Expediente: 11001032500020180045800 (25419) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, 31 de mayo de 2022 Nulidad simple Expediente: 11001032500020180045800 (25419) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Demandado: UGPP Asunto: Resuelve excepciones previas La sala unitaria resuelve las excepciones previas propuestas por la UGPP en la contestación de la demanda.

ANTECEDENTES 1. El abogado Víctor Hugo Arcila Valencia interpuso demanda de nulidad simple (parcial) contra el acta 1362 del 20 de enero de 2017, proferida por el comité de conciliación y defensa judicial de la UGPP, respecto de la metodología para el cálculo de las cotizaciones al sistema general de pensiones derivadas de las reliquidaciones por vía judicial o conciliatoria, en los casos en que no se hubieran efectuado los aportes. 2.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por auto del 29 de mayo de 2019, admitió la demanda y ordenó las notificaciones de rigor. En la misma fecha, corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional presentada por el demandante. 3. En tiempo, la UGPP contestó la demanda y propuso las excepciones de (i) ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, (ii) falta de jurisdicción y competencia, (iii) no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios, y (iv) indebida escogencia de la acción. En cuanto a la ineptitud de la demanda, la entidad argumentó, por un lado, la ausencia de hechos y, por otro, la carencia de objeto, en razón a que el acta demandada no es un acto administrativo, sino una mera recomendación. A partir de ese mismo argumento, la autoridad demandada alegó que se configuró la excepción de falta de jurisdicción y competencia. Respecto de la excepción de no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios, manifestó que al proceso deben comparecer como demandados los integrantes de la comisión intersectorial del régimen de prima media, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y la Protección Social, y la Administradora Colombiana de Pensiones que, adicionalmente, debe comparecer la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, que interviene como invitado permanente en dicha comisión (parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 2380 de 2012).

En lo que tiene que ver con la indebida escogencia de la acción, la UGPP señaló que el señor Arcila Valencia persigue “de trasfondo el restablecimiento automático de derechos particulares”, pero que la acción de nulidad simple no está prevista para cumplir tal propósito. 4. En el término de traslado, el demandante se opuso a las excepciones propuestas por la UGPP.

Expediente: 11001032500020180045800 (25419) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la excepción de inepta demanda, manifestó que se cumplen los requisitos formales, al punto que la Sección Segunda del Consejo de Estado la admitió. Además, señaló que “sí es posible demandar las circulares del servicio, las cuales equivalen a las guías, instructivos, lineamientos, o, en sí, a las directrices que profiere la administración para establecer el funcionamiento y el actuar de sus empleados para cumplir con los fines del Estado, en la medida que estas sean capaces de modificar, extinguir o crear situaciones jurídicas particulares, como en efecto ocurre con el acta N°1362 del 20 de enero de 2017, proferida por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP, ya que está produciendo efectos jurídicos tanto para los pensionados que obtuvieron sentencias judiciales a su favor, como para las Entidades Públicas en las cuales prestaron sus servicios”.

Respecto a la falta de vinculación de las entidades que conforman la comisión intersectorial del régimen de prima media con prestación definida, adujo que su comparecencia no es necesaria, pues, según lo dispuesto por el Decreto 2380 de 2012, solo tiene competencia para proponer recomendaciones, al punto que sus decisiones no son obligatorias.

Finalmente, explicó que el medio de control de nulidad no persigue el restablecimiento automático de derechos particulares, y que los casos expuestos en la demanda pretenden solo ilustrar la aplicación de la metodología adoptada por el acto administrativo demandado. 5. Por auto del 28 de mayo de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado remitió el expediente la Sección Cuarta, al estar relacionado con asuntos parafiscales. 6.

Por auto del 18 de febrero de 2021, el suscrito magistrado avocó conocimiento del proceso. Además, solicitó a la UGPP que certificara cuál autoridad y cuáles funcionarios intervinieron en la expedición del acto demandado y en uso de qué facultades se profirió. 7. La UGPP atendió el requerimiento. 8. El 2 de julio de 2021, el despacho resolvió dejar sin valor y efecto lo actuado, a partir del auto admisorio del 28 de mayo de 2020.

