CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, y Juzgado Quince Administrativo de Cali Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de controversias contractuales. Subtema 2: cumplimiento de obligaciones dinerarias derivadas de convenio asociativo. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por la Constructora Valle Real SA en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado Quince Administrativo de Cali.
1. SÍNTESIS DEL CASO La Constructora Valle Real SA presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con ocasión de las sentencias del 19 de septiembre de 2022 y 29 de abril de 2025, proferidas por el Juzgado Quince Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión1, respectivamente, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el radicado núm. 76001-33-33-015-2014- 00198-00/01, en el que solicitó declarar el incumplimiento de la obligación contenida en el «Convenio Asociativo Municipio de Vijes, Valle – Constructora Valle Real S.A. – 1 Integrada por los magistrados Katia Alexandra Domínguez Garcés, Gabriel Ernesto Figueroa Bastidas y Paola Andrea Gartner Henao.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 2 Urbanización Balcones de Vijes Etapa Manuel José Reina Collazos», relacionada con el pago del aporte económico para su financiamiento a cargo de dicho ente territorial. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela2 y de los demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional3, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. El 24 de abril de 2008 la Constructora Valle Real SA y el municipio de Vijes (Valle del Cauca) celebraron el «Convenio Asociativo Municipio de Vijes, Valle - Constructora Valle Real S.A. – Urbanización de Vijes Etapa Manuel José Reina Collazos», que tenía por objeto la construcción de 112 unidades urbanas o soluciones de vivienda de interés prioritario en dicho ente territorial. 3.
El municipio de Vijes no efectuó la liquidación del mencionado convenio, por lo que adeudaba a la Constructora Valle Real SA, por concepto de su ejecución, la suma de $ 122.810.179. Por lo tanto, presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra esa entidad territorial, en la que solicitó declararla administrativamente responsable por el incumplimiento del convenio y, en consecuencia, ordenar pagarle el aludido monto. 4.
En el escrito de demanda realizó juramento estimatorio conforme al artículo 206 del CGP por la mencionada suma, frente al cual el municipio de Vijes y el departamento del Valle del Cauca no se pronunciaron; este último vinculado al proceso en condición de llamado en garantía. 5. El Juzgado Quince Administrativo de Cali, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al estimar que no existía documento alguno que soportara las obligaciones a cargo del departamento del Valle del Cauca, como tampoco se consignó en el convenio que el municipio de Vijes tuviera a su cargo el trámite para la obtención de subsidios departamentales.
De igual modo, la parte demandante no aportó las cuentas de cobro dirigidas al municipio de Vijes, pues solo allegó una lista de 42 viviendas, sin constancia de haber sido presentada ante la administración, y una certificación de la revisora fiscal de la constructora, en la que se consignaban las sumas indicadas en la demanda, pero esta carecía de valor probatorio, toda vez que no fue anexada con los soportes correspondientes. 6.
Contra la anterior decisión, la constructora interpuso recurso de apelación, en el que afirmó que no se analizaron todos los elementos probatorios, tales como el «Convenio Asociativo Municipio de Vijes, Valle - Constructora Valle Real S.A. – Urbanización de Vijes Etapa Manuel José Reina Collazos» y sus otrosíes; la «Carta de Compromiso GV-SVD-012 de fecha 30 de abril de 2008 del Departamento del Valle 2 Samai, índice 2. 3 Samai, índice 9.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 3 del Cauca»; el juramento estimatorio y las actas de entrega de viviendas. 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, a través de la providencia del 29 de abril de 2025, confirmó el fallo de primera instancia; en la que concluyó que «al no encontrarse una correspondencia entre lo que se pide como sumas pendientes de pago derivadas de la presunta falta de entrega del aporte económico por parte del municipio de Vijes y lo efectivamente acreditado con las pruebas allegadas al plenario, no resulta posible tener por demostrado el incumplimiento obligacional que se le pretende endilgar al referido ente territorial en el presente caso». 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 8. La Constructora Valle Real SA solicitó, en el escrito de tutela, lo siguiente: [S]e conceda el Amparo del Derecho Fundamental del Debido Proceso consagrado dentro del artículo 29 de la Constitución Nacional a CONSTRUCTORA VALLE REAL S.A., y para tal efecto, se ordene a la JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE CALI y a el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA. 1.
