CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-02 (72377) Demandante: Municipio de Rionegro Demandado: Nación-Ministerio de Minas y Energía Proceso: Reparación directa ACCIÓN PROCEDENTE POR DAÑOS CAUSADOS POR ACTOS ADMINISTRATIVOS LEGALES-La acción de reparación directa es procedente en eventos en los que no se cuestione la legalidad del acto administrativo.

DAÑO-Lesión a un interés protegido por el ordenamiento. DAÑO-Concepto. CERTEZA DEL DAÑO-Demostración indispensable para la responsabilidad. DAÑO ESPECIAL-Ocurre cuando se da la ruptura del equilibrio en las cargas públicas (que genera un daño antijurídico porque el particular no tiene el deber de soportar dicho desequilibrio). LA DEFRAUDACIÓN AL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA- Concepto y supuestos de configuración. CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen (artículo 167 del CGP).

COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 18 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO Al Ministerio de Minas y Energía le corresponde fijar y certificar el precio de referencia de venta al público de la gasolina (base gravable del impuesto de la sobretasa a gasolina). Entre el año 2010 y 2015, el precio tuvo los siguientes valores: $5.078.77, por galón de corriente, y, $7.107,81, por galón de extra.

Posteriormente, mediante Resolución n° 4-12179 del 30 de diciembre de 2016, el valor de referencia disminuyó –para zonas no fronterizas– de la siguiente manera: $3.663,18 (por galón de corriente) y $4.594,17 (por galón de extra). Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 2 La entidad demandante plantea que el Ministerio de Minas y Energía, al proferir la Resolución 4-1279 (acto legal) le causó un daño especial, pues la variación significó una reducción en los ingresos del ente territorial (derivados del impuesto de la sobretasa a la gasolina).

Por otro lado, alegó que la Resolución 4-1279 de 2016 constituyó una falla del servicio porque la disminución del valor no obedeció a factores como la caída del precio del petróleo. Además, planteó que el acto implicó una defraudación a la confianza legítima.

ANTECEDENTES Demanda El 7 de junio de 2018 el municipio de Rionegro, Antioquia presentó demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Minas y Energía, en la que solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: «1. Declárese a la Nación-Ministerio de Minas y Energía, representada por Germán Arce o por quien haga sus veces, administrativamente responsable por el daño antijurídico causado al Municipio de Rionegro (Ant), con ocasión a la expedición de la resolución n°. 41279 del 30 de diciembre de 2016, por medio la cual se disminuyó el valor de la referencia de venta al público para el cálculo de la sobretasa a la gasolina (extra y corriente) y el ACPM. 2.

En consecuencia, se condene a la Nación-Ministerio de Minas y Energía a pagar, a favor del Municipio de Rionegro (Ant), los perjuicios materiales por concepto de lucro cesante debido, por valor de $394.188.131, suma que deberá ser indexada a la fecha de la ejecutoria de la providencia que ponga fin al proceso. 3. Se condene a la Nación-Ministerio de Minas y Energía a pagar, al Municipio de Rionegro (Ant), los intereses moratorios que se generen a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad con el artículo 192 del C.P.A.C.A. 4.

Se condene a la Nación-Ministerio de Minas y Energía al pago de costas y agencias en derecho»1. Hechos Como fundamentos fácticos de las pretensiones2, la demanda afirmó que, conforme a la Ley 488 de 1998 y el Decreto 1870 de 2008, al Ministerio de Minas y Energía le corresponde fijar y certificar el precio de referencia de venta al público de la gasolina (extra y corriente) y del ACPM, tanto a nivel nacional como en 1 F. 1 C. 1. 2 F. 2-14 C. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 3 zonas fronterizas abastecidas con producto importado. De ese valor se calcula la base gravable del impuesto de la sobretasa a gasolina (destinado a las entidades territoriales).

Agregó que entre el año 2010 y 2015, los valores de la gasolina se mantuvieron entre $5.078.77 (por galón de corriente) y $7.107,81 (por galón de extra). Sin embargo, el 30 de diciembre de 2016, por Resolución n° 4-1279, el valor disminuyó –para zonas no fronterizas– de la siguiente manera: $3.663,18 (por galón de corriente) y $4.594,17 (por galón de extra).

Posteriormente, el 27 de febrero de 2017, mediante Resolución n°. 4-0147, el Ministerio realizó una nueva certificación de los valores de referencia para liquidar la sobretasa (que estarían vigentes desde del 1° de marzo siguiente), y los incrementó así: $5.078.77 (por galón de corriente), y, $7.107,81 (por galón de extra). La entidad demandante adujo que el Ministerio de Minas y Energía, al proferir la Resolución 4-1279 (acto legal), les causó un daño especial, pues la disminución en el precio de la referencia significó una reducción en los ingresos del ente territorial (originados en el impuesto de la sobretasa a la gasolina).

Por otro lado, alegó que la Resolución 4-1279 de 2016 constituyó una falla del servicio, porque la reducción del valor no obedeció a factores como la caída del precio del crudo u otros elementos derivados del petróleo, sino a una decisión unilateral tomada por parte del Ministerio de Minas y Energía que lesionó considerablemente las finanzas de los municipios, distritos y departamentos3.

Esta decisión, según la demanda, fue un irregular ejercicio de la potestad reglamentaria4 que no tuvo en cuenta los antecedentes, en los que los precios del petróleo no tuvieron incidencia en la fijación interna del precio. Planteó, además, que el acto implicó una defraudación a la confianza legítima que los entes territoriales depositaron en el Ministerio de Minas y Energía (como entidad reguladora) de que su actuación no traería consigo pérdidas en las finanzas territoriales (estado de confianza en la competencia reguladora). 3 F. 3 C. 1. 4 F. 6 C. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 4 Contestación de la demanda Al oponerse a las pretensiones, la Nación-Ministerio de Minas y Energía argumentó que la función de certificación del precio de referencia –entre los años 2013 y 2016– no fue omitida, puesto que la entidad no tenía la carga de fijar el precio de forma mensual.

Alegó la indebida escogencia del medio de control, en tanto los fundamentos de la demanda cuestionaban la legalidad de la Resolución n°. 41279 de diciembre de 2016, al considerarla producto de una actuación arbitraria y sin fundamento fáctico y jurídico. Estos solos argumentos, aun cuando se hubiera alegado un daño especial, descartaban la procedencia de la reparación directa.

Por otro lado, explicó que el precio de referencia no dependía exclusivamente del barril de petróleo a nivel internacional; la finalidad de la fijación era –y es–el abastecimiento de los hidrocarburos y derivados en el país, conforme a los siguientes criterios: (i) mantener la estabilidad en los precios de venta al público para proteger al consumidor final de los cambios en el precio internacional;

(ii) mantener el ingreso al productor con precios eficientes, y (iii) conservar un desmonte gradual y permanente de los subsidios (teniendo en cuenta su incidencia en materia fiscal). Agregó que la política económica de regulación de precios (como forma de intervención del Estado en la economía) se fundamentaba en indicadores objetivos como los precios internacionales de los combustibles (no del petróleo) y en el costo de oportunidad al productor.

Por último, señaló la inaplicación de la doctrina de la confianza legítima (en los términos de la Corte Constitucional) frente al municipio de Rionegro, en tanto no se reunían los presupuestos de esta figura: (i) actuaciones reiteradas del Estado que favorecen a un particular y (ii) cambio abrupto en el comportamiento que genera pérdida de beneficios económicos al particular.

Además, expuso que en materia fiscal no era posible hablar de este principio por la potestad del legislador en esta materia; sobre todo en precios que dependen de factores externos (como indicadores económicos) y circunstancias de hecho y de derecho (como lo es la protección a los consumidores de combustibles). Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 5 Sentencia de primera instancia El 18 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió decisión en la que negó las pretensiones de la demanda.

Estimó que el medio de control de reparación directa era procedente, porque la demanda no cuestionaba la legalidad de la Resolución de 30 de diciembre de 2016, y, además, alegó el rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas. Frente a la facultad de regulación de precios de referencia de la gasolina, estimó que la razón de ser de la misma era estabilizar los precios y evitar fluctuaciones que afectaran negativamente a los consumidores.

