió dicho auto, razón por la cual se revocará la decisión del a quo en cuanto declaró improcedente la acción de tutela frente a las actuaciones de la autoridad judicial demandada y se denegarán las pretensiones relacionadas con la mora judicial.

De otro lado, la parte actora cuestiona el decreto de medidas cautelares ordenado por la UGPP, pues considera que le ocasiona serias afectaciones dado que el embargo de sus cuentas bancarias pone en riesgo su actividad comercial. Sobre este aspecto el juez de primera instancia consideró que el actor tampoco ha realizado ninguna actuación somo solicitar la suspensión del proceso coactivo o indicar a la entidad el inicio del proceso judicial.

Sobre este punto considera la sala que la acción de amparo no supera el examen de subsidiariedad, como se explica a continuación. En primer lugar, es importante aclarar que de conformidad con el artículo 101 del CPACA, la admisión de la demanda contra el acto que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo, este solo puede suspenderse en los siguientes casos: 1.

Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y 2. A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto en leyes especiales.

Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares. Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: Andrés Felipe Serna Duque Demandado: UGPP y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En el presente caso, como se dijo precedentemente, no se aportaron las actuaciones adelantadas dentro del proceso de cobro coactivo, salvo el auto de decreto de medidas cautelares, en el cual no se identifica el título ejecutivo.

Sin embargo, de acuerdo a lo indicado por el actor, el cobro que se sigue en su contra tiene como fin, lograr el cumplimiento de la obligación contenida en las resoluciones No. RDO-2022-00247 del 24 de febrero de 2022 y RCD-2023- 00059 del 23 de febrero de 2023. Al respecto debe precisarse que la sola admisión del proceso contra los referidos actos no obliga a la UGPP a ordenar la suspensión del cobro coactivo, como parece entenderlo el accionante.

Para que dicha actuación tenga lugar, el interesado puede solicitar a la UGPP que levanten las medidas cautelares decretadas si demuestra que la demanda contra el título ejecutivo está admitida y se encuentra pendiente de fallo.5 Adicionalmente, el demandante podría demandar ante la Jurisdicción contencioso administrativa la resolución que decide sobre las excepciones o la que ordena llevar adelante la ejecución, dentro del proceso coactivo, con el fin de que: i) se levanten las medidas cautelares siempre que preste garantía bancaria o de compañía de seguros; ii) el remate se suspenda hasta que exista pronunciamiento definitivo de la jurisdicción.6 Finalmente, el tutelante puede solicitar la suspensión provisional del acto que constituye el título ejecutivo, como medida cautelar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado, actuación que, de acuerdo a las pruebas aportadas, no ha adelantado.7 Lo anterior implica, que la parte actora cuenta con diferentes mecanismos tanto administrativos dentro del proceso de cobro coactivo o, judiciales, ante esta jurisdicción, para elevar las pretensiones que plantea a través de la acción de amparo.

Frente a la idoneidad de las herramientas judiciales y administrativas puestas a disposición del actor, basta decir que en el escrito de tutela no se acreditaron las circunstancias que hicieran inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable o los motivos por los cuales, los mecanismos judiciales consagrados en el ordenamiento jurídico no resulta idóneo o eficaz en el presente caso, teniendo en consideración que los derechos fundamentales invocados por la accionante son susceptibles de ser garantizados de manera integral a través de dichos mecanismos.

De acuerdo a las consideraciones realizadas, la demanda no supera el requisito de subsidiariedad, puesto que existen otros mecanismos ordinarios que no han sido agotados por el actor, para lograr la protección de los derechos invocados, 5 Artículo 837 del Estatuto Tributario. 6 Artículo 835 del Estatuto Tributario. 7 Los artículos 229 y 234 del CPACA consagran la posibilidad de solicitar medidas cautelares y medidas cautelares de urgencia. Radicación: 08001-23-33-000-2024-00234-01 Demandante: Andrés Felipe Serna Duque Demandado: UGPP y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 motivo por el cual, el mecanismo constitucional deviene improcedente y en tal sentido se revocará la decisión adoptada en primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revócase la sentencia del 18 de junio de 2024, proferida por la Sala de Decisión Oral B del Tribunal Administrativo del Atlántico.

SEGUNDO: Deniégase la petición de amparo en relación con el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, frente al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Barranquilla.

TERCERO: Declarase improcedente la petición de amparo en relación con el derecho al debido proceso, respecto de la UGPP.

CUARTO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»