Dejar sin efecto la Sentencia de Primera Instancia No. 154 de fecha 19 de septiembre de 2022 del JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE CALI y la Sentencia de Segunda Instancia No. 105 de fecha 29 de abril de 2025 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA. 2. Se ordene proferir una decisión de remplazo que en derecho corresponde, esto es, accediendo a las pretensiones de la demanda de CONSTRUCTORA VALLE REAL S.A.4 [sic para toda la cita] 9.
Como fundamento de sus pretensiones, la Constructora Valle Real SA aseveró que las sentencias censuradas incurrieron en defecto fáctico porque al momento de presentar el respectivo «incidente de perjuicios», cumplió con lo dispuesto en el artículo 206 del Código General del Proceso (en adelante CGP), por cuanto realizó el correspondiente juramento estimatorio, del cual se corrió traslado, sin que la parte demandada lo objetara. 10.
Afirmó que el juramento estimatorio es un medio de prueba autónomo, el cual mientras no sea objetado por la parte contraria, «hace plena prueba y cuantía, en su contra, tal como sucedió dentro del trámite adelantado ante el Juzgado Accionado». De igual modo, advirtió que dentro del proceso obran las actas de entrega de los inmuebles desarrollados por la Constructora Valle Real SA, que se encuentran elaboradas en el formato del municipio de Vijes y suscrita por sus funcionarios a entera satisfacción. 11.
Concluyó que las autoridades accionadas omitieron dar aplicación al medio de 4 Se transcribe incluso con errores. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 4 prueba establecido en el artículo 206 del CGP, el cual surtía plenos efectos ante el silencio de la parte demandada. 2.3.
Trámite procesal 12. El despacho ponente, mediante auto del 13 de noviembre de 20255, admitió la demanda, ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, al Juzgado Quince Administrativo de Cali y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y puso en conocimiento el escrito de tutela al departamento del Valle del Cauca y al municipio de Vijes, en su condición de terceros con interés. 2.4.
Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión6, manifestó que el fallo cuestionado por la demandante, contrario a comportar una violación al derecho al debido proceso, se halla fundado en las pruebas válidamente allegadas al expediente ordinario, en los lineamientos jurisprudenciales vigentes y en la normativa aplicable al caso.
Por ende, la acción de tutela no es procedente cuando la censura de la actora radica exclusivamente en la discrepancia con la decisión adoptada, pues en este asunto la parte accionante pretende que se profiera un nuevo fallo en el que se acceda a las pretensiones de la demanda, ya que no comparte las consideraciones que resolvieron el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. 14.
El Juzgado Quince Administrativo de Cali7 remitió, a esta corporación, el expediente del medio de control de controversias contractuales, sin pronunciarse sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela. 15. El municipio de Vijes8 aseveró que la acción de tutela resulta improcedente, porque la accionante cuenta con otros mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa, como la nulidad procesal, la acción de revisión y el medio de control de reparación directa por error judicial.
Así mismo, carece de relevancia constitucional, toda vez que el debate planteado se circunscribe a la interpretación del convenio asociativo, la valoración probatoria y el cumplimiento de las obligaciones contractuales, aspectos de carácter legal, mas no constitucional, que ya fueron analizados por los jueces naturales, por lo que la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 16.
Agregó que, en todo caso, no existe el defecto fáctico alegado, habida cuenta que las autoridades judiciales valoraron en forma completa, razonable y motivada el acervo probatorio, por lo que no se acreditó omisión, arbitrariedad y desconocimiento alguno. En consecuencia, la tutela no puede ejercerse para reabrir el litigio. 5 Samai, índice 4. 6 Samai, incide 8. 7 Samai, índice 9. 8 Samai, índice 10.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 5 17. El departamento del Valle del Cauca9 pidió declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva y la improcedencia de la acción de tutela por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales por parte de la gobernación del Valle del Cauca.
Igualmente, afirmó que en las providencias censuradas se abordaron todos los temas objeto de apelación, apoyadas y sustentadas en la jurisprudencia aplicables; por ende, no se configuró ninguno de los eventos de violación del derecho fundamental al debido proceso invocado por la Constructora Valle Real SA. 3. CONSIDERACIONES 3.1.
Competencia 18. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta por la Constructora Valle Real SA en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado Quince Administrativo de Cali. 3.2.
Legitimación en la causa 19. La legitimación en la causa por activa de la Constructora Valle Real SA está acreditada porque fue la demandante en el medio de control de controversias contractuales en el que fueron expedidas las providencias que, a su juicio, desconocieron su derecho fundamental al debido proceso. 20. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, y del Juzgado Quince Administrativo de Cali, debido a que fueron las autoridades que dictaron las sentencias objeto de controversia. 3.3.