Asimismo, sostuvo que el tratamiento diferenciado entre zonas fronterizas y otras regiones del país estaba justificada por las circunstancias propias de zonas limítrofes (determinadas por una economía local y la existencia del fenómeno del contrabando). Al estudiar el daño especial alegado, el Tribunal explicó que los motivos que precedieron a la expedición de la Resolución 41279 de 2016 fueron (i) razones de política pública, (ii) el impacto económico a nivel local e internacional y (iii) la evolución del precio del crudo (hacia una caída).

En esa medida, el Gobierno Nacional, al analizar los precios del mercado internacional, observó que la sobretasa tenía una mayor incidencia en el precio final que el propio precio de la gasolina. Entonces, con el objeto de lograr una menor afectación a los consumidores finales, se hizo el ajuste del precio. La decisión de reducir los valores de la referencia para la base gravable fue respaldada por un documento técnico y no fue cuestionada por el municipio demandante (quien no refutó los datos ni la metodología utilizada).

Finalmente, en cuanto a la carga asumida, afirmó que esta no tuvo la connotación de especialidad y de anormalidad frente al municipio de Rionegro, en tanto el cambio en el precio afectó de manera uniforme a todos los municipios y departamentos del país con una misma situación geográfica5. Recurso de apelación 5 Índice 02 archivo “sentencia”.

Samai. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 6 La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En su criterio, el Tribunal incurrió en un error de apreciación del daño, pues desconoció el impacto real que la disminución de la base gravable tuvo en los ingresos del municipio.

Cada entidad tuvo implicaciones distintas que incidieron en el carácter especial del daño sufrido: (i) las ventas no eran las mismas (consumo de gasolina en la jurisdicción); (ii) tampoco el plan de desarrollo respecto de otros entes territoriales, y (iii) los montos de distintas fuentes de financiación. Puntualmente, insistió en que el municipio aportó pruebas suficientes que demostraron la existencia del daño especial: (i) resoluciones de fijación del precio de la referencia entre los años 2016 y 2017, (ii) los reportes de declaraciones pagadas de enero y febrero de 2017 (con fundamento en la Resolución n°. 41279 de diciembre de 2016), y (iii) el certificado de Secretaría de Hacienda y Tesorería de Rionegro de abril de 2018, que respaldaba el reporte de las declaraciones pagadas.

Por último, añadió que el Tribunal no se pronunció sobre la vulneración al principio de confianza legítima planteado en la demanda, evento de responsabilidad estatal que debía considerarse al momento de decidir el caso. En efecto, la recurrente sostuvo que el Ministerio de Minas y Energía mantuvo los valores de la referencia sin modificaciones significativas durante varios años.

Este comportamiento reiterado generó una expectativa legítima en el municipio de que sus ingresos -provenientes de la sobretasa a la gasolina- se mantendrían estables, permitiéndole así planificar sus finanzas y ejecutar proyectos de inversión a largo plazo. La disminución del precio de referencia repentino rompió abruptamente con esa confianza legítima, porque el municipio no tuvo tiempo de ajustar su presupuesto ni de buscar fuentes alternativas de financiación, lo que agravó el impacto económico de la medida6.

Trámite de segunda instancia El 17 de enero de 2025, el Tribunal concedió el recurso de apelación7 y, el 7 de abril siguiente, el Despacho lo admitió8. Ejecutoriado ese auto, el Ministerio 6 Índice 02 archivo “apelación Rionegro”. Samai. 7 Índice 02 archivo “auto concede apelación”. Samai. 8 Índice 02 archivo “admite apelación”. Samai.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 7 Público presentó concepto en el que solicitó desestimar lo reclamado por el municipio, porque la disminución de ingresos no significó una afectación anormal o especial para concluir la configuración de un daño especial.

Por otra parte, planteó que tampoco se probó una vulneración de la confianza legítima, porque no se probaron actuaciones o situaciones creadas por el Ministerio de Minas y Energía que generaran en el municipio de Rionegro un convencimiento válido de recibir, en 2017, un monto igual o mayor al recibido hasta ese momento por concepto de sobretasa a la gasolina.

Agregó que la resolución 41279 de 2016 –centro de la disputa– no fue revocada vía administrativa, sino que desapareció del ordenamiento por el mismo proceso de regulación de la sobretasa a la gasolina a cargo del Ministerio de Minas y Energía. Se trató, más bien, de normas sucesivas que se expidieron –y expiden– de manera periódica para actualizar valores de venta al consumidor final.

La actividad regulatoria, entonces, se enmarcó en la buena fe y contó con sustento jurídico. Sostuvo, además, que el demandante no probó la vulneración de su derecho a la igualdad en comparación con los demás entes territoriales sometidos a la sobretasa discutida. Al respecto, conceptuó que la demandante probó una disminución de ingresos, pero no acreditó que la baja fuera el resultado de condiciones inicuas que, por capricho o negligencia de la autoridad, favorecieran a algunos entes territoriales o perjudicaran a otros.

El único criterio diferenciador fue para zona de frontera (con habilitación legal y constitucional). En ese orden, concluyó que la Resolución 4279 de 2016 hizo una aplicación diferenciada entre desiguales (territorios de frontera y otros lugares del país) y no causó daño especial al ente demandante. Posteriormente, el expediente ingresó al despacho del Consejero sustanciador para proferir sentencia, conforme al trámite previsto en el artículo 67 de la Ley 2080 de 20219.

CONSIDERACIONES 9 Samai, índice 11. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 8 1. La demanda se presentó el 7 de junio de 2018, por ello, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–.

Conforme al artículo 308 del CPACA10, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código11, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA12. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA13, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $390.621.50014. 10 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 11 «Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 12 «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]». 13 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]». 14 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2018, $781.242, por 500.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 9 Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo15.

En este caso, el medio de control propuesto es el procedente para estudiar las pretensiones de la demanda, enfiladas a que se declare la responsabilidad del Estado –en cabeza de la Nación-Ministerio de Minas y Energía– por el presunto daño causado a la parte actora con la expedición de un acto administrativo general de regulación de precios de referencia de la gasolina, cuya legalidad –en principio– no se cuestiona. 3.1.

Ahora bien, es necesario analizar algunos hechos y pretensiones de la demanda, pues no se pueden pasar por alto afirmaciones que revelan un ataque a la legalidad del acto de fijación de precio de venta a la gasolina expedido en diciembre de 2016 (y que marcarían una improcedencia del medio de control respecto de esas pretensiones). La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 140 CPACA).

Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se repare el daño causado con el acto (art. 138 CPACA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, 15 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 10 por regla general16, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa17.

De manera excepcional, la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos en los que no se cuestiona su legalidad, puesto que el daño no se origina en vicios de nulidad sino en los efectos del acto mismo. También ha sostenido que la acción de reparación directa procede en eventos en los que se expiden actos administrativos –que inicialmente son favorables a los demandantes– pero, por razones jurídicas posteriores, son declarados nulos en sede judicial.

En este segundo supuesto el daño alegado –y el consecuente interés de la parte para demandar– no se origina en el acto favorable, sino que nace con motivo de la sentencia de nulidad y la pérdida de los efectos del acto. Al respecto, ha sostenido la Sección Tercera: En este orden de ideas, resulta clara la postura de la Corporación, según la cual se ha considerado que el ordenamiento jurídico distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa; sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo18.

En cuanto a la primera hipótesis, en los que la fuente del daño es un acto legal, la Sala ha afirmado: (…) la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Por lo que hace a la violación de éste principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la Administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas 16 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

Consultar también la sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 11 a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la Administración debe indemnizar19.

Ha dicho la Corporación, que responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado20.

(…) “En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. “En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora MARIA DEL ROSARIO ARIAS es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal”21.

Al seguir la línea de la jurisprudencia antes descrita, la Subsección A concluyó: “Así, la Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discuta en el curso del proceso, puesto que se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos; como es evidente, en esta hipótesis la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”22.

Como se expuso, la Sección Tercera de la Corporación también ha contemplado una segunda hipótesis en la cual procede la acción de reparación directa relativa a actos administrativos (en los que no se discute su legalidad). En este segundo supuesto, esta acción o medio de control resulta procedente para demandar por daños causados con ocasión de la entrada en vigor de un acto administrativo 19 Cita textual del fallo: LIBARDO RODRIGUEZ R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”.

Décimo Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16.079, C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 12 (favorable al demandante) que a la postre sería anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, dijo la Subsección A: En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia Administración Pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la Sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto.