En consecuencia, rechazó la demanda de nulidad simple presentada por el señor Víctor Hugo Arcila Valencia, por cuanto el acto acusado no es susceptible de control judicial, en los términos del artículo 169-3 CPACA. 9. Oportunamente, el demandante interpuso recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda. 10. El 25 de noviembre de 2021, la sala de la sección cuarta decidió el recurso de súplica y resolvió: 1.- REVOCAR el auto del 2 de julio de 2021, proferido por el magistrado sustanciador del proceso mediante el cual resolvió dejar sin valor y efecto lo actuado, a partir del auto admisorio del 28 de mayo de 2020 y, en su lugar, rechazar la demanda de nulidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.- DEVOLVER el expediente al despacho del magistrado sustanciador del proceso para lo de su cargo.

CONSIDERACIONES 1. Para cumplir lo dispuesto por la sala de decisión en el auto del 25 de noviembre de 2021, el despacho continuará con el curso del proceso, en orden a resolver las excepciones previas propuestas por la UGPP. Expediente: 11001032500020180045800 (25419) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

En los términos del artículo 175 CPACA, el despacho es competente para resolver las excepciones previas de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” (artículo 100-5 CGP), “falta de jurisdicción o de competencia” (artículo 100-1 CGP), “no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios” (artículo 100-9 CGP) e “indebida escogencia de la acción”. 3.

Con ocasión de la reforma incorporada al CPACA por la Ley 2080 de 20211, el parágrafo 2 del artículo 175 modificó el trámite de las excepciones del proceso contencioso administrativo, así:

PARÁGRAFO 2 º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. 3.1. A partir de la modificación incorporada por la Ley 2080, resulta pertinente destacar lo siguiente: − Corresponde a la secretaría correr traslado, por 3 días, de las excepciones que proponga la parte demandada. − La parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones y, por un lado, subsanar los defectos formales señalados como excepción previa y, por otro, solicitar la práctica de pruebas para oponerse. − Las excepciones previas se resolverán conforme con los artículos 100, 101 y 102 del CGP.

Es decir, las que no requieran la práctica de pruebas se resolverán por auto, antes de la audiencia inicial. Si se halla probada alguna excepción, el juez terminará el proceso. De ser necesario, el juez adoptará las medidas de saneamiento pertinentes para disponer la citación y notificación de los terceros y de las personas que deban comparecer al proceso2. − Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se resolverán en sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A-3 del CPACA. 4.

En el caso concreto, al despacho le corresponde resolver las excepciones previas formuladas por la UGPP, por cuanto están cumplidos los requisitos del parágrafo 2 del 1 Aplicable al presente caso de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080, que, en cuanto a la vigencia de la reforma, dispuso: (…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. 2 Numerales 9 al 11 del artículo 100 del CGP Expediente: 11001032500020180045800 (25419) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 175 del CPACA, es decir, no hay pruebas por practicar y se corrió el respectivo traslado a la parte demandante. 4.1.

Respecto a la excepción de ineptitud de la demanda, puntualmente, frente a la presentación de los hechos (artículo 162-3 CPACA), el despacho precisa que, en los juicios de nulidad simple, los 2 hechos determinantes son: la expedición y la publicidad del acto normativo (reglamento), cuya nulidad se propone ante el juez administrativo. Cuando hay mención de esos hechos o por lo menos se pueden inferir, la demanda cumple el requisito de explicar los hechos en que se funda la pretensión de nulidad para que el juez administrativo ejerza el control abstracto de legalidad del acto normativo.

En el caso concreto, existe certeza de la expedición y la publicidad del acto demandado, según se explica en el texto de la demanda. Pues bien, se entiende cumplido el requisito del artículo 162-3 ib. Desde luego, en la demanda, también están identificadas las normas vulneradas y está razonablemente explicado el concepto de violación para efectuar el correspondiente control judicial. 4.2.

Enseguida la sala se ocupará de la carencia de objeto (propuesta como excepción de ineptitud de la demanda), la excepción de falta de jurisdicción y competencia (que se sustenta en la inexistencia de acto pasible de control judicial) y la excepción de indebida escogencia de la acción, dado que todas guardan estrecha relación y los argumentos que utilizará la sala unitaria sirven para resolverlas al tiempo.