Cuestión preliminar 21. La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela se dirige a cuestionar las providencias proferidas por el Juzgado Quince Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, dentro del medio de control de controversias contractuales, lo cierto es que los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen en similares términos frente a las dos decisiones cuestionadas. 22.
Por consiguiente, el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de segunda instancia expedida el 29 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, toda vez que esta decisión fue la que puso fin a la actuación judicial promovida por la Constructora Valle Real SA en contra del municipio de Vijes. 9 Samai, índice 11.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 6 23. Por otra parte, se advierte que el departamento del Valle del Cauca solicitó su desvinculación, al considerar que no está llamado a responder por la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante. 24.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de tercero, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que fue llamado en garantía en el proceso de controversias contractuales con radicado núm. 76001-33-33-015-2014-00198-00/01. Por los motivos expuestos, se negará su solicitud. 3.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 25. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11. 26.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 27.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 7 28. De esta manera, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución13. 3.4.1.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 29. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional14 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 30.
Así pues, la Corte Constitucional15 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»16 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»17; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 31.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la Constructora Valle Real SA, más allá de mencionar que existió una afectación de su derecho fundamental al debido proceso, indicó expresamente que en la decisión cuestionada se configuró un desconocimiento del ordenamiento jurídico en la valoración probatoria que, a su juicio, impidió que se expidiera una providencia ajustada a derecho. 32.
También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas 13 Corte Constitucional, Sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 8 dentro del medio de control de controversias contractuales en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 33. Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la sentencia proferida el 29 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, quedó ejecutoriada el 10 de mayo siguiente18, y la demanda de tutela se presentó el 10 de noviembre de 202519, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional20 y del Consejo de Estado21 como razonable. 34.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso objeto de estudio, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 35.
Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de controversias contractuales. 36. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con el defecto fáctico y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico 37. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el problema jurídico a resolver es el siguiente: 38. ¿El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, incurrió en defecto fáctico y, en consecuencia, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la Constructora Valle Real SA, con la sentencia del 29 de abril de 2025, que confirmó el fallo del 19 de septiembre de 2022, proferido por el Juzgado Quince Administrativo de Cali, en el medio de control de controversias contractuales promovido por ella y orientado a obtener el pago de las obligaciones adquiridas por el municipio de Vijes mediante el convenio asociativo que suscribieron el 24 de abril de 2008 para el desarrollo del proyecto de «Urbanización Balcones de Vijes Etapa Manuel José Reina Collazos»? 18 Samai, índice 9, 17Constancia Ejecutoria.
Según constancia emitida por el secretario del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la sentencia fue «notificada a las partes personalmente el día 02 de mayo de 2025, de conformidad con lo establecido en el artículo 52 del decreto 2080 de 2021 que modificó el artículo 205 del CPACA, el término de dos días transcurrió durante los días 05 y 06 de mayo de 2025, por lo que el término [de ejecutoria] corrió los días 07, 08 y 09 de mayo de 2025 (Los días 03 y 04 de mayo no fueron laborales)». 19 Samai, índices 1 y.2 20 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 9 39. Para el efecto, se estudiarán: i) las generalidades del defecto fáctico invocado; y ii) el caso concreto. 3.6. Generalidades del defecto fáctico invocado 40. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial incurre en defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»22.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión23» objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 41. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»24.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»25. 42.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso26. 43.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial27, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, las razones por las cuales el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación 22 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 23 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 24 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 26 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 27 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 10 probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»28. 44. Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado, de manera genérica, por lo menos cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: 50.
El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios. […] 51. El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo.
Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 52. El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]29. 3.7.
Caso concreto 45. En el asunto bajo estudio, la Constructora Valle Real SA presentó demanda de controversias contractuales en contra del municipio de Vijes, con el propósito de que (i) se declarara que este incumplió la obligación de ejecutar el «Convenio Asociativo Municipio de Vijes, Valle – Constructora Valle Real S.A. – Urbanización Balcones de Vijes Etapa Manuel José Reina Collazos» suscrito el 24 de abril de 2008, cuyo objeto era desarrollar el proyecto de vivienda de interés prioritario denominado «Urbanización Balcones de Vijes Etapa Manuel José Reina Collazos», conformado por 112 unidades de vivienda; y (ii) se ordenara pagar la suma de $ 122.810.179, por concepto del aporte económico al que el ente territorial se comprometió, que también la estableció en el acápite de juramento estimatorio y la discriminó, en síntesis, así: Concepto Valor 44 subsidios de vivienda no entregados de $2.000.000 cada uno $ 88.000.000 «Inconveniente jurídico» con la vivienda 39 $ 10.931.800 Subsidio en reposición de la vivienda de la señora Alicia López $ 15.444.524 Saldo pendiente de la casa 78 de la manzana E $ 829.200 Mano de obra $ 5.064.000 Subsidio municipal de 5 viviendas $ 2.540.655 Total $ 122.810.179 28 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 11 46. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, emitió sentencia de segunda instancia el 29 de abril de 2025, en la que confirmó el fallo proferido por el Juzgado Quince Administrativo de Cali.
Para efectos de determinar el incumplimiento contractual alegado, esa corporación, en primer lugar, advirtió: [S]e encontró acreditado con las actas aportadas al plenario por la sociedad demandante, que si bien esta última en su calidad de constructora aportó unas actas llamadas de entrega de 27 unidades de vivienda de interés prioritario del proyecto «Urbanización Balcones de Vijes Etapa Manuel José Reina Collazos» en el año 2011 a los habitantes del municipio de Vijes, lo cierto es que solo fueron allegadas al expediente las actas de «recibo a satisfacción» de 19 de aquellos, es decir, se evidencia una falta de correspondencia entre lo aparentemente ejecutado y lo efectivamente recibido; aunado al hecho de que esta diferencia se incrementa si se compara con las 112 unidades habitacionales objeto del negocio jurídico celebrado por las partes.
Lo que revela una falta de cumplimiento total del objeto del negocio jurídico celebrado por la constructora demandante, esto es, la construcción y entrega de 112 viviendas de interés prioritario. 47. Así mismo, el tribunal estimó que no obraba prueba alguna que acreditara que el municipio de Vijes se encontraba en mora de entregar el aporte económico a que este se comprometió como contraprestación por la construcción de las unidades habitacionales de interés prioritario materia del contrato celebrado, en particular por las 19 unidades con acta de recibo a satisfacción. 48.
Acto seguido, el tribunal analizó cada uno de los conceptos que la sociedad constructora dijo que aún le eran debidos por el municipio de Vijes y que en su totalidad ascienden a la suma pretendida en la demanda, en los siguientes términos: -Como primer concepto se menciona «cuarenta y cuatro (44) subsidios de vivienda no entregados por valor de $88.000.000», pero no se allegó al plenario prueba alguna que demostrara el origen de su causación, es decir, cuáles fueron las viviendas construidas y entregadas cuya financiación por la vía de los subsidios, quedó incompleta; adicional a ello, no puede dejarse de lado que dicho número (44) no coincide con el número de viviendas construidas y entregadas por la demandante a los habitantes del municipio de Vijes, que se reitera, correspondieron a 19. - Se enlistan tres viviendas, cinco casas y una cuenta de cobro por mano de obra respecto de las cuales se señalan saldos pendientes de pago por «inconvenientes jurídicos, subsidio en reposición y aporte subsidio municipal», conceptos todos estos de carácter indeterminado, ya que no se allegó al plenario documento alguno en donde reposen y de los cuales se pueda verificar si el valor que se reclama por estos como saldo insoluto en realidad corresponde al señalado en la demanda o si por el contrario es menor o lo supera. 49.
En relación con el llamado en garantía (departamento del Valle del Cauca), el tribunal precisó que si bien se aportó «la carta de compromiso SV-SVD012» del 30 de abril de 2008, con la que el llamado en garantía manifestó que financiaría en la suma de $ 2.000.000 a cada familia postulada en el mencionado proyecto habitacional, lo Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 12 cierto es que su efectividad, según se mencionó en el oficio SVD del 7 de marzo de 2011 por parte de la secretaría de vivienda y desarrollo departamental, se encontraba supeditada a la «firma de un convenio interadministrativo entre el departamento del Valle del Cauca y el municipio de Vijes, cuyo objeto fuera cofinanciar el proyecto referido», pero este nunca se celebró, por lo que no se cumplió el presupuesto para la efectividad de la obligación de cofinanciación. 50.
A partir de la anterior valoración probatoria, el tribunal accionado concluyó que al no encontrarse una correspondencia entre lo que se pidió como sumas pendientes de pago derivadas de la presunta falta de entrega del aporte económico por parte del municipio de Vijes y lo efectivamente acreditado con las pruebas allegadas, no resultaba posible tener por demostrado el incumplimiento obligacional que se le pretendía endilgar al referido ente territorial. 51.
Por su parte, en el escrito de tutela la Constructora Valle Real SA sostuvo, en resumen, que la autoridad judicial accionada no valoró el juramento estimatorio conforme al artículo 206 del CGP, ni las actas de entrega de los inmuebles desarrollados por la Constructora Valle Real SA, que se encuentran elaboradas en el formato del municipio de Vijes y suscritas por sus funcionarios a entera satisfacción. 52.
Sobre el particular, sea lo primero precisar que el artículo 167 del CGP prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», es decir, que compete a la parte probar los hechos sobre los cuales soporta sus pretensiones o argumentos de defensa, según el caso30. Por lo tanto, en el asunto bajo examen a la Constructora Valle Real SA le correspondía demostrar los elementos de la responsabilidad contractual, esto es, no solo el perjuicio aducido, sino además el incumplimiento de la obligación a cargo del municipio demandado. 53.
Ahora bien, en lo relacionado con las actas de entrega de los inmuebles a cargo de la Constructora Valle Real SA31, que alega no fueron valoradas, se advierte que en la solicitud de amparo únicamente se afirmó sobre la existencia de aquellas dentro del proceso, «las cuales se encuentran elaboradas en el formato del Municipio de Vijes y suscrita por sus funcionarios a entera satisfacción», sin presentar reparos concretos respecto del examen probatorio que realizó el tribunal en torno a tales documentos, puesto que, como se trascribió en líneas precedentes, esa corporación consideró que solo se allegaron las actas de entrega de 27 unidades de vivienda a los ciudadanos beneficiarios del proyecto en el 2011, pero solo 19 tenían recibo de satisfacción, cuando el objeto del negocio jurídico se contraía a 112 unidades habitacionales, lo que evidenciaba también un incumplimiento de la demandante. 54.
Así mismo, en dicha valoración probatoria se integraron las demás pruebas obrantes en el expediente ordinario, para colegir que no existía alguna que acreditara 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de enero de 2024, proceso con radicado 25000-23-36-000-2012-00568-02 (61269). M. P. Nicolás Yepes Corrales. 31 Samai, índice 9, 01ExpedienteDigital-Folios1a85, pp. 44 a 116.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 13 que el municipio de Vijes se abstuvo de entregar el aporte económico que le correspondía respecto de las aludidas 19 unidades de vivienda, cuyas actas de entrega sí tenían recibo de satisfacción. Igualmente, estudió cada uno de los conceptos reclamados en la demanda, para deducir que tampoco se allegó prueba que corroborara su causación y, por ejemplo, de los subsidios solicitados por 44 viviendas construidas, este número no correspondía al de las actas aportadas.
Por consiguiente, se concluyó que no era posible determinar el incumplimiento obligacional por parte del ente territorial demandado. 55. En efecto, dentro del proceso de controversias contractuales no se evidencian las pruebas documentales pertinentes que den certeza acerca de que el municipio de Vijes se abstuviera de realizar los pagos reclamados frente a cada uno de los conceptos aducidos por la constructora demandante, habida cuenta que no obran siquiera cuentas de cobro dirigidas a esa entidad territorial por esas obligaciones que aseguró haber ejecutado y frente a las cuales no recibió el correspondiente aporte económico. 56.
En este orden de ideas, a juicio de esta Sala, el análisis probatorio realizado por la autoridad judicial accionada respecto de las mencionadas actas de entrega de los inmuebles lejos de mostrar alguna situación indebida por acción u omisión, lo que en realidad revela es que fue estricto, objetivo y apegado al contenido de los documentos aportados a la actuación judicial, por lo que no es posible inferir que la decisión objeto de tutela fue abiertamente contraria a derecho. 57.
Por otra parte, en lo referente al juramento estimatorio32 para comprobar los perjuicios solicitados, aunque en el fallo censurado el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, no emitió pronunciamiento sobre el particular, en todo caso, pese a ser un medio de prueba establecido por el CGP, lo cierto es que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado33 ha sido reiterativa en precisar que no tiene aplicación en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en los siguientes términos: 13.
Además de que la jurisprudencia ha sostenido de manera reiterada que el juramento estimatorio no es un requisito de las demandas que se presentan ante la jurisdicción contenciosa administrativa, el Consejo de Estado también ha dicho que el juramento estimatorio como medio de prueba autónomo tampoco tiene aplicación en esta jurisdicción. En efecto, la Sección Tercera de esta Corporación, al resolver un recurso extraordinario de revisión de una sentencia, en donde se alegaba vulneración al debido proceso, entre otros puntos, porque no se tuvo en cuenta la tasación de perjuicios prevista en el 32 Código General del Proceso, artículo 206: «JURAMENTO ESTIMATORIO.
Quien pretenda el reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de frutos o mejoras, deberá estimarlo razonadamente bajo juramento en la demanda o petición correspondiente, discriminando cada uno de sus conceptos. Dicho juramento hará prueba de su monto mientras su cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro del traslado respectivo.
Solo se considerará la objeción que especifique razonadamente la inexactitud que se le atribuya a la estimación». 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de diciembre de 2024, proceso con radicado 25000-23-36-000-2015-00812-02 (67845). M. P. William Barrera Muñoz. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 14 juramento estimatorio dispuesto en el artículo 206 del CGP, señaló que no es medio de prueba para acreditar los perjuicios causados, dado que dicha norma no rige en materia contenciosa.
El punto quedó resuelto así: “36. Por otro lado, en cuanto al argumento según el cual el fallo impugnado desconoció el debido proceso en la medida en que no se aplicó lo dispuesto en el artículo 206 del CGP, referente al juramento estimatorio como prueba del monto de la indemnización pretendida por perjuicios materiales, debe advertirse que esta no aplica al proceso contencioso administrativo. 37.
El juramento estimatorio no está establecido como requisito formal de la demanda en el artículo 162 del CPACA. Este artículo hace referencia a la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia -numeral 6 ejusdem-. Así, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo se acude a la estimación razonada de la cuantía, pero para efectos de fijar la competencia funcional (artículo 157 del CPACA), y no es medio de prueba para acreditar los perjuicios causados, por manera que, al contar esta jurisdicción especializada con una regulación expresa y propia, hace improcedente la aplicación residual del estatuto procesal civil en lo atinente al juramento estimatorio”34. […] El juramento estimatorio como medio de prueba en el campo del derecho administrativo, no puede tener el mismo alcance, tratamiento y aplicación que en el derecho privado, máxime cuando la norma señala que el juramento estimatorio hará prueba del monto de la indemnización cuando su cuantía no sea objetada por la parte contraria, por cuanto no puede perderse de vista que está de por medio el patrimonio público como derecho colectivo que se integra al interés general. 58.
Así las cosas, no es dable únicamente con fundamento en el juramento estimatorio tener por acreditado los perjuicios reclamados ni mucho menos los elementos de la responsabilidad contractual, en particular el supuesto incumplimiento de las obligaciones asumidas por el municipio de Vijes atinentes a los aportes económicos para la financiación del proyecto de vivienda de interés prioritario, pues dicho medio de prueba, previsto en el CGP, resulta incompatible con los intereses generales involucrados en el proceso contencioso-administrativo, al estar concernido el patrimonio estatal, que corresponde a un derecho colectivo. 59.
Por lo tanto, aunque el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, no hizo referencia alguna al juramento estimatorio contenido en la demanda interpuesta por la Constructora Valle Real SA, este hecho no tiene la entidad suficiente de invalidar la sentencia controvertida en este trámite constitucional, toda vez que ese medio de prueba no tiene aplicación en los procesos contencioso- administrativos y, además, dicha corporación realizó una valoración integral de todos los demás elementos probatorios allegados al expediente. 60.
A partir de lo anterior, la Sala considera que no se configuró el defecto fáctico 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2022, Rad. 67811, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 15 invocado por la sociedad accionante, pues el estudio probatorio se desarrolló conforme a los principios de autonomía judicial, independencia y sana crítica, en el que se examinó el material probatorio en armonía con la normativa aplicable al caso.
El hecho de que la decisión no fuere favorable a la parte demandante no convierte la valoración probatoria en arbitraria ni constituye, por sí sola, una vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 61. En este punto conviene recordar que Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»35. 62. En consecuencia, la valoración efectuada por el juez natural no evidencia una omisión o apreciación arbitraria que quebrante el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante. 63.
En este orden de ideas, resulta oportuno precisar que los cargos de la tutela, lejos de exponer la posible configuración del defecto fáctico, realmente están orientados a reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió en el trámite de la demanda de controversias contractuales, como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 4.
CONCLUSIÓN 64. Por lo anterior, la sentencia del 29 de abril de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, no vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por la Constructora Valle Real SA, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por el defecto fáctico, que exija la intervención del juez de tutela.
Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por la sociedad accionante. 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 35 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-07088-00 (11240) Accionante: Constructora Valle Real SA Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 16 FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación del departamento del Valle del Cauca, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la Constructora Valle Real SA en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado Quince Administrativo de Cali, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.