(…) “Así las cosas, tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública23.

En las dos primeras hipótesis la legitimación en la causa por activa se configurará mediante la prueba idónea del carácter de perjudicado por la entrada en vigencia del acto administrativo –frente a ello resulta irrelevante que el acto sea legal o ilegal–, mientras que en la tercera, para acreditar la legitimación en la causa por activa será suficiente probar el carácter de beneficiario del acto administrativo declarado ilegal o revocado directamente”24.

En el caso bajo estudio la parte actora –en algunos argumentos de la demanda– ataca los fundamentos de hecho y de derecho de la Resolución 4-1279 de diciembre de 2016. Aun cuando se plantea –y se insiste– que el título de imputación es de daño especial, de manera expresa se hacen señalamientos que aluden a una posible ilegalidad en la decisión. Al respecto, dice la demanda: (…) El motivo que dio el Ministerio de Minas y Energía para el cambio del valor de la sobretasa fue por la caída del precio del crudo durante el año 2016, pero llama la atención que en el año 2014 el precio del petróleo disminuyó en gran medida sin afectar los valores de referencia para el valor de la sobretasa.

Además, debe considerarse que la variación en los valores de referencia para la liquidación de la 23 Esta Sala, sin embargo, aclara que si la circunstancia de la revocatoria directa del acto favorable constituye el origen del daño. En otras palabras, si se ataca la legalidad del acto de revocatoria o los fundamentos de la misma, como el daño sí surge de la expedición de un acto alegado como “ilegal”, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto consultar la sentencia del 24 de enero de 2024 rad 64210 C.P. Wiliam Barrera Muñoz. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Y sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 13 sobretasa a la gasolina motor corriente, extra, y ACPM sólo se efectuó al producto abastecido en el resto del país, excluyendo a las zonas fronterizas de la variación dejando para dichas zonas los mismos valores que se venían certificando desde el año 2008.

(…) El Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución n°. 40147 del 27 de febrero de 2017 dejó sin efectos la Resolución n°. 41279 del 30 de diciembre de 2016, acogiendo nuevamente los valores establecidos en la Resolución n°. 90048 del 30 de enero de 201, los cuales venían aplicándose de manera continua y sin cambio alguno en el precio de sobretasa desde el año 2008, hecho que demostró que en realidad las variaciones de los precios de la sobretasa no correspondían a factores tales como la caída del crudo u otros elementos del petróleo.

(Subrayas por fuera del texto). (…) Así pues, con la Resolución n°. 41279 del 30 de diciembre de 2016 se disminuyó el valor de referencia para la venta al público, decisión unilateral del Ministerio de Minas y Energía, como consecuencia del irregular ejercicio de la potestad reglamentaria, que no tuvo que ver con la variación en los precios del crudo, pues dichos precios disminuyeron considerablemente en el año 2014, situación que no afectó el valor de referencia de venta al público para el cálculo de la sobretasa a la gasolina (extra y corriente) y el ACPM, ya que el Ministerio de Minas y Energía no expidió resolución alguna modificando los valores establecidos desde el año 2008, valores que eran estables (fijos) antes de la expedición de la resolución del 30 de diciembre de 201625.

Vistos los hechos y argumentos jurídicos que soportan las peticiones de la demanda, se tiene que la parte interesada se abstiene de señalar los vicios o causales de nulidad en que incurrió la Resolución No. 41279, porque, precisamente, su intención no era ni es atacar su legalidad. Sin embargo, algunas afirmaciones dan a entender lo contrario, circunstancia que no puede quedar inadvertida.

En ese orden, ante lo anti técnico que resulta la demanda de reparación directa en esos aspectos puntuales (como los transcritos), que marcan un ápice de irregularidad en la Resolución que, a juicio de la demanda, generó el daño y que daría lugar, en principio, a una improcedencia del medio de control, la Sala aclara que sólo estudiará los aspectos en los que el medio de control de reparación directa es procedente, es decir, (i) en la ruptura de igualdad ante las cargas públicas por un acto cuya legalidad no se cuestiona, y (ii) en la alegada defraudación al principio de confianza legítima como evento de responsabilidad 25 F. 3 y 6 C. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 14 extracontractual del Estado. En lo demás, se declarará la improcedencia del medio de control26. Demanda en tiempo 4. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el literal i) del artículo 164.2 del CPACA es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. La demanda se interpuso en tiempo –7 de junio de 2018– porque el demandante conoció el daño en enero de 2017, fecha en la que iniciaron los efectos27 de la Resolución n°. 41279 del 30 de diciembre de 2016, que reguló el precio de la referencia para calcular la sobretasa a la gasolina (acto legal que, a juicio de la demanda, causó el daño del ente territorial receptor del impuesto)28.

Legitimación en la causa 5. El Municipio de Rionegro, Antioquia es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en el proceso, puesto que es el sujeto activo del impuesto territorial de sobretasa a la gasolina (artículos 119, 120 y 121 y 121A de la Ley 488 de 1998, y el Acuerdo n°. 005 de 2012 –Estatuto Tributario Municipal–), cuya base gravable disminuyó con la Resolución n°. 41279 de 2016 y, según la demanda, afectó al ente territorial.

La Nación-Ministerio de Minas y Energía está legitimada en la causa por pasiva, 26 Aun cuando el presente proceso está regulado por el CPACA, y lo procedente sería adecuar el trámite frente a los cargos de ilegalidad, se está ante una particularidad que impide hacer esa readecuación, puesto que no hay acto que demandar: la Resolución n°. 41279 de 2016 fue derogada por la Resolución n°. 40147 del 27 de febrero de 2017, la cual fijo nuevamente en los valores de precio de referencia de la gasolina a partir de marzo de 2017.

En ese orden, el acto –cuyos fundamentos de hecho y de derecho se cuestionan– sólo tuvo efectos durante los meses de enero y febrero de 2017. En ese orden, se reitera, sólo se estudiarán los cargos enmarcados en el medio de control de reparación directa intrpuesto. 27 Vale la pena aclarar que, conforme a los hechos probados 10.5 y 10.6., dichos efectos se originaron en enero de 2017, porque a partir de entonces entraron en vigencia los precios de referencia de la gasolina fijados mediante la Resolución n° 41279 del 30 de diciembre de 2016, acto legal que, según la demanda, generó el daño especial en el municipio de Rionegro. 28 Páginas 263-264 C. 1 Expediente digital.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 15 porque tiene a su cargo la fijación periódica del valor de referencia de venta al público de la gasolina y el ACPM (artículos 121 y 121A de la Ley 488 de 1998). Además, dentro del marco de esa facultad legal, expidió la Resolución n°. 41279 de 2016, acto legal que, conforme a lo alegado en la demanda, causó el daño al Municipio de Rionegro.

Problema jurídico 6. Corresponde a la Sala determinar: (i) si la expedición de la Resolución n°. 41279 de 2016, que disminuyó la base gravable del impuesto de la sobretasa a la gasolina, causó un daño especial al municipio de Rionegro. Y (ii) si el cambio en el precio de referencia de venta al público de la gasolina –luego de varios años de mantenerse en los mismos valores– constituyó una defraudación a la confianza legítima depositada en el Ministerio de Minas y Energía como entidad reguladora.

Análisis de la Sala Responsabilidad del Estado por daño especial 7. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha acudido a la teoría del daño especial en algunos eventos en los que el Estado, en el discurrir de su dinámica –y sin incurrir en irregularidad o ilegalidad alguna– causa un daño anormal y grave a una persona natural o jurídica.

Esta lesión especial (fundada en razones de igualdad, equidad y solidaridad) surge o se materializa por la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas29 y configura, a su vez, un daño antijurídico, que, junto con los demás elementos de la responsabilidad, constituye el fundamento del deber de reparar30. Así lo ha entendido esta Corporación al señalar: “(…) el aparte trascrito resulta especialmente esclarecedor de los elementos que soportan la teoría del daño especial, ya que el mismo resalta claramente el papel que dentro del razonamiento jurídico realizado por el juez juega el principio de equidad.

Es éste, y no otro elemento, el que conduce al juez a la convicción de 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 2007, C.P. Enrique Gil Botero, rad 16696. Ver, además, sentencia del 11 de abril de 1978, rad N1567, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección C, sentencia de 28 de octubre de 2024, rad, 68408, C.P. William Barrera Muñoz.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 16 que el daño que se causó es por esencia antijurídico; y que, por consiguiente, si no se encuentra fundamento a la reparación del mismo en la falla del servicio, debe buscarse en otro de los posibles regímenes de responsabilidad estatal”31.

También ha establecido: “A partir de ese momento esta Corporación ha construido una extensa línea jurisprudencial respecto del daño especial, en la cual el título de imputación tiene fundamento en la equidad y en la solidaridad como materialización del reequilibrio ante una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas, fruto del perjuicio especial y anormal que debe soportar el administrado”32.

En términos de la providencia citada, cuando el particular ha sufrido un perjuicio anormal y grave, debido a la ruptura de la igualdad en las cargas públicas, se está, precisamente, en presencia de un daño antijurídico, pues no se está el deber jurídico de soportarlo, y el Estado, en esa medida, está llamado a reequilibrar las cargas públicas reparándolo33.

Ahora bien, en aras de aterrizar el concepto de especialidad, un daño con la connotación de anormal y grave es aquel que, desde una perspectiva de igualdad frente a las cargas, es considerablemente superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos34 en una misma situación frente a la ejecución de actividades estatales y, sobre todo, en ejercicio de sus poderes.

Es este desbalance en la asunción de cargas lo que da lugar a lo excepcional del daño; con ello no se pretende desnaturalizar la legitimidad de una carga pública, ni crear daños en todas las afectaciones posibles que demandan el normal funcionamiento del Estado. El quebrantamiento ante un daño especial es el de la igualdad y, precisamente, es el bien jurídico a restituir en estos eventos.

“El Estado en ejercicio de su soberanía puede en veces afectar los derechos de los particulares, pero si esa afectación es igual para todos los individuos que se encuentran en las mismas condiciones no hay violación de la justicia distributiva que justifique jurídicamente la responsabilidad. Es por tanto característica de la responsabilidad del Estado que el daño sea especial, lo que ocurre según Bonnard, cuando en una categoría dada de individuos, puestos en una misma situación, el daño no afecta sino a uno o algunos de ellos, pues si todos los que se hallen en estas situaciones son o pueden ser afectados por el daño, el individuo se encuentra en presencia de una carga 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 2007, C.P. Enrique Gil Botero, rad 16696 32 Ibidem. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección C, sentencia de 28 de octubre de 2024, rad, 68408, C.P. William Barrera Muñoz. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 2007, C.P. Enrique Gil Botero, rad 16696 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 17 pública, como lo son, por ejemplo: los inconvenientes normales de vecindad que todo propietario debe soportar por el hecho de las propiedades vecinas.

El daño debe ser, por tanto excepcional y anormal, porque la responsabilidad no proviene de la naturaleza del hecho que cause el daño, sino del carácter singular o excepcional del daño ocasionado.”35 Aunque son varios los supuestos en los que este título de imputación ha sido aplicado y estos difícilmente podrían agotarse en una sola relación de eventos, lo cierto es que han tenido, como común denominador, el desequilibrio frente a las cargas públicas y la noción de sacrificio mayor del exigido a otras personas que se encuentran en una misma situación. Al respecto, ha dicho la Sección tercera: En este sentido encontramos los casos de daños sufridos por conscriptos en desarrollo del servicio militar obligatorio36, el hecho del legislador -ley conforme a la Constitución- (…) y la construcción de obras públicas que disminuye el valor de los inmuebles aledaños37.

Igualmente, el daño especial ha sido el sustento para declarar la responsabilidad del Estado en eventos de escasa ocurrencia que van desde el ya conocido cierre del diario el Siglo38, la liquidación de un banco, la retención de un vehículo que transportaba sulfato de potasio por creer que era un insumo para la fabricación de estupefacientes39 o el daño a una aeronave que había sido secuestrada por miembros de un grupo guerrillero40 (…) En este punto, es importante reiterar, agregar y precisar que la jurisprudencia de la Sección Tercera ha reconocido que el Estado responde, bajo el título de daño especial, a pesar de la legalidad del acto administrativo, cuando impone gravámenes excepcionales que rompen el principio de igualdad de las personas frente a las cargas públicas (circunstancia que se alega en la demanda cuyo estudio nos ocupa)41.

En ese marco, el daño especial constituye un título de imputación de aplicación excepcional, que surge de la dificultad de resarcir un daño –claramente 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, sentencia del septiembre 30 de 1949, C.P. Pedro Gómez Parra, 36 Entre otras, CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, No. de radicación 16205, de Agosto 1º de 2005, C.p. María Helena Giraldo, caso de las lesiones sufridas por un conscripto 37 Entre otros, CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, expediente 4493, C.p. Carlos Betancur Jaramillo; y CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, No. de radicación 24671, de diciembre 13 de 2005, C.p. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 38 En la ya mencionada sentencia del CONSEJO DE ESTADO, de julio 27 de 1947.

C.p. Gustavo A Valbuena. 39 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, expediente 5502, C.p. Juan de Dios Montes Hernández, 1º de agosto de 1991. 40 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, expediente No. 6097, C.p. Julio Cesar Uribe Acosta, 20 de marzo de 1992. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26.437, CP: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp. 52001-23-31-000-2000-00003-01(34254), CP: Hernán Andrade Rincón y sentencia del 12 de diciembre de 2019, exp. 25000-23-26-000-2012-00051-01 (50339).

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 18 antijurídico– con fundamento en un régimen subjetivo de responsabilidad, y cuya esencia o razón de ser se sustenta en principios constitucionales vigentes del sistema jurídico42 a los que la judicatura ha acudido –y acude– para dar respuestas a situaciones no atadas a una ilegalidad (que pueden quedar desprotegidas) en aras de una máxima expresión de la justicia. Lo dicho no debe entenderse como un reducto de arbitrariedad del juez, fruto exclusivo de su personal idea de justicia. Por el contrario, este tipo de razonamiento es el que se exige de todos y cada uno de los operadores jurídicos, quienes al momento de aplicar la ley deben permear su interpretación con los principios constitucionales vigentes dentro del sistema jurídico43, sobre todo a partir de la entrada en rigor de la nueva Constitución, norma que incorpora los valores y principios como un elemento axial dentro de su estructura, algo que debe reflejarse en la concepción del derecho que tengan los operadores jurídicos que funcionan dentro del sistema.

Lo expresado anteriormente se encuentra en sintonía con el entendimiento que ha presentado la Corte Constitucional, que al respecto consagró “la equidad -al hacer parte de ese momento de aplicación de la ley al caso concreto- permite una graduación atemperada en la distribución de cargas y beneficios a las partes. En este sentido, el operador, al decidir, tiene en cuenta no las prescripciones legales, sino los efectos concretos de su decisión entre las partes.”44 (Subrayado dentro del texto de la sentencia) Esta es, precisamente, la esencia del daño especial, la injusticia material que se derivaría de seguir otro parámetro de responsabilidad estatal en un caso concreto, situación que impone sobre los hombros del juez el deber de excepcionar la aplicación del régimen general con el objeto de dejar actuar la justicia material que de sentido al Estado Social de Derecho (…)45 Pues bien, una vez clarificado el alcance de la noción del daño especial, la Sala se ocupará del marco jurídico que regula la sobretasa a la gasolina; luego, se establecerá si en el presente caso la entidad demandante sufrió un daño (lesión a un interés jurídico protegido; para, posteriormente, verificar los supuestos de configuración un daño especial.

Del impuesto de la sobretasa a la gasolina 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 2007, C.P. Enrique Gil Botero, rad 16696 43 Exigencia que se deriva de la idea de “sistema” del ordenamiento jurídico, es decir, de cuerpo único y armónico de normas jurídicas, que se relacionan con base en reglas de jerarquía, competencia y vigencia. Es esta la base del principio de hermeneútica conforme a la Constitución, que exige la interpretación y aplicación de las normas infraconstitucionales con armonía y estricta observancia de los preceptos constitucionales.

En este sentido Corte Constitucional se ha referido al principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución, entre otras en la sentencia C-070 de 1996 y C-038 de 2006. 44 Corte Constitucional, Sentencia C–1547 de 2000, M.P. (e): Cristina Pardo Schlesinger, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 numeral 1 del Código de Procedimiento Civil. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de mayo de 2007, C.P. Enrique Gil Botero, rad 16696 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 19 8.

En el marco de las competencias atribuidas al legislador, relativas a la creación, modificación y supresión de tributos (art. 338 de la C. Política), el Congreso de la República creó los impuestos de sobretasa a la gasolina y al ACPM, tributos que constituyen una fuente de financiación significativa para las entidades territoriales y, en especial, para la inversión en infraestructura vial.

La Ley 223 de 1995, en su artículo 58, estableció inicialmente la sobretasa a la gasolina motor como un tributo nacional, con una tarifa determinada por el Gobierno Nacional (que sería ajustado cada primero de febrero con la inflación del año anterior). Esta disposición fue el punto de partida del desarrollo normativo posterior en esta materia.

Posteriormente, la Ley 488 de 1998 –por la cual se expidieron normas en materia tributaria y se dictaron otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales– modificó sustancialmente el régimen de la sobretasa a la gasolina. En efecto, a través del artículo 117, autorizó a los municipios y departamentos para establecer una sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, fundada en el valor del galón de gasolina motor corriente y extra, sin que, en ningún caso, la tarifa conjunta pudiera exceder los límites legales establecidos, regulando además los criterios de asignación y uso de los recursos recaudados (artículo 121A).

El hecho generador estaría y está constituido por el consumo de gasolina motor extra y corriente nacional o importada en la jurisdicción de cada municipio, distrito y departamento (art. 118). Y su causación tendría y tiene lugar en el momento en que el distribuidor mayorista, productor o importador enajena la gasolina motor extra o corriente o ACPM, al distribuidor minorista o al consumidor final.

Igualmente, en el momento en que el distribuidor mayorista, productor o importador retira el bien para su propio consumo (art. 120). Para la adecuada reglamentación y ejecución de este tributo, el Ejecutivo expidió el Decreto 1870 de 2008, por medio del cual dictó disposiciones relacionadas con el valor de referencia de la gasolina motor y el ACPM –para el cálculo de la sobretasa y el precio del ingreso al productor para el cálculo del IVA–.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 20 El artículo 1° estableció que los valores de referencia de venta al público de la gasolina motor extra o corriente y ACPM, tanto a nivel nacional, como para las zonas de Frontera abastecidas con producto importado, serían y son los certificados mensualmente por el Ministerio de Minas y Energía. A su vez, el mismo Decreto dispuso que el valor de referencia para liquidación de la sobretasa sería certificado los últimos días de cada mes –mediante acto administrativo– cuando las circunstancias así lo exigieran.

En todo caso, este valor sería actualizado periódicamente por el mismo ministerio (artículo 4). Entonces, conforme al marco precedente, la sobretasa a la gasolina y al ACPM constituye una manifestación concreta de la descentralización fiscal prevista por el constituyente de 1991, que permite que los entes territoriales participen, por un lado, en el producto de un tributo nacional (como ocurre con el ACPM) con la finalidad de garantizar el desarrollo de infraestructura vial.

Y, por el otro, con un ingreso directo que constituye, entre otros, una fuente de financiación para la consolidación de los fines del Estado a escala territorial (como ocurre en caso de la gasolina extra y corriente). 9. Según la demanda, el Ministerio de Minas y Energía, al proferir la Resolución 4- 1279 de diciembre de 2016 (acto legal), causó un daño especial al municipio de Rionegro, pues la variación en el valor de referencia del precio a la gasolina significó una reducción en los ingresos del ente territorial (derivados del impuesto de la sobretasa a la gasolina) y afectó sus finanzas.

El recurso de apelación, enmarcado en los hechos y pretensiones, planteó que la sentencia de primera instancia desconoció el impacto real que la disminución de la base gravable tuvo en los ingresos del municipio. Al respecto, sostuvo que el daño sufrido fue especial en tanto cada ente territorial tenía una realidad presupuestal distinta: (i) las ventas no eran las mismas respecto de otros municipios;

(ii) el plan de desarrollo de cada ente territorial, y (iii) los montos de distintas fuentes de financiación eran variados. 10. Conforme a las pruebas allegadas al proceso, están demostrados los siguientes hechos probados: Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 21 10.1 El 29 de julio de 2010, el Ministerio de Minas y Energía, por Resolución 181369, definió los valores de referencia de la Gasolina Motor y el ACPM para el cálculo de la sobretasa y los precios base de liquidación para efectos del cálculo del IVA, correspondientes al mes de agosto del año 201046.

Para gasolina corriente, en zonas no fronterizas, fijó un precio de $5.078,77 por galón. Y, para gasolina motor extra, fijó $7.078,77 por galón. 10.2. El 31 de octubre de 2011, el Ministerio de Minas y Energía, por Resolución 181779, definió los valores de referencia de la Gasolina Motor y el ACPM para el cálculo de la sobretasa y los precios base de liquidación para efectos del cálculo del IVA, correspondientes al mes de noviembre del año 201147.

Para gasolina corriente, en zonas no fronterizas, fijó un precio de $5.078,77 por galón. Y, para gasolina motor extra, fijó $7.078,77 por galón. 10.3. El 30 de mayo de 2012, el Ministerio de Minas y Energía, por Resolución 180834, definió los valores de referencia de la Gasolina Motor y el ACPM para el cálculo de la sobretasa y los precios base de liquidación para efectos del cálculo del IVA, correspondientes al mes de junio del año 201248.

Para gasolina corriente, en zonas no fronterizas, fijó un precio de $5.078,77 por galón. Y, para gasolina motor extra, fijó $7.107,81 por galón. 10.4. El 30 de enero de 2013, el Ministerio de Minas y Energía, por Resolución 90048, definió los valores de referencia de la Gasolina Motor y el ACPM para el cálculo de la sobretasa y los precios base de liquidación para efectos del cálculo del IVA, correspondientes al mes de febrero del año 201349.

Para gasolina corriente, en zonas no fronterizas, fijó un precio de $5.078,77 por galón. Y, para gasolina motor extra, fijó $7.107,81 por galón. 10.5. El 30 de diciembre de 2016, el Ministerio de Minas y Energía, por Resolución 41279, definió los valores de referencia de la Gasolina Motor y el ACPM para el cálculo de la sobretasa y los precios base de liquidación para efectos del cálculo del IVA, correspondientes al mes de enero de 201750.

Para gasolina corriente, en 46 F. 18-19 C. 1. 47 F. 20-21 C. 1. 48 F. 22 C. 1. 49 F. 23 C. 1. 50 F. 24 C. 1. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 22 zonas no fronterizas, fijó un precio de $3.663,18 por galón. Y, para gasolina motor extra, fijó $4.594,17 por galón. 10.6.

El 27 de febrero de 2017, el Ministerio de Minas y Energía, por Resolución 40147 definió los valores de referencia de la Gasolina Motor y el ACPM para el cálculo de la sobretasa y los precios base de liquidación para efectos del cálculo del IVA, correspondientes al mes de marzo de 201751. Para gasolina corriente, en zonas no fronterizas, fijó un precio de $5.078,77 por galón. Y, para gasolina motor extra, fijó $7.107,81 por galón. 11.

En el expediente obra certificado expedido por el Secretario de Hacienda y el Subsecretario de Tesorería del municipio de Rionegro, Antioquia. Conforme al documento, verificadas las declaraciones de la sobretasa de los meses de enero y febrero de 2017 y corroboradas con el sistema de Administración de Información Municipal de Rentas (SAIMYR) –que registra los ingresos presupuestales y bancarios de la entidad–, el municipio de Rionegro recibió de las estaciones de servicio de combustible (en esas fechas) $982.116.000, suma que fue liquidada conforme a lo dispuesto en la Resolución n°. 41279 del 30 de diciembre de 2016.

Antes de esa fecha, y antes de la Resolución 41279 de diciembre de 2016, los ingresos por el mismo concepto ascendían a $1.376.304.132. Variación que implica que lo ingresado en 2017 disminuyó en $394.188.131,63 pesos. Según el mismo documento, debido a la enorme lesión que generó para las finanzas territoriales, a partir del 1 de maro de 2017 comenzó a regir la Resolución n°. 40147 del 27 de febrero de 2017, misma que devolvió la base gravable a lo establecido anteriormente52. 11.1.

El artículo 243 del CGP prevé que un documento público es el otorgado por el funcionario en ejercicio de su cargo o con su intervención y se presume auténtico, es decir, existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. Esa presunción, sin embargo, puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad o el desconocimiento, de conformidad con el artículo 269 del CGP. 51 F. 25 C. 1. 52 F. 30 y 26-29 C. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 23 En los términos del artículo 176 del CGP, el mérito probatorio de los documentos públicos lo asignará el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

El “certificado” de la Secretaría de Hacienda y de la Tesorería de Rionegro, Antioquia es un documento público, pues fue suscrito por los funcionarios encargados de administrar las finanzas de la entidad y su destinación. Revisado su contenido, el documento da cuenta de la realidad presupuestal enmarcada en una de las fuentes de financiación: el impuesto derivado de la sobretasa a la gasolina, y la variación de los ingresos entre diciembre de 2016 y enero de 2017 con una disminución de $394.188.131,63 por ese concepto.

En este aspecto, en la disminución de ingresos por concepto del impuesto a la gasolina, el documento tiene eficacia probatoria pues se fundamenta en anexos aportados por la misma entidad, que relacionan los cambios en los ingresos en esas dos fechas, es decir, entre diciembre de 2016 y enero de 2017. Ahora bien, valorada la parte final del documento se observan aspectos que escapan de la órbita de las funciones de quienes lo suscribieron, en tanto, a manera de certificación, dan alcance a los motivos que llevaron a otra entidad ajena al municipio (el Ministerio de Minas y Energía) a expedir una resolución al decir: debido a la enorme lesión que generó para las finanzas territoriales, a partir del 1 de maro de 2017 comenzó a regir la Resolución n°. 40147 del 27 de febrero de 2017, misma que devolvió la base gravable a lo establecido anteriormente (…).

Este último aspecto del documento, aun cuando no fue desconocido por las partes, carece de eficacia probatoria en tanto trasciende de la competencia de los funcionarios del municipio, y bajo ninguna circunstancia se le puede dar mérito probatorio a componentes que son del resorte de una entidad autónoma. 12. Está acreditado que el Ministerio de Minas y Energía estaba facultado legalmente para fijar el precio de venta al público de la gasolina y que este constituía la base gravable para tasar la sobretasa a la gasolina (impuesto destinado a entidades territoriales).

Esta probado, además, que el municipio de Rionegro –entre diciembre de 2016 y enero de 2017– tuvo una disminución de Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 24 ingresos por concepto de la sobretasa a la gasolina en un valor de $394.188.131,63. 13.

Ahora bien, no está probado que este cambio patrimonial constituya una lesión a un interés protegido por el ordenamiento jurídico. En efecto, toda entidad territorial en materia de finanzas públicas tiene una realidad variable que depende de factores externos e internos de la misma entidad: los ingresos que entran no son los mismos y los procesos de recaudo tampoco.

Un cambio o disminución en el presupuesto –por una variación en la base gravable de un impuesto– no configura un detrimento patrimonial con connotación de daño; hace parte del curso normal de las regulaciones de los tributos y de los recaudos públicos. Esa variación en los ingresos por una de las fuentes de financiación no es, en sí misma, una lesión. Los cambios en los ingresos de las entidades territoriales son variados y dependen de factores como, entre otros, el monto de ingresos propios (tributarios y no tributarios), la cantidad de transferencias recibidas de la nación y otras entidades; los recursos por regalías y cofinanciación, el acceso a crédito, así como las condiciones socioeconómicas y geográficas de cada territorio.

Estos factores influyen en su capacidad para financiarse y cumplir sus funciones, y están regulados por la ley (Decreto 111 de 1996, Ley 617 de 2000, Ley 819 de 2003) y la Constitución (artículos 352 y 353), que establecen los límites de su autonomía y las competencias presupuestales asignadas. En ese orden, se reitera no puede hablarse de daño cuando exista una variación –hacia una disminución– por razones de una regulación periódica (como lo es el precio de venta al público de la gasolina), definida, a su vez, por otros factores nacionales e internacionales. 13.

Conforme a la memoria justificativa del proyecto de Resolución que certificaría el precio de la gasolina en diciembre de 201653, existía una necesidad de una revisión integral de la estructura de precios de los combustibles y cada uno de sus componentes que eran sujeto a fijar la política pública de los combustibles, a saber: el ingreso al productor de la gasolina motor corriente; ingreso al productor de alcohol carburante; impuesto nacional; tarifa de marcación; tarifa de transporte de poliducto; tarifa de transporte del alcohol carburante; margen plan de continuidad de abastecimiento; sobretasa; margen al distribuidor mayorista; 53 F. 115-119 C. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 25 margen del distribuidor minorista; pérdida por evaporación; y transporte de la planta de abastecimiento mayorista a la estación de servicios. El Ministerio revisó, además, el factor asociado a la sobretasa e identificó que su porcentaje ha permanecido como un valor estático en la estructura y debía ajustarse el precio con niveles eficientes para el consumidor final (que logre acercarse a las variaciones de los precios internacionales), buscando la menor afectación económica y al tiempo que significara un menor impacto posible para el fisco.

En ese orden, reconociendo el impacto económico en la variación de la base gravable, se consideró de mayor importancia la protección del consumidor final y una sintonía con los precios internacionales. En ese orden, se propuso una reducción, y el galón de motor corriente (para zonas no fronterizas) quedó en $3.663,18 y el galón de motor extra se fijó en $4.594,17.

Las anteriores sumas quedaron contenidas en la Resolución n°. 41279 del 30 de diciembre de 2016. Posteriormente, en febrero de 2017, en una nueva memoria justificativa54 (que precedió la Resolución n°. 40147 de 27 de febrero de 2017) dada la discordancia entre políticas públicas nacionales y territoriales, la oficina de Hidrocarburos sopesó la sensibilidad que la disminución pudo incidir en los planes de desarrollo y proyectos anuales de cada entidad territorial (en su calidad de receptora del impuesto de sobretasa ambiental) y retornó a los valores certificados antes de diciembre de 2016.

Estas circunstancias, sin embargo, no deben mirarse como factores constitutivos de un daño en la entidad territorial demandante, sino como el reflejo de una política pública que hace parte del curso normal de una regulación y de facultades conferidas legalmente a la entidad reguladora. En ese orden, que por un mes se hayan disminuido los ingresos en un ente territorial y luego retornado al estado anterior, no es un hecho que en sí mismo constituya un daño a la entidad acreedora de determinado tributo, sino que es un cambio natural en las finanzas por motivos de política pública. 54 F. 122-125 C. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 26 14. Ahora bien, en gracia de discusión, como uno de los cargos del recurso es enfático en la concreción de un daño especial en el municipio de Rionegro, es importante hacer las siguientes precisiones.

Como se expuso, un daño con la connotación de especial es aquel que, desde una perspectiva de igualdad frente a las cargas, es considerablemente superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos (en este caso una entidad territorial) en una misma situación frente al ejercicio de los poderes estatales. Entonces, es este desbalance en la asunción de cargas (y no el sacrificio en sí mismo) lo que da lugar a lo excepcional del daño. La Resolución n° 41279 del 30 de diciembre de 2016, que disminuyó el precio de venta al público de la gasolina (base gravable del impuesto de la sobretasa), diferenció (como se venía haciendo en las certificaciones de precios) una zona de frontera y una zona regional.

Para la primera, mantuvo el mismo valor de precio de los años anteriores; y, para la región restante (en la que estaba el municipio demandado y todos los entes territoriales no fronterizos) disminuyó el valor de venta al público por galón. En ese orden, el cambio en el precio y en la base gravable abarcó a toda una zona del país y trató de una misma forma a esa porción del territorio, esto es, a todos los municipios y departamentos que no eran frontera.

De allí que, desde una perspectiva de cargas públicas, hubo una igualdad de trato a todas las entidades territoriales no fronterizas, quienes, frente al poder regulatorio del tributo estuvieron en la misma posición (independientemente de lo que cada ente territorial hubiera percibido). Las sumas que pudieron haber ingresado de forma distinta en cada entidad no constituyen daños especiales autónomos, ni implica que el municipio de Rionegro haya sufrido un daño anormal en comparación con otras entidades.

La igualdad se predica es de la carga en sí misma, y todos los receptores del impuesto asumieron la disminución. En ese orden, no está probado que el municipio de Rionegro haya tenido que asumir un sacrificio mayor del exigido a otras personas que se encontraban en una misma situación. Entonces, esta ausencia de desbalance en la asunción de cargas, descarta el alegado daño especial por detrimento patrimonial de la entidad territorial.

En consecuencia, se negarán las pretensiones en este primer aspecto. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 27 Estudio del segundo problema jurídico: daño derivado de la expedición de la Resolución n°. 41279 de 2016 –que redujo el precio de referencia de la gasolina– 15.

Según la demanda y el recurso de apelación, el acto implicó una defraudación a la confianza legítima que los entes territoriales depositaron en el Ministerio de Minas y Energía (como entidad reguladora) de que su actuación no traería consigo pérdidas en las finanzas territoriales (estado de confianza en la competencia reguladora). Al respecto, se planteó que el Ministerio de Minas y Energía mantuvo los valores de la referencia sin modificaciones significativas durante varios años.

Este comportamiento reiterado generó una expectativa legítima en el municipio de que sus ingresos –provenientes de la sobretasa a la gasolina– se mantendrían estables, permitiéndole así planificar sus finanzas y ejecutar proyectos de inversión a largo plazo. La disminución del precio de referencia repentino rompió abruptamente con esa confianza legítima, porque el municipio no tuvo tiempo de ajustar su presupuesto ni de buscar fuentes alternativas de financiación, lo que agravó el impacto económico de la medida55.

La defraudación al principio de la confianza legítima como evento de responsabilidad del Estado 16. Como primera medida es importante hacer claridad que este tema no ha sido objeto de unificación dentro de la Sección Tercera como un evento o título autónomo de responsabilidad del Estado. Es decir, de cara a los elementos y supuestos de responsabilidad, no se ha caracterizado de manera unánime a esta figura como un título autónomo ni se ha aclarado si su análisis de un asunto propio del daño, de la imputación o de la antijuridicidad.

Ahora, esto no le resta importancia a esta figura en materia de responsabilidad, pues ha tenido eco en algunas subsecciones y ha sido empleada por los usuarios de la administración de justicia como tesis de sus reclamaciones (como ocurre en el presente caso). Sobre el principio de confianza legítima –al ser ésta una situación permitida por el Estado con la que se busca proteger la estabilidad jurídica de los ciudadanos frente a cambios abruptos normativos o producto de decisiones administrativas–, 55 Índice 02 archivo “apelación Rionegro”.

Samai. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 28 al interior de la Sección Tercera56 se ha aplicado en algunos escenarios: (i) suspensión de una licencia de construcción otorgada para un proyecto de vivienda57, (ii) por la derogatoria de beneficios fiscales hasta un 15% por inversión en un complejo turístico (beneficio creado por Ley 60 de 1958)58;

(iii) por el desalojo de vendedores cuya actividad operaba en una plaza central de mercados59. En materia de hecho legislador (uno de los ejemplos ya mencionados), existe una decisión clave en la que se hizo un análisis mayor de esta figura60. En esa oportunidad la subsección B61 sostuvo que existían razones por las cuales se ameritaba superar la teoría del daño especial por el hecho de una ley exequible, para, en su lugar, fundamentar la responsabilidad en la vulneración de expectativas legítimas o “estado de confianza” (conceptos que comprenden la confianza legítima) por la concreta situación de la víctima frente a una Ley generadora del daño. No obstante, la reparación estaría atada (además de la acreditación de los elementos de la responsabilidad) a las siguientes condiciones: 1.

La existencia de una disposición estatal frente a la que se suscitan expectativas legítimas o de actuaciones suyas que generan estados de confianza en los sujetos; 56 La subsección B ha sido la que más ha abordado el estudio de este tema. 57 En este caso se analizó la suspensión de la licencia a la luz de la confianza generada por los beneficiarios de la misma y se concluyó que la licencia inicial no se ajustó al uso del suelo del POT del municipio.

Y, en consecuencia, no existía la expectativa legítima en cabeza de los constructores. Sentencia de 5 de diciembre de 2005, rad 12158. 58 En esta oportunidad se conoció de un recurso de apelación contra una sentencia de reparación directa, el cual fue interpuesto por la parte accionante representada por una Fiduciaria. El caso analizado giró en torno a la solicitud de declaratoria de responsabilidad en contra del Congreso de la República por derogar los beneficios fiscales de hasta el 15% del valor de la inversión realizada en la construcción de un complejo turístico, beneficio que otorgaba el certificado de desarrollo turístico creado por la Ley 60 de 1968.

Ahora, si bien en el caso en concretó, la Corporación confirmó el fallo de instancia, en donde se negaron las pretensiones, su importancia radica en el análisis realizado sobre si la confianza legítima y el régimen de responsabilidad de daño especial compartían idénticos presupuestos, a lo que se concluyó que eran análisis autónomos. Sentencia de 29 de julio de 2013, rad 27228. 59 En esta oportunidad, la Sección Tercera determinó que la entidad demandada era la responsable del daño antijurídico causado a los vendedores de la Plaza Central de Mercado, por cuanto había vulnerado el principio de la buena fe, confianza legítima y había actuó en contravía de sus propios actos.

Así mismo, estableció que se desconocieron los derechos a la dignidad humana, igualdad, al trabajo y a la libertad económica. Sentencia de 12 de noviembre de 2014, rad 27578. 60 La síntesis del caso en esta decisión fue la siguiente: “El 29 de enero de 1991, la Ley 14 estableció las condiciones legales en las que el Instituto Nacional de Radio y Televisión -INRAVISIÓN- celebraría los contratos de concesión de espacios de televisión, los cuales serían prorrogables cuando se cumplieran ciertas condiciones.

Resultaron adjudicatarios de dichos contratos las sociedades Noticiero Veinticuatro Horas S.A., Producciones JES Ltda., Criptón S.A., y Globo Televisión Ltda T.V. 13 Ltda (socios Enrique Santos Calderón, María Elvira Samper Nieto, Gabriel García Márquez, María Isabel Rueda, Julio Andrés Camacho y Benjamín Villegas Jiménez). En el año 1996 fue expedida la Ley 335 que prohibió la prórroga de los contratos de concesión de espacios de televisión y las disposiciones que excluyeron dicho beneficio -artículos 10 y 28- fueron posteriormente declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-350 del 29 de julio de 1997”. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2015, rad 22637, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 29 2. La existencia de un comportamiento estatal homogéneo y constante que conlleve a consolidar expectativas legítimas y estados de confianza. 3. El asociado realiza actos que impactan su ámbito patrimonial o extrapatrimonial. 4.

La actuación impredecible e intempestiva genera defraudación de las expectativas legítimas y de los estados de confianza de los asociados. Y, 5, La violación de las obligaciones de adaptación y adecuación. En este último punto, el Estado debe haber omitido cuatro deberes que se imponen cuando se suscitan cambios normativos intempestivos, como los atinentes a: El Estado debe haber omitido deberes que se imponen cuando se suscitan cambios normativos intempestivos, como los atinentes a: i) fijar un plazo razonable para que los afectados puedan adecuarse y adaptarse a las nuevas situaciones jurídicas; ii) crear mecanismos idóneos para que los afectados puedan acoplarse a las nuevas medidas y iii) adoptar mecanismos de compensación62.

Ahora, en esta sentencia, aun cuando se profundizaron los conceptos de expectativa legítima y estados de confianza (al amparo de la confianza legítima), al resolver el caso concreto, se negaron las pretensiones por inexistencia del daño antijurídico al encontrar que, en la situación particular de los demandantes, el Estado no defraudó el principio de confianza legítima en su condición de concesionarios63. 17.

Aterrizado al caso concreto, se evaluará si el cambio en el precio de referencia (hacia una suma menor que la mantenida por 6 años) significó un quebrantamiento del principio de confianza legítima y constituyó un daño en cabeza del ente demandado. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2015, rad 22637, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 63 Sobre el caso particular, concluyó la sentencia: “11.1.8.

De acuerdo con lo anterior, se infiere que el legislador tuvo la decisión de someter el nacimiento del beneficio de prórroga contractual al cumplimiento de: i) las condiciones generales de prórroga que estableciera el Consejo Nacional de Televisión; ii) la evaluación que el Consejo Nacional de Televisión implementara con base en dicha reglamentación; iii) la obtención mínima del 80% del puntaje previsto en las condiciones generales de prórroga por parte de los concesionarios; y iv) que el contratista estuviera de acuerdo. 11.1.9.

La Sala destaca que la prórroga tenía un trámite y uno de sus tantos requisitos indisociables era la evaluación; de tal manera que la evaluación no puede ser analizada en forma desligada de la prórroga y, en tal sentido, no es posible afirmar que la evaluación se constituyó en un derecho subjetivo definitivo y vinculante que, de modo definitivo, ingresó al patrimonio de los concesionarios, por cuanto era un medio sujeto a reglamentación previa que le permitiría a la administración decidir si era posible conceder el beneficio de prórroga contractual, es decir, la evaluación estaba sujeta a una condición. Ahora, la obligación de la administración de evaluar a los concesionarios no puede ser sujeto de análisis, en tanto era de competencia de la CNTV, que no es parte dentro del presente proceso.

Con todo, con independencia de si las obligaciones contraídas y de si estas se sometieron a una condición, habida cuenta que la acción ejercida no versa sobre el contrato y la eficacia de las obligaciones contraídas, para la Sala resulta claro que la evaluación es un requisito dispuesto por el ordenamiento para acceder a la explotación de un bien y la prestación de un servicio públicos, cuya titularidad se radica constitucionalmente en cabeza del Estado, al margen del poder de disposición del concesionario (…)”.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 30 Del daño: primer elemento de la responsabilidad del Estado 18. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado, corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que, estando debidamente demostrado, determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado.

En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño, sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito64-65 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado —en tanto no es posible presumirlo—, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.

En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”66. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023.

Exp: 61.340. 65 Por su parte, el doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como “(…) toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.

En: Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, Universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva La responsabilidad extracontractual del Estado.

XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de daño fue adoptada, además, por la Corte Constitucional en sentencia SU-080 de 2020. 66 Hinestrosa, F. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998.

P. 36. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 31 El daño —para que sea indemnizable— debe ser cierto67, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación68.

Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características. Además, el daño debe ser probado, teniendo en cuenta que es el actor quien tiene la carga de demostrarlo. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del Código General del Proceso, prescribe: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de ahí que no es suficiente que “en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio”69. 19.

El daño cuya reparación se pretende consiste en el detrimento patrimonial del municipio de Rionegro por la defraudación a la confianza legítima con la disminución de la base gravable de la sobretasa a la gasolina a través de Resolución n° 41279 de 30 de diciembre de 2016. No obstante, esta Sala advierte que la existencia de esta lesión no está configurada.

Las pruebas dieron cuenta que el Ministerio de Minas y Energía estaba facultado legalmente para fijar el precio de venta al público de la gasolina y que este constituía la base gravable para tasar la sobretasa a la gasolina (impuesto destinado a entidades territoriales). Además, que entre 2010 y diciembre de 2016 el precio de la gasolina por galón se mantuvo, en zonas no fronterizas, en los 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 4 de diciembre de 2006. Exp: 13.186: “(…) el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético. Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”.

Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 13 de abril de 2000, Exp: 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 68 Henao, J.C. El Daño. Universidad Externado de Colombia, Primera Edición, julio 1998.

P. 88 y 104. 69 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, Rad. 50802 [fundamento jurídico 4.3]. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 32 siguientes valores: $5.078,77 (para gasolina corriente), y $7.078,77 (para gasolina extra).

Está probado que el 30 de diciembre de 2016, el Ministerio de Minas y Energía, por Resolución 41279, disminuyó los valores de referencia de la Gasolina en los siguientes montos: $3.663,18 por galón (para gasolina corriente). Y, para gasolina motor extra, $4.594,17 por galón. Se acreditó, entonces, que el municipio de Rionegro –entre diciembre de 2016 y enero de 2017– tuvo una disminución de ingresos por concepto de la sobretasa a la gasolina en un valor de $394.188.131,63. 20.

Ahora bien, no está probado que este cambio en las finanzas del ente territorial constituya una lesión a un interés protegido por el ordenamiento jurídico por defraudación de la confianza legítima depositada en el Ministerio de Minas y Energía. En efecto, según la memoria justificativa del proyecto de Resolución de diciembre de 201670, por motivos de la variación de los precios internacionales de la gasolina, y en aras de una protección y balance para el consumidor final (que lograra acercarse a las variaciones de los precios internacionales), existía una necesidad de una revisión integral de la estructura de precios de los combustibles para llevarlos hacia una reducción. En ese momento, aun conscientes del posible impacto fiscal, se sopesó a quien debía darse prevalencia en la fijación del precio (en aras de estabilizar la economía) y prevaleció el consumidor final.

Este cambio en el precio (que indudablemente incidió en la sobretasa) no puede tenerse como un factor de ruptura a la confianza legítima de los entes territoriales receptores del tributo. En efecto, las mismas normas que regulan el tributo confieren la facultad de su fijación periódica al Ministerio y este, con fundamento en criterios del mercado de ese momento específico, en aras de estabilizar la economía como política pública, consideró viable la reducción. La circunstancia de haberse mantenido un precio durante 6 o más años no crea en las entidades territoriales (específicamente en el municipio de Rionegro) la confianza de que estos valores se mantendrían o se tornarían a una posible alza, en tanto, por la misma naturaleza del impuesto, estaban y están sujetos a una 70 F. 115-119 C. 1.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 33 periodicidad y a la fluctuación del mercado nacional e internacional. Estos cambios en los valores, que son del resorte de la entidad técnica, no puede considerarse como una lesión a una expectativa legítima porque, se reitera, tal expectativa no existe.

La base gravable al tener naturaleza periódica puede fluctuar con consecuencias en la tributación territorial, y sin que ello constituya una lesión en sí misma. No es una situación extraña ni sorpresiva a una entidad territorial –que es sujeto activo de una sobretasa periódica que depende del mercado– el cambio del valor de su base gravable y con ello alegar una expectativa inamovible y legítima sobre el monto de un tributo.

Se reitera, los cambios en la base gravable periódica no deben mirarse como factores constitutivos de un daño en la entidad territorial demandante, sino como el reflejo de una política pública que hace parte del curso normal de una regulación y de facultades conferidas legalmente. En ese orden, se insiste, por el hecho de que en un mes se hayan disminuido los ingresos en un ente territorial y luego retornado al estado anterior, no es un hecho que en sí mismo constituya un daño a la entidad acreedora de determinado tributo sino, como se dijo, es un cambio natural en las finanzas por motivos de política pública con efectos normales en el presupuesto público.

Las anteriores circunstancias impiden demostrar la afectación de un interés legítimo en cabeza de la parte demandante que deba o pueda ser protegido por el ordenamiento jurídico con fundamento en el quebrantamiento del principio de confianza legítima, motivo por el que se negarán las pretensiones frente a este segundo aspecto. 21. Según el artículo 167 del CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 del CCA, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que prevén el efecto jurídico que persiguen y, por lo tanto, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido, ya que la sola afirmación de la demandante no es suficiente para acreditarlo.

Conclusión de todo lo expuesto, se tiene que en el proceso no quedó demostrado que la disminución en los ingresos por un impuesto territorial constituyera un daño Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 34 especial ni un daño por afectación a la confianza legítima, por lo que no resulta posible proceder al análisis de los otros elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por los motivos contenidos en esta decisión. Condena en costas 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso.

El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En relación con las agencias en derecho, el numeral 1 de ese artículo prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

A su turno, el numeral 4 del mismo artículo establece que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.

En atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura –vigente para la fecha en que se presentó la demanda– y de cara a la duración y naturaleza del proceso en la segunda instancia, la Sala fijará las agencias en derecho –en segunda instancia– en un salario mínimo legal mensual vigente, que estarán a cargo del demandante (a quien se le resolvió de forma Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 35 desfavorable el recurso de apelación), la cual se reconocerá en favor de la demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por los motivos expuestos en esta decisión.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a la parte demandante, en favor de la Nación-Ministerio de Minas y Energía. FIJAR la suma de un salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho de la segunda instancia. Las costas deberán liquidarse de manera concentrada en el Tribunal.

TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen Radicación: 05001-23-33-000-2018-01136-01 (72377) Demandante: municipio de Rionegro Demandado Nación-Ministerio de Minas y Energía Asunto: Reparación directa 36 la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.