Conviene recordar que la naturaleza del acto demandado fue objeto de pronunciamiento por la sala de decisión de la Sección Cuarta, por auto del 25 de noviembre de 2021 (que resolvió el recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda). En esa oportunidad, la sala consideró que el Acta 1362 de 20 de enero de 2017 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP es un acto administrativo susceptible de control judicial, así: En este sentido, para el caso de la UGPP, el artículo 3 de la Resolución 36 de 20113 expedida por la directora de esa entidad, dispone que las decisiones que adopte el Comité, cuando se traten temas diferentes a solicitudes de conciliaciones judiciales o extrajudiciales, constituyen políticas de prevención del daño antijurídico de obligatoria observancia por las dependencias y colaboradores de la entidad.

De acuerdo con lo expuesto se considera que el Acta 1362 de 20 de enero de 2017 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial es un acto susceptible de control judicial, toda vez que contiene una manifestación de voluntad de la Administración consistente en la adopción de la fórmula actuarial provista por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como metodología para calcular y realizar la compensación de aportes por factores insolutos o sobre las diferencias entre lo cotizado y lo que efectivamente debieron cotizar, la cual debe ser aplicada para la reliquidación de las pensiones en el régimen de prima media, con el fin de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema.

Así las cosas, la adopción de la fórmula actuarial por parte del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la UGPP constituye una decisión en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos y tiene carácter vinculante, pues incide en forma directa respecto a la forma en que esa entidad reliquidará las pensiones en los casos en que se efectúa el cobro de factores insolutos o sobre las diferencias de aportes entre lo cotizado y lo que se debió cotizar.

Como se ha definido que el acto demandado sí es susceptible de control judicial, en tanto produce efectos jurídicos generales e impersonales, no resta sino decir que la acción de nulidad simple, en los términos del artículo 137 CPACA, es el instrumento judicial para ejercer el control abstracto de legalidad del acta 1362 del 20 de enero de 2017.

Asimismo, al tratarse de un reglamento, proferido por una autoridad del orden nacional, relacionado con aspectos parafiscales, la Sección Cuarta es la competente para tramitar el proceso y dictar la sentencia correspondiente, de conformidad con el artículo 149-1 ib. 3 Cita original: Por la cual se crea e integra el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la entidad, se establece su reglamento y se establecen otras disposiciones.

Expediente: 11001032500020180045800 (25419) Demandante: Víctor Hugo Arcila Valencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No prosperan las excepciones de inepta demanda (por carencia de objeto), falta de jurisdicción y competencia, y la de indebida escogencia de la acción. 4.3.

Respecto a la excepción previa de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios (art. 100-9 CGP), la sala unitaria precisa que el artículo 171-3 del CPACA prevé que el auto admisorio se debe notificar a “los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas tengan interés directo en el resultado del proceso”, esto es, a las personas que tienen una auténtica vocación de parte, sin cuya comparecencia no puede dictarse la sentencia. En términos procesales, el artículo 171-3 del CPCA alude al litisconsorcio, en cuanto se refiere a una o ambas partes conformadas por varios sujetos, particularmente, se alude al presupuesto de la capacidad jurídica y procesal para comparecer al proceso.

En el caso concreto, el despacho considera que no se configura la excepción propuesta, ya que no se omitió la notificación del auto admisorio de la demanda al sujeto que debía comparecer como parte demandada. En efecto, como se demanda una norma general del orden nacional, basta la comparecencia como demandado de la autoridad que profirió el acto, esto es, la UGPP (artículo 159 del CPACA).

Las demás personas interesadas en coadyuvar o impugnar deben observar el artículo 223 del CPACA, que prevé que cualquier persona está habilitada para intervenir como coadyuvante en los procesos de simple nulidad, ora para apoyar los argumentos de la parte demandante ora para cuestionarlos y respaldar la defensa que proponga el demandado.

A juicio del despacho, la falta de comparecencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Salud y la Protección Social, la Administradora Colombiana de Pensiones no impediría que se tramite el proceso y que se profiera sentencia, pues, se repite, en la demanda se cuestiona un acta, con efectos generales, impersonales y abstractos, y, en esa medida, la parte demandada está representada únicamente por la UGPP.

Por otra parte, el auto admisorio del 29 de mayo de 2019 ordenó la notificación del director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme con el artículo 610 CGP. Por tanto, no prospera la excepción previa de no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. En consecuencia, la sala unitaria

RESUELVE

1. Declarar no probadas las excepciones previas de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales”, “falta de jurisdicción o de competencia”, “no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios” e “indebida escogencia de la acción” propuestas por la UGPP, por las razones expuestas. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez