CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación núm.: 11001-03-24- 000-2016-00442-00 Actor: Luz Elena Arbeláez Velásquez Demandado: Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE) Tema: Ambiental – Modificación del permiso de vertimientos Decisión: Niega las pretensiones de la demanda.

Sin condena en costas NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda de nulidad instaurada por la señora Luz Elena Arbeláez Velásquez (en adelante la parte demandante) contra la Resolución núm. 112- 3743 del 12 de agosto de 2015, expedida por la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE), por medio de la cual “se resuelve un recurso de reposición, se modifica un permiso de vertimientos y se adoptan otras determinaciones”; asociado a la actividad porcícola desarrollada por la sociedad Criadero San Silvestre La Ceja Ltda. I. DEMANDA 1.1.

Pretensión La demanda1 tiene la siguiente pretensión: Solicito se declare la nulidad de la Resolución Nro. 112-3743 del 12 de agosto de 2015, expedida por la Subdirección de recursos naturales de la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los Rios Negro-Nare - CORNARE2. 1.2. Acto acusado CORNARE 1 El expediente se encuentra digitalizado en el índice 106 del SAMAI.

Cuaderno Principal 2, folio 812. La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró su falta de competencia y remitió el expediente al Consejo de Estado, donde fue admitida por auto de 30 de septiembre de 2016. La reforma de la demanda se limitó a incorporar pruebas documentales adicionales relativas a una acción popular promovida en 2016 por la Junta de Acción Comunal del Sector La Maná contra las sociedades vinculadas y CORNARE, su auto admisorio y un informe técnico de la Unidad de Gestión Ambiental sobre afectaciones a la comunidad Alto de los Pinos. La reforma fue admitida por auto de 31 de octubre de 2018. 2 Visible en el índice 106 del SAMAI Cuaderno Principal 2, folio 381.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 RESOLUCIÓN. No. 112 3743 POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN, SE MODIFICA UN PERMISO DE VERTIMIENTOS Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES EL SUBDIRECTOR DE RECURSOS NATURALES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RIOS NEGRO – NARE “CORNARE, EN USO DE SUS ATRIBUCIONES LEGALES Y DELEGATARIAS Y

CONSIDERANDO

Que mediante la Resolución núm. 112-3383 del 2 de septiembre de 2013 se RENOVÓ EL PERMISO DE VERTIMIENTOS al CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., con NIT 800.208.294-5, a través de su Representante Legal, el señor JOSÉ LIBARDO HENAO, identificado con cédula de ciudadanía número 8.394.362, para el sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas generadas por la actividad porcícola desarrollada en el predio identificado con FMI 018-25580, ubicado en el municipio de El Carmen de Viboral. […] Que en atención a las pruebas Decretadas y a la información que presento la parte interesada con motivo del Recurso de Reposición de que trata el presente acto administrativo, funcionarios de la Corporación procedieron a evaluar las pruebas documentales y a realizar visita tecina (sic) a la granja el día 14 de julio del - 2015, en virtud de lo cual se generó el informe técnico con radicado 112-1464 del 04 de agosto del 2015, en el que se establecieron unas observaciones las cuales hacen parte integral de la presente actuación y se concluyo (sic) lo siguiente: ( ) 27.

CONCLUSIONES: La Granja Porcícola san Silvestre La Ceja Ltda, presentó recurso de reposición a la Resolución núm. 112-1679 del 29 de abril de 2015, mediante la cual se niega la modificación del permiso de vertimientos vigente, en el cual aporta una propuesta de reestructuración del proyecto de ampliación de la actividad porcícola, de modo que se cumpla con los retiros establecidos en e/ EOT municipal, además de la implementación de medidas que minimicen los posibles impactos ambientales y a la comunidad circundante, tales como. a) Utilización del producto natural MICRO- AID, el cual se adiciona directamente en el concentrado de los cerdos y se obtienen beneficios como: • Reduce la producción de gases de amonio entre un 20 % y un 50 % • Reduce producción de gases hasta un 90 % • Mejora la absorción de minerales (Ca, P, Co;

Zn, Mg}, reduciendo la presencia en las heces fecales en un 9.5 % • Disminuye e/ porcentaje de lechones nacidos muertos, implicando menos material de mortalidad en la inclusión en sistemas de manejo de residuos anatomopalógicos (fosas y compost). • Implementación de Biodigestores: Se contará con un sistema de 3 biodigestores tipo Taiwan de sentido horizontal, construido en tierra, con membrana flexible y correctamente techados, los cuales tienen las siguientes ventajas.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 b) Reducción de DBO y SST en un 60-90 % y el olor prácticamente se elimina • La reducción de patógenos en mayor a 99 % en 20 días de tiempo de retención hidráulica (TRH) de digestión mesófila. • Valoración agronómica del efluente (fertilizante), la mitad o más de nitrógeno orgánico se convierte en amoniaco (NH-N), una pequeña cantidad de fósforo (P) y potasio (K) se sedimenta como Iodo en la mayoría de digestores. • Obtención de energía (Biogás) que puede usarse como cualquier otro combustible • El estiércol digerido es más fácil de almacenar y bombear • Reducción del contenido de materia orgánica • El efluente fermentado puede usarse como abono orgánico c) Establecimiento de barreras vivas: Para el caso de la granja San Silvestre se tienen barreras desde hace más de ocho (8) años, en diferentes estratos de altura, a modo de cercos perimetrales alrededor de la granja de ceba.

En los alrededores de las nuevas instalaciones y en los linderos del predio se dará continuidad a las barreras vivas. […] CONSIDERACIONES PARA DECIDIR; Que teniendo en cuenta que el recurso de reposición interpuesto mediante escrito con radicado No. 112-2025 del 15 de mayo del 2015, cumple con los requisitos establecidos en el artículo 77 de la ley 1437 de 2011, es procedente pronunciarse de fondo sobre el asunto: Una vez analizada la documentación aportada por el recurrente, se evidenció que, si bien es cierto la razón por la cual se negó la solicitud de modificación del permiso de vertimientos fue, entre otras, que no era viable el proyecto de ampliación de la actividad porcícola por no dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en el POT municipal, en dicha información se propuso una reestructuración del proyecto de ampliación de la actividad porcícola, de modo que se cumpla con los retiros establecidos en el EOT municipal, además de la implementación de medidas que minimicen los posibles impactos ambientales y a la comunidad circundante, tal y como se vislumbra en el Informe Técnico 112-1464 del 04 de agosto de 2015.

Ahora bien, teniendo en cuenta que con ocasión de la acción popular interpuesta en contra de la porcícola se firmó un pacto de cumplimiento, el cual es de obligatorio cumplimiento y hace tránsito a cosa juzgada, tal y como lo establece el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, la Corporación verificó que dentro de las obligaciones asumidas por los accionados no se encontraba la de no aumentar la población de cerdos; no obstante, esto no implica que con la propuesta de ampliación de la porcícola no se deban implementar las respectivas medidas de manejo que disminuyan los impactos ambientales que genera dicha actividad.

Que, en virtud de las anteriores consideraciones de orden jurídico y acogiendo lo establecido en el Informe Técnico 112-1464 del 04 de agosto de 2015, este Despacho considera procedente reponer la Resolución núm. 112-1679 del 29 de abril de 2015 y, en consecuencia, acceder a la solicitud de modificación del permiso de vertimientos otorgado mediante Resolución núm. 112-3383 del 02 de septiembre de 2013 a la sociedad CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., representada legalmente por el señor JOSE LIBARDO HENAO, lo cual se dispondrá en la parte resolutiva de la presente actuación. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que es competente el Subdirector de Recursos Naturales para conocer del asunto y, en mérito de lo expuesto, …

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: ACOGER el recurso de reposición interpuesto mediante radicado 112-2025 del 15 de mayo de 2015, en contra de la Resolución núm. 112- 1679 del 29 de abril de 2015, por la sociedad denominada CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., con NIT 800.208.294-5, a través de su apoderada especial, señora LISA MARÍA RIVERA LÓPEZ, identificada con cédula de ciudadanía número 1.036.625.730, con tarjeta profesional No. 228.826 del C.S. de la J., por las razones expuestas en la parte motiva de la presente actuación.

ARTÍCULO SEGUNDO: ACOGER la información presentada mediante los radicados 112-2966 del 14 de julio de 2015 y 112-3313 del 3 de agosto de 2015, relacionada con el Plan de Gestión de Olores de la empresa, cuyas actividades deberán ser desarrolladas conjuntamente con las actividades de ampliación, así como la información sobre el avance en el cumplimiento de los compromisos adquiridos con Cornare el día 3 de junio de 2015, presentada por la sociedad denominada CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA.

ARTÍCULO TERCERO: MODIFICAR el artículo tercero de la Resolución núm. 112-3383 del 02 de septiembre de 2013, en los siguientes términos: 1. APROBAR Y ADICIONAR dos nuevos sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas a generarse en el CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., representada legalmente por el señor JOSE LIBARDO HENAO TEJADA, los cuales se encuentran conformados por los siguientes aspectos técnicos: - Tanque séptico y filtro anaerobio de flujo ascendente FAFA, prefabricados, con volumen de 1.500 litros.

Los sistemas de tratamiento que hacen parte del permiso de vertimientos se describen a continuación: Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2. ACOGER los planes de fertilización de Pastos y de Crisantemos, elaborados en función de la ampliación de la actividad Porcicola, para el siguiente inventario de cerdos: Plan de fertilización de pastos: Plan de fertilización de crisantemos ARTÍCULO CUARTO: INFORMAR a la sociedad denominada CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., a través de su representante legal, señor JOSE LIBARDO HENAO TEJADA, que deberá respetar los retiros (a fuentes de aguas y linderos) establecidos en el Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio, para el desarrollo de la actividad porcícola, tanto para la adecuación de estructuras como para la actividad de fertirriego.

ARTÍCULO QUINTO: REQUERIR a la sociedad denominada CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., a través de su representante legal, señor JOSE LIBARDO HENAO TEJADA, para que, a partir de la notificación de la presente actuación, cumpla con las siguientes obligaciones: 1. Caracterizar anualmente los tres sistemas de tratamiento de aguas residuales (el aprobado en la Resolución núm. 112-3383 del 02 de septiembre de 2013 y los dos aprobados mediante la presente actuación), siempre y cuando sean utilizados por un número de usuarios igual o superior a diez (10). 2.

Con el fin de verificar posibles efectos de la actividad de fertirriego, realizar caracterización anual a las fuentes de agua de influencia del proyecto porcícola, tomando muestras antes y después del área o zona del fertirriego, un día después de dicha actividad, analizando los parámetros de: pH, DBO, DQO, SST, ST, OD, nitrógeno total, nitrógeno amoniacal y nitratos, y enviar el respectivo informe a la Corporación. Con ocho (8) días de antelación a la toma de muestras deberá informarse a Cornare para lo pertinente.

Además, deberá tener en cuenta lo siguiente: a. El fertirriego de pastos se debe realizar en horas de la mañana o al finalizar la tarde, cumpliendo con las restricciones del predio. b. Realizar protección a las fuentes de agua que se encuentran en el predio mediante barreras vivas. c. Los tanques estercoleros deberán contar con techos para evitar el ingreso de aguas lluvias y con estructuras perimetrales que permitan atender posibles contingencias. 3.

Presentar de forma anual un informe que contenga: a. Evidencias del mantenimiento de los sistemas de tratamiento de aguas residuales y del manejo ambientalmente adecuado de lodos Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 y natas (registro fotográfico, certificados de disposición final ambientalmente segura, entre otros), donde se especifique claramente la cantidad, manejo, tratamiento y/o disposición final de estos. b. Registros y certificados de la disposición final de los residuos hospitalarios y peligrosos. c. Evidencias del manejo, tratamiento y aprovechamiento de la mortalidad. d. Registros y evidencias de la implementación de los dos planes de fertilización, así como de la implementación del plan de gestión de olores. 4.

En un término de tres (3) meses presentar: a. Informe de actividades desarrolladas en el proceso de ampliación de la granja, con evidencias de la implementación de las actividades contempladas en el plan de gestión de olores. b. Plan de gestión del riesgo para el manejo de los vertimientos, donde se incluyan contingencias tanto de los sistemas de tratamiento de aguas residuales como de las estructuras para el manejo de porcinaza que no se tengan contempladas en el plan de gestión de olores. c. Memorias de cálculo y planos de los campos de infiltración que se implementarán para disponer el efluente de los sistemas de tratamiento de aguas residuales, con los resultados de las pruebas de percolación realizadas para su dimensionamiento.

ARTÍCULO SEXTO: INFORMAR a la sociedad denominada CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., a través de su representante legal, señor JOSE LIBARDO HENAO TEJADA, que las demás disposiciones de la Resolución núm. 112-3383 del 02 de septiembre de 2013 continúan vigentes y en igualdad de condiciones.

ARTÍCULO SÉPTIMO: INFORMAR a la sociedad denominada CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., a través de su representante legal, señor JOSE LIBARDO HENAO TEJADA, que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente actuación administrativa dará lugar a la imposición de sanciones previstas en la Ley 1333 de 2009, sin perjuicio de las penales o civiles a que haya lugar.

ARTÍCULO OCTAVO: NOTIFICAR personalmente el presente acto administrativo a la sociedad denominada CRIADERO SAN SILVESTRE LA CEJA LTDA., a través de su representante legal, señor JOSE LIBARDO HENAO TEJADA, o quien haga sus veces en el momento.

PARÁGRAFO: En caso de no ser posible la notificación personal, se hará conforme a lo establecido en la Ley 1437 de 2011.

ARTÍCULO NOVENO: ORDENAR la publicación del presente acto administrativo en la página web de la Corporación, conforme a lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 99 de 1993.

ARTÍCULO DÉCIMO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, quedando agotada la vía administrativa conforme a lo dispuesto en el artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.3. Fundamentos de hecho Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La parte actora manifestó que la actividad porcícola que se desarrolla en la finca San Silvestre, vereda Aguas Claras del municipio del Carmen de Viboral (Antioquia), opera desde hace varias décadas en el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 018-25580, de propiedad de Flores Silvestres S.A. Señaló que la actividad fue inicialmente ejercida por la sociedad Tecniagro y, con posterioridad, asumida por Criadero San Silvestre La Ceja Ltda. Indicó que, en 2003, vecinos colindantes promovieron una acción popular ante el Juez Civil del Circuito de Rionegro contra Tecniagro, en la que se celebró un pacto de cumplimiento que incluyó compromisos relacionados con el manejo de olores, la disposición de residuos y la no afectación de los predios aledaños.

La demandante expuso que, mediante la Resolución núm. 112-3383 de 2 de septiembre de 2013, CORNARE renovó a Criadero San Silvestre La Ceja Ltda. el permiso de vertimientos para el sistema de tratamiento y disposición final de aguas residuales de la actividad porcícola, por un término de diez (10) años contados desde la notificación, surtida el 10 de septiembre de 20133.

Indicó que el 24 de febrero de 2015 la sociedad solicitó a CORNARE la modificación del permiso para ampliar el inventario de cerdos de 1.600 a 3.126 animales. Precisó que, mediante la Resolución núm. 112-1679 de 29 de abril de 2015, CORNARE negó la modificación con apoyo en seis observaciones técnicas relacionadas con el área del proyecto, la autorización del propietario, los retiros del Esquema de Ordenamiento Territorial, el plan de fertilización, el manejo de residuos y los impactos sobre la comunidad aledaña4.

La solicitante interpuso recurso de reposición el 15 de mayo de 20155, en el que aportó información adicional, propuso la reestructuración del proyecto para ajustarse a los retiros exigidos, presentó nuevos planes de fertilización para el inventario ampliado, propuso la instalación de tres biodigestores tipo Taiwán, el uso del producto MICRO-AID para reducción de amonio, y un plan de gestión de olores.

Refirió que CORNARE practicó visita técnica al predio el 14 de julio de 2015 y, mediante el informe técnico núm. 112- 1464 de 4 de agosto de 20156, evaluó la información aportada y recomendó acoger el recurso. Mediante la Resolución núm. 112-3743 de 12 de agosto de 20157, hoy demandada, CORNARE repuso la decisión de negativa, modificó el permiso de vertimientos y autorizó la ampliación de la actividad porcícola a 3.126 cerdos, con sujeción al plan de gestión de olores, a los retiros del ordenamiento territorial, a la presentación de informes anuales de seguimiento y a la caracterización periódica de las fuentes hídricas.

Finalmente, la actora afirmó que la comunidad del sector tuvo conocimiento del trámite administrativo solo después de la expedición del acto, lo que originó la presente demanda en contra de la modificación del citado permiso de vertimientos. 1.4. Normas vulneradas y concepto de la violación 3 Visible a índice 106 del SAMAI. Cuaderno 1, folio 184. 4 Visible a índice 106 del SAMAI.

Cuaderno 1, folio 253. 5 Visible a índice 106 del SAMAI. Cuaderno 1, folio 265. 6 Visible a índice 106 del SAMAI. Cuaderno 1, folio 371. 7 Visible a índice 106 del SAMAI. Cuaderno 1, folio 378. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La parte demandante solicitó la nulidad de la Resolución núm. 112-3743 de 12 de agosto de 2015, expedida por CORNARE, por considerar que el acto administrativo incurre en falsa motivación, fue expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, y vulnera las normas superiores en que debía fundarse.

Los fundamentos de nulidad se estructuraron en tres cargos. 1.4.1. Falsa motivación del acto administrativo La actora invocó como vulnerados el artículo 164 del Código General del Proceso, que consagra el principio de necesidad de la prueba; el artículo 2200 del Código Civil, sobre la definición y perfeccionamiento del contrato de comodato; el artículo 260 del Código de Comercio, sobre subordinación societaria; y el artículo 30 de la Ley 222 de 1995, sobre la obligatoriedad de inscripción de la situación de control en el registro mercantil.

La demandante sostuvo que la Resolución núm. 112-3743 de 2015, que modifica el permiso de vertimientos para la actividad porcícola, se encuentra falsamente motivada porque la autoridad ambiental dio por acreditadas dos circunstancias determinantes que no fueron demostradas en la actuación administrativa. La primera, relativa al contrato de comodato suscrito el 16 de marzo de 2012 entre Flores Silvestres S.A., en calidad de comodante, y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda., en calidad de comodatario8.

El objeto contractual recaía expresamente sobre una franja de terreno de aproximadamente 7.300 m² del bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 018-25580, mientras que el formulario único nacional de solicitud de permiso refería como área del proyecto la totalidad del predio (51,4 hectáreas) y el folio real de matrícula daba cuenta, conforme a la escritura pública núm. 157 de 15 de marzo de 1985, de una cabida de 88 hectáreas y 2.420,5 m².

Esa inconsistencia, advertida inicialmente en la Resolución núm. 112-1679 de 29 de abril de 2015, no era una imprecisión menor. Conservaba relevancia para la individualización de responsabilidades ambientales hacia el futuro, pues el ejercicio de funciones de policía administrativa por parte de la autoridad ambiental presupone identificar con precisión el área afectada por los vertimientos.

Ante la confusión entre comodato y unidad productiva, las sociedades involucradas podrían trasladarse mutuamente las responsabilidades, alegando cada una explotar solo un fragmento distinto del terreno. La actora agregó dos elementos contractuales que reforzaban la exigencia de claridad. La cláusula décima cuarta del comodato preveía que el contrato requería para su perfeccionamiento la entrega real y material del área por parte del comodatario, mediante acta de recibo y entrega.

La cláusula cuarta, numeral 11°, imponía al comodatario la obligación de no realizar mejoras o construcciones adicionales sin permiso escrito del comodante. Esta restricción tornaba indispensable esclarecer si el comodatario estaba autorizado para adelantar las obras propias de la ampliación porcícola. Pese a esas exigencias, afirma la demandante, CORNARE se conformó con la afirmación simple de la apoderada de la solicitante, según la cual las autorizaciones contractuales comprenderían la integralidad del predio para efectos del desarrollo del proyecto, sin esfuerzo alguno por allegar al expediente esas autorizaciones contractuales. 8 Visible a índice 106 del SAMAI.

Cuaderno 1, folio 223. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La segunda circunstancia se refería a la calidad de vinculado económico de Criadero San Silvestre La Ceja Ltda. respecto de Flores Silvestres S.A., alegada por la apoderada de la solicitante en el recurso de reposición para suplir las inconsistencias del comodato.

Esa calidad debe acreditarse mediante documento privado inscrito en el registro mercantil, conforme al artículo 30 de la Ley 222 de 1995. En la actuación administrativa no obraba ese documento ni mención alguna a esa condición en los certificados de existencia y representación de las dos sociedades. La afirmación de la abogada en el sentido de que "las estipulaciones contractuales que rigen las relaciones entre las partes serán suministradas en el momento oportuno" nunca se materializó. La demandante añadió que la subordinación societaria, aun de haberse probado, no habría justificado las imprecisiones del comodato.

La responsabilidad ambiental sigue radicando en quien causa el daño, y la escasa claridad del clausulado contractual distorsionaría la imputación de cualquier consecuencia jurídica. 1.4.2. Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa La parte actora invocó como vulnerados los artículos 1, 2, 29 y 79 de la Constitución Política; el artículo 2, numerales 6, 8 y 9, y el artículo 37 del CPACA; y los artículos 31, numeral 1, 69 y 72 de la Ley 99 de 1993.

La actora hizo énfasis en el mandato del artículo 79 superior, según el cual "la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo", y en el deber de las corporaciones autónomas regionales de promover y desarrollar la participación comunitaria, previsto en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.

La demandante sostuvo que el permiso de vertimientos es un acto de discrecionalidad reglada. Dada la localización del proyecto, los antecedentes documentados de quejas comunitarias y la existencia de una acción popular previa promovida por habitantes del sector Alto de los Pinos, CORNARE estaba obligada a socializar la solicitud de ampliación con la comunidad carmelitana y a propiciar mecanismos de información y participación que permitieran a los habitantes conocer el trámite, intervenir en él y controvertir la solicitud.

Los antecedentes que, a juicio de la demandante, hacían exigible esa convocatoria fueron de dos órdenes. En primer lugar, el informe técnico núm. 112-0684 de 17 de abril de 2015, en el que la propia Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del municipio del Carmen de Viboral advirtió la importancia de socializar la ampliación del proyecto con los habitantes del sector, el desarrollo acelerado de urbanizaciones cercanas como Villa María, Alto de las Palmas y Las Mercedes, y la consideración municipal de ampliar la zona de expansión urbana.

Para la actora, esa solicitud de socialización no obedecía a un capricho de los funcionarios municipales sino a la realidad fáctica del predio. La finca está rodeada de varios barrios del municipio y, además, de una zona rural densamente poblada por veredas cercanas al casco urbano, como La Palma y Cristo Rey. En segundo lugar, la actora invocó la existencia documentada de quejas comunitarias por olores ofensivos asociados a la actividad porcícola y la tramitación previa de una acción popular promovida por habitantes del sector Alto de los Pinos, dirigida a solucionar Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el impacto ambiental que la porcícola venía causando.

Esos antecedentes, según la actora, eran conocidos por la autoridad ambiental. Pese a tales elementos, la actora afirmó que la entidad demandada citó únicamente a los funcionarios de la Secretaría de Planeación municipal y guardó silencio frente a la comunidad. No le informó del trámite, no le indagó sobre la situación ambiental en el sector ni buscó canales con los líderes comunitarios.

Esa conducta, en su criterio, infringió el derecho de la comunidad a participar en decisiones que pueden afectar su derecho al ambiente sano (artículo 79 superior), la obligación de las corporaciones autónomas regionales de promover la participación comunitaria (artículo 31, numeral 1, de la Ley 99 de 1993), el derecho de cualquier persona a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales (artículo 69 de la misma ley) y el deber de comunicar la actuación a los terceros directamente afectados (artículo 37 del CPACA).

En este último punto invocó como apoyo jurisprudencial la sentencia de esta Sección del 26 de abril de 1990, expediente núm. 783, conforme a la cual el concepto de parte se liga a los titulares de derechos adquiridos o de intereses legítimos que puedan verse afectados de manera desfavorable por el contenido del acto administrativo. Para la actora, el silencio de la autoridad ambiental frente a la comunidad no fue una formalidad omitida sino una infracción sustancial.

Al impedirle el acceso al trámite, la entidad terminó favoreciendo un interés particular y allanando el camino libre de cualquier oposición comunitaria. De haber existido, esa oposición habría informado a la autoridad sobre la persistencia de los daños al medio ambiente, especialmente por la permanencia de olores ofensivos. La actora añadió que la visita técnica practicada por la CORNARE no podía suplir esa convocatoria, pues en una visita puntual no se evidencian los olores que la comunidad debe soportar día a día. 1.4.3.

Expedición del acto con infracción de las normas en que debía fundarse La parte actora invocó como vulnerados el artículo 80 de la Constitución Política; el artículo 31, numerales 12 y 25, de la Ley 99 de 1993; y los artículos 42 y 47 del Decreto 3930 de 2010. Hizo énfasis especial en el mandato del artículo 80 superior, según el cual el Estado debe "prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental"; en las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental que el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 atribuye a las corporaciones autónomas regionales sobre los usos del agua, el suelo y el aire; y en la facultad reconocida por el numeral 23 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 a la autoridad ambiental para exigir "los demás aspectos que […] considere necesarios para el otorgamiento del permiso".

La demandante sostuvo que la autoridad ambiental omitió aplicar las disposiciones que le imponían un deber de prevención, evaluación y control frente a posibles afectaciones ambientales antes de autorizar la modificación del permiso. El reproche no recaía sobre las actuaciones formalmente realizadas (información documental, visita e informe Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 técnicos), sino sobre la insuficiencia material de la verificación adelantada frente a los antecedentes concretos del caso.

Para la demandante, la autoridad ambiental no podía limitarse a recibir planes de manejo y propuestas de mitigación proyectadas hacia el futuro. Debía constatar el estado real del entorno ambiental al momento de decidir, máxime cuando en la Resolución núm. 112- 1679 de 29 de abril de 2015, CORNARE reconoció la cercanía con los barrios Alto Los Pinos y La María como limitante para la ampliación y aludió a antecedentes documentados de quejas comunitarias por contaminación atmosférica.

A juicio de la actora, ese deber concreto de constatación se traducía en tres exigencias específicas. La primera, practicar toma de muestras de gases y análisis por olfatometría dinámica, en los términos de la Resolución núm. 1541 de 20139, que establece los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión y el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos, y de la Resolución núm. 2087 de 201410, que adopta el protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos.

La segunda, determinar el área de influencia de la actividad mediante la caracterización de la población adyacente, prestando especial atención a personas en situación de debilidad manifiesta, como adultos mayores, personas con enfermedades respiratorias y niños del sector. La tercera, adelantar censos poblacionales del sector circundante, habida cuenta de la ubicación del predio prácticamente en el casco urbano del municipio del Carmen de Viboral y de la cercanía de instituciones educativas y veredas densamente pobladas.

Para la actora, esas verificaciones constituían precisamente los "hechos y circunstancias" que el artículo 47 del Decreto 3930 de 2010 exige tener en cuenta al otorgar o negar el permiso de vertimiento, junto con la evaluación de la información aportada por el solicitante y el informe técnico. En esa medida, la facultad reconocida a la autoridad ambiental por el numeral 23 del artículo 42 del mismo decreto, para exigir los aspectos adicionales necesarios para el otorgamiento del permiso, se transformaba, ante los antecedentes concretos del caso, en un deber inexcusable de actuación. CORNARE, según la demandante, prefirió sustentar su decisión en estudios abstractos y proyectados hacia el futuro, ignorando el deterioro ambiental ya documentado y la magnitud del incremento autorizado.

Una producción porcícola de aproximadamente mil seiscientos cerdos, con un aumento a más del doble del inventario previo, conlleva necesariamente emisiones de amoniaco y metano y procesos de degradación biológica de las sustancias contenidas en las excretas. Su impacto en una zona densamente poblada no podía pronosticarse razonablemente sin las verificaciones técnicas omitidas. 9 Por la cual se establecen los niveles permisibles de calidad del aire o de inmisión, el procedimiento para la evaluación de actividades que generan olores ofensivos y se dictan otras disposiciones. 10 Por la cual se adopta el Protocolo para el monitoreo, control y vigilancia de olores ofensivos.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA 2.1. CORNARE La Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE) se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso tres excepciones de mérito orientadas a sostener la legalidad del acto acusado11: 2.1.1.

Inexistencia de falsa motivación CORNARE sostuvo que el acto acusado se encuentra debidamente motivado y sustentado en el informe técnico núm. 112-1464 de 4 de agosto de 2015, en el que se recomendó acoger el recurso de reposición y modificar el permiso. Replicó que el cargo de falsa motivación parte de un supuesto que el acto no acoge: ni la extensión del predio ni la posibilidad jurídica de ocuparlo fueron tomadas en consideración para la modificación del permiso, y el informe técnico y el acto demandado se centran en la viabilidad ambiental del vertimiento, no en el alcance del contrato de comodato ni en la vinculación entre las sociedades.

Precisó que la normativa aplicable no exige acreditar dominio del predio ni definir la extensión exacta del área utilizada. Cuando el solicitante es mero tenedor, basta con la autorización del propietario, conforme al numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010, condición que en el presente caso se satisfizo. La autoridad ambiental, añadió, no tiene competencia para analizar las relaciones contractuales entre comodante y comodatario, asuntos por completo ajenos al trámite ambiental que deben resolverse entre las partes. 2.1.2.

Respeto de los derechos de audiencia y de defensa La autoridad ambiental sostuvo que las normas constitucionales invocadas por la demandante (artículos 1, 2, 29 y 79 superiores) no imponen el deber concreto de convocar a la comunidad en el trámite de modificación de un permiso de vertimientos. El artículo 69 de la Ley 99 de 1993 permite la participación de cualquier persona en actuaciones administrativas ambientales, pero ello supone que el interesado solicite intervenir, y en este caso nadie lo hizo.

El artículo 72 de la misma ley, por su parte, exige solicitud previa para la celebración de audiencias públicas, sin que se hubiera promovido alguna. Respecto del artículo 37 del CPACA, la entidad afirmó que esa disposición solo exige comunicar la actuación a terceros directamente afectados. Toda actividad humana afecta de alguna manera a quienes se hallan en su entorno, pero el supuesto normativo no se satisface con un mero interés indirecto: exige una afectación directa que, en este caso, no se configuraba. 11 Visible en el índice 106 del SAMAI.

Cuaderno Principal 2, folio 883. La contestación a la reforma de la demanda se limitó a indicar que, dado que la reforma se circunscribió a la incorporación de pruebas documentales y no modificó hechos, pretensiones ni fundamentos jurídicos, no ameritaba contestación adicional. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 CORNARE cuestionó el presupuesto fáctico del cargo.

La demanda afirma que la actividad porcícola se ubica "en medio de la zona urbana del municipio", pero esa premisa es inexacta. El concepto de ubicación y usos del suelo expedido por la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial del municipio del Carmen de Viboral clasifica el predio en zona de competitividad de turismo y servicios, zona de competitividad industrial, y zona de fomento y desarrollo agropecuario.

Añadió que el trámite no autorizaba una actividad nueva, sino que modificaba un permiso previamente otorgado sobre una explotación porcícola en funcionamiento desde décadas atrás. 2.1.3. Respecto de las normas de fondo CORNARE solicitó desestimar el cargo de infracción de las normas en que debía fundarse el acto. Sostuvo que la demanda no estructuró un verdadero concepto de violación: las disposiciones invocadas por la actora consagran potestades de apreciación técnica y márgenes de valoración, con conceptos jurídicos indeterminados y criterios que se ponderan caso a caso, y no obligaciones automáticas o inexcusables.

La facultad reconocida por el numeral 23 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 para exigir "los demás aspectos que la autoridad ambiental competente considere necesarios" no se transforma en un deber imperativo de realizar todas las actuaciones sugeridas por la demandante. Ninguna norma impone la realización de censos poblacionales ni la práctica obligatoria de pruebas de olfatometría dinámica en este trámite, por lo que la omisión de esas actuaciones no configura el vicio alegado.

La entidad añadió que sí evaluó los impactos ambientales y ejerció su competencia conforme a la normativa aplicable, al punto que inicialmente negó la modificación del permiso. Solo accedió a ella cuando el solicitante acreditó medidas de mitigación consideradas suficientes en el análisis técnico, plasmadas en biodigestores, barreras vivas, planes de fertilización ajustados y plan de gestión de olores. 2.2.

Terceros con interés directo Mediante el auto admisorio de la demanda12 fueron vinculados como terceros con interés directo las sociedades Flores Silvestres S.A., en calidad de propietaria del predio en el que se desarrolla la actividad porcícola, y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda., en calidad de solicitante y beneficiaria del permiso.

Representadas por apoderada común, ambas sociedades formularon tres excepciones de mérito13. 2.2.1. Inexistencia de la falsa motivación Los terceros sostuvieron que la Resolución núm. 112-3743 del 12 de agosto de 2015 está debidamente motivada y sustentada en el informe técnico núm. 112-1464 del 4 de agosto de 2015, en el cual se evaluó la nueva información presentada por la sociedad solicitante y la propuesta de reestructuración del proyecto, y se recomendó acoger el recurso de reposición y modificar el permiso. 12 Visible en el índice 106 del SAMAI.

Cuaderno Principal 2, folio 856. 13 Visible en el índice 106 del SAMAI. Cuaderno Principal 2 folio 897. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Afirmaron que la autorización del propietario, requisito previsto en el numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010, se encontraba acreditada con el contrato de comodato celebrado entre ambas sociedades, cuyo objeto contractual definía expresamente el uso del bien inmueble para la explotación porcícola.

La autoridad ambiental no estaba obligada a analizar el clausulado del comodato ni la relación interna entre las sociedades: el permiso se concede al solicitante (Criadero San Silvestre La Ceja Ltda.) y la responsabilidad ambiental futura recae sobre quien obtuvo el permiso, con independencia de las relaciones jurídico-privadas que existan respecto del predio.

Los terceros precisaron que el área del predio solo era relevante para definir la zona de impacto directo por la construcción de galpones, aspecto que fue aclarado durante el trámite y que, sumado al cumplimiento de los demás requisitos, modificó sustancialmente el análisis técnico del impacto. Reconocieron, en cuanto a la afirmación sobre la vinculación económica entre las dos sociedades, que esa vinculación efectivamente existe, pero sostuvieron que su acreditación no era necesaria para el otorgamiento o modificación del permiso ambiental, por tratarse de un asunto ajeno a las competencias de la autoridad ambiental. 2.2.2.

Trámite ajustado a la ley Los terceros sostuvieron que el trámite de modificación del permiso de vertimientos se ajustó a las normas aplicables en materia de publicidad y participación, en particular a los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 1993. CORNARE cumplió con la publicación del Auto núm.112-0267 del 6 de marzo de 2015, mediante el cual se dio inicio al trámite, así como con la notificación y publicación de los Autos núm. 112-0466 del 29 de abril de 2015 y núm. 112-0714 del 25 de junio de 2015, expedidos en el curso de la actuación. Los terceros afirmaron que la normativa aplicable no impone a la autoridad ambiental la obligación de citar o vincular a los vecinos o a la comunidad en actuaciones de modificación de un permiso de vertimientos, a diferencia de lo que ocurre con las solicitudes de licencia de construcción. La autoridad debe tener como interesado a cualquier persona que así lo manifieste, pero en este caso ninguna persona solicitó intervenir en el trámite.

Destacaron, además, que sí se efectuaron reuniones con representantes de la comunidad, conforme consta en el informe técnico núm. 112-0684 de 17 de abril de 2015 y en la comunicación dirigida el 8 de abril de 2015 por el Subdirector General de Recursos Naturales de CORNARE al Secretario de Planeación y Desarrollo Territorial del municipio del Carmen de Viboral.

Respecto del cargo por infracción de las normas en que debía fundarse el acto, los terceros adujeron que las disposiciones invocadas por la demandante, en particular los artículos 42 y 47 del Decreto 3930 de 2010, contienen criterios técnicos y conceptos jurídicos indeterminados que requieren valoración por parte de la autoridad ambiental, lo que implica un margen de apreciación en la decisión. La cláusula residual del numeral 23 del artículo 42 confiere una facultad, no impone una obligación inexcusable, y las acciones desplegadas por CORNARE en ejercicio de sus facultades para acceder a la modificación solicitada fueron objetivas y razonables, fundadas en el cumplimiento de los requisitos legales y en la suficiencia de las medidas de mitigación propuestas. 2.2.3.

Consideración adicional sobre la actividad económica prioritaria Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Los terceros invocaron el carácter prioritario de la actividad porcícola conforme al artículo 65 de la Constitución Política, que reconoce la prioridad de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, en concordancia con el artículo 333 superior, que consagra la libertad de actividad económica y de iniciativa privada dentro de los límites del bien común. La actividad porcícola se desarrolla en zona rural del municipio del Carmen de Viboral, en un sector de dedicación esencialmente agrícola y pecuaria conforme al plan básico de ordenamiento territorial, y que los asentamientos de vivienda en el área llegaron con posterioridad a la instalación de la actividad.

Para los terceros, cualquier aproximación al control judicial de la decisión debía partir de esa prioridad constitucional y de la realidad fáctica del entorno en el que se ejerce la actividad. III. FIJACIÓN DEL LITIGIO Por medio de providencia del 29 de noviembre de 201914 se fijó el litigio en los siguientes términos: 7.1. En lo atinente al cargo de falsa motivación la Sala deberá estudiar lo siguiente: 7.1.1.

Si es cierto que existía un contrato de comodato celebrado entre Flores Silvestre S.A. (comodante) y Criadero San Silvestre Ltda. (comodatario), sobre una franja de terreno de aproximadamente 7.300 metros cuadrados para el desarrollo de un proyecto de explotación porcícola, que no le permitía al comodatario realizar mejoras o construcciones adicionales a las existentes sin permiso expreso y escrito del comodante. 7.1.2.

Si es cierto que CORNARE aceptó, con el dicho de la apoderada de la sociedad 'Criadero San Silvestre Ltda.' y sin prueba idónea, que existía vínculo económico entre el comodatario y el comodante. 7.1.3. Si es cierto que CORNARE aceptó, con el dicho de la apoderada de la sociedad 'Criadero San Silvestre Ltda.', y sin prueba idónea, que las autorizaciones contractuales del comodante al comodatario derivadas del vínculo económico comprendían la integralidad del predio para efectos del desarrollo del proyecto porcícola. 7.1.4.

Si es cierto que las consideraciones anteriores constituyeron el motivo por el cual CORNARE repuso la Resolución núm. No. 112-1679 del 29 de abril de 2015, a través del acto demandado. 7.1.5. Y, si como consecuencia de lo expresado, hay falsa motivación en el acto demandado que conlleve su nulidad. 7.2. En cuanto al cargo de desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, la Sala deberá definir lo que a continuación se enuncia: 7.2.1.

Si es cierto que la modificación del permiso de vertimientos y la consecuente ampliación del proyecto porcícola autorizado en el acto enjuiciado no fue socializado con los habitantes del sector en el que se ubica. 14 Visible en el índice 243 del SAMAI. Cuaderno 3, folio 1164. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 7.2.2.

De responderse afirmativamente la anterior cuestión, deberá analizarse si con fundamento en ello hay lugar a decretar la nulidad del acto enjuiciado, por haberse expedido irregularmente y con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, al infringir los artículos 1, 2, 29 y 79 de la Constitución Política; numeral 1° del artículo 31, 69 y 72 de la Ley 99 de 1993 y los numerales 6, 8 y 9 del artículo 2 y 37 de la Ley 1437 de 2011. 7.3.

En relación con la infracción de normas superiores 7.3.1. La Sala deberá resolver si la Resolución núm. 112-3743 del 12 de agosto de 2015, expedida por CORNARE, infringe uno, varios o todas las siguientes disposiciones: artículos 80 de la Constitución Política; artículos 42 (numeral 23) y 47 del Decreto 3930 de 2010, artículos 31 (numerales 12 y 25), de la Ley 99 de 1993, en la medida que la autoridad ambiental acusada no adelantó las acciones necesarias tendientes a establecer la existencia o no de afectaciones al medio ambiente por parte de la porcícola, para el tiempo en que fue solicitada la modificación del permiso de vertimientos por parte de la sociedad Criadero San Silvestre La Ceja Ltda. 7.3.2.

Si la respuesta al interrogante anterior es afirmativa, deberá la Sala pronunciarse sobre la pretensión de nulidad. Adicionalmente, en la misma oportunidad procesal se decretó de oficio la práctica de una inspección judicial con apoyo de perito experto en ingeniería ambiental15. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En la oportunidad procesal correspondiente, las partes y los terceros con interés directo presentaron sus alegatos de conclusión, reiterando y precisando las posiciones expuestas durante el proceso, e incorporando consideraciones sobre la prueba practicada en sede judicial. 4.1.

Parte demandante La parte actora reiteró que el acto acusado debe anularse por configurarse los tres cargos formulados en la demanda16. Sobre la falsa motivación, la demandante sostuvo que durante el proceso quedó confirmada la ausencia del documento privado inscrito en el registro mercantil exigido por el artículo 30 de la Ley 222 de 1995 para acreditar la vinculación económica entre las dos sociedades.

La apoderada de los terceros no negó la falta de esa prueba, sino que defendió que no era legalmente requerida. Reiteró, asimismo, que las inconsistencias del contrato de comodato sobre la franja de terreno autorizada y la prohibición de mejoras 15 En aplicación del artículo 213 del CPACA, en la audiencia inicial celebrada el 29 de noviembre de 2019, el Despacho sustanciador ordenó la práctica de la inspección judicial dirigida a establecer (i) el impacto positivo o negativo generado por la actividad porcícola en la comunidad circunvecina desde los ángulos ambiental, social y económico, comparando la situación existente antes y después de la expedición del acto demandado; y (ii) la eventual afectación al entorno ambiental por olores derivados de la actividad, en igual perspectiva comparativa. 16Visible en el índice 102 del SAMAI.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 sin permiso escrito eran circunstancias que CORNARE estaba obligada a esclarecer, no a despachar con la afirmación simple de la apoderada de la solicitante.

Sobre el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, insistió en que la participación de la comunidad no podía reducirse a un formalismo, que CORNARE conocía los antecedentes de inconvenientes con los habitantes del sector y que, pese a ello, optó por citar únicamente a los funcionarios municipales sin abrir espacio de diálogo con la sociedad civil.

La actora invocó diversos hechos posteriores al acto demandado. En particular, la sentencia de primera instancia de 13 de marzo de 2018 del Tribunal Administrativo de Antioquia, proferida dentro de la acción popular radicada con el núm. 05001-23-33-000- 2016-02234-0017, en la que se declaró la responsabilidad de CORNARE "por omitir el seguimiento del cumplimiento de la normativa ambiental por parte de las personas jurídicas demandadas, a fin de evitar la afectación al medio ambiente y a los recursos naturales, acorde con las funciones que le fueron impuestas por el artículo 31 de la Ley 99 de 1993".

Sostuvo que ese fallo, junto con el auto de suspensión de la actividad, proferido el 11 de agosto de 2017 por el señalado Tribunal, sumado a las visitas técnicas posteriores de la Unidad de Gestión Ambiental municipal, evidencia el carácter sistemático de la omisión de la autoridad ambiental frente a las quejas comunitarias. En esa misma línea, cuestionó la eficacia del Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos (PRIO) acogido por CORNARE mediante la Resolución núm. 112-7536-2017 del 26 de diciembre de 2017.

Sobre la infracción de las normas en que debía fundarse el acto, la actora insistió en que la discrecionalidad de la autoridad operaba en el caso, dadas las circunstancias del entorno, y en que el artículo 80 de la Constitución Política y las demás normas que sustentaron el cargo imponían a CORNARE actuar de manera más proactiva frente a los antecedentes documentados de deterioro ambiental en el sector.

Concluyó que las verificaciones técnicas omitidas por la autoridad ambiental (olfatometría dinámica, caracterización de la población adyacente y censos poblacionales) eran exigibles al momento de expedir el acto y que su omisión vicia su legalidad. Finalmente, en relación con el informe que resultó de la inspección judicial que se adelantó en el curso del proceso, la parte actora resaltó que “la misma profesional se limita a realizar una inspección ocular del caso y una revisión del expediente de los hechos más importantes”.

Y más adelante destacó que el “informe indica que no se ha aumentado la actividad porcícola, pero nada dice sobre el impacto de aumentarla en casi el doble que es lo que pretende las sociedades vinculadas y la autoridad ambiental, lo que resulta altamente problemático si se tiene en cuenta que el PRIO actualmente vigente ha sido cuestionado por la comunidad hasta el punto de que existe demanda”.

4.2. CORNARE CORNARE sostuvo que la cuestión de fondo del proceso, conforme al decreto de la prueba de oficio, era determinar el impacto positivo o negativo de la actividad porcícola 17 Visible en el índice 106 del SAMAI. Cuaderno II, folio 1099. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 en la comunidad circunvecina, y que la prueba técnica practicada permitía concluir que ese impacto es mínimo18.

La autoridad ambiental apoyó esa conclusión en el peritaje rendido por la ingeniera ambiental designada. Según el dictamen, la actividad porcícola, al haber implementado sistemas de mejora como el biodigestor y mejores prácticas técnicas, tiende a tener un menor impacto negativo ambiental, y la problemática social no es ocasionada por la Resolución núm. 112-3743 de 2015, sino que se documenta en quejas constantes desde la acción popular del año 2003, sin que con la expedición del acto demandado se presenten variaciones en el componente social.

Destacó, asimismo, que casi la totalidad del terreno se halla rodeado de barrera viva de distintas especies en tres estratos, que no se percibieron olores nauseabundos ni extraños en ninguna parte del sitio inspeccionado, que las viviendas más cercanas se encuentran a aproximadamente 800 metros y que no se observaron vertimientos a fuentes hídricas.

En su entender, el aspecto técnicamente ambiental quedó "absolutamente claro" en favor de la legalidad del acto. Sobre el aspecto social reconoció que han existido quejas, pero precisó que ellas no tienen un fundamento objetivo de impacto ambiental y que la presión urbanística posterior ha ido reduciendo una distancia que originalmente era mucho mayor entre la actividad y las viviendas.

Por las razones anteriores, solicitó negar las pretensiones de nulidad. 4.3. Terceros con interés directo Los terceros reiteraron en sus alegatos los argumentos de su contestación19. Sostuvieron que la Resolución núm. 112-3743 de 2015 se encuentra debidamente motivada y sustentada en el informe técnico de 4 de agosto de 2015, y que CORNARE no estaba obligada a analizar el contrato de comodato ni la relación interna entre las sociedades.

Reconocieron expresamente que sí existe vinculación económica entre Flores Silvestres S.A. y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda., pero sostuvieron que esa circunstancia no era relevante para el otorgamiento del permiso ambiental. Sobre el cargo por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, reiteraron que la normativa aplicable no impone a la autoridad ambiental el deber de citar a los vecinos al trámite de modificación de un permiso de vertimientos, y que CORNARE cumplió con los deberes de publicidad mediante la notificación y publicación de los actos del trámite.

Sobre el cargo por infracción de las normas en que debía fundarse el acto, los terceros sostuvieron que el numeral 23 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 reconoce una facultad discrecional, no un deber inexcusable, y que las acciones desplegadas por CORNARE fueron objetivas. Con apoyo en la inspección judicial practicada, los terceros argumentaron que se logró determinar que el área de retiro entre la porcícola y las viviendas vecinas es de aproximadamente 800 metros, y que el manejo de aguas residuales y de cadáveres de animales es correcto.

Con base en ello, solicitaron negar la declaratoria de nulidad del acto demandado. 18 Visible en el índice 100 del SAMAI. 19 Visible en el índice 101 del SAMAI. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto solicitando que no se accediera a las pretensiones de la demanda20.

El agente del Ministerio Público sostuvo que el acto demandado se ajusta a las normas superiores y legales que le sirvieron de sustento. En particular, invocó los numerales 4, 5 y 23 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010, y destacó que el numeral 4 exige, cuando el solicitante es mero tenedor, la autorización del propietario o poseedor del predio.

Conceptuó que ese requisito se satisface con el contrato de comodato celebrado entre Flores Silvestres S.A. y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda., cuyo objeto contractual es la explotación porcícola, sin que la autoridad ambiental estuviera obligada a exigir un documento contractual adicional. En sustento de su concepto, invocó las consideraciones de la Corte Constitucional contenidas en la sentencia C-094 de 2015 sobre el principio de desarrollo sostenible, la responsabilidad del Estado en la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales y el papel de las Corporaciones Autónomas Regionales en la materia.

El Ministerio Público concluyó que no existen elementos de juicio para declarar la nulidad del acto demandado. VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia De conformidad con los artículos 137 y 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia del presente asunto. 7.2.

Planteamiento El debate planteado por las partes en este proceso se concentra en tres frentes, correspondientes a los cargos formulados en la demanda y a las preguntas fijadas en la audiencia inicial. La controversia se delimita a continuación cargo por cargo, en los términos en los que efectivamente fue planteada. 20 Visible en el índice 99 del SAMAI.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En el primer cargo, las partes coinciden en que existía un contrato de comodato celebrado entre Flores Silvestres S.A. y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda. sobre una franja de terreno de aproximadamente 7.300 metros cuadrados, y en que ese contrato contenía una cláusula conforme a la cual el comodatario no podía realizar mejoras o construcciones adicionales sin autorización expresa y escrita del comodante.

La discrepancia recae sobre los fundamentos de la decisión administrativa. La parte demandante sostiene que CORNARE fundó la modificación del permiso en la aceptación, sin prueba idónea, de un vínculo económico entre las sociedades y de que las autorizaciones contractuales comprendían la integralidad del predio para el desarrollo del proyecto porcícola.

CORNARE y los terceros vinculados sostienen que el acto no se construyó sobre esos supuestos, y que el motivo determinante de la reposición fue la verificación técnica de la subsanación de los seis aspectos por los que inicialmente se había negado la modificación. En el segundo cargo, es un hecho no controvertido en el proceso que CORNARE no convocó específicamente a los habitantes del sector vecino al trámite de modificación, sino que se limitó a la publicación del auto de inicio en su página web.

La discrepancia recae sobre si esa actuación era jurídicamente exigible. La parte demandante sostiene que las normas constitucionales y legales invocadas en el cargo imponían a la autoridad ambiental el deber de convocar a la comunidad, y que su inobservancia configura el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. CORNARE y los terceros sostienen que ninguna de esas disposiciones impone tal deber a la autoridad ambiental en este tipo de trámites, y que el régimen especial del Decreto 3930 de 2010 regula de manera completa los mecanismos de participación procedentes.

En el tercer cargo, también es un hecho no controvertido que CORNARE no adelantó, antes de modificar el permiso, las verificaciones técnicas específicas reclamadas por la actora (olfatometría dinámica, censos poblacionales y caracterización del área de influencia). La discrepancia recae sobre si esas verificaciones eran jurídicamente exigibles.

La parte demandante sostiene que de las normas constitucionales y legales invocadas en el cargo se desprendía para la autoridad ambiental el deber inexcusable de adelantar esas acciones técnicas como condición de validez del acto. La entidad demandada y los terceros sostienen que las disposiciones invocadas consagran facultades de apreciación técnica y márgenes de valoración, no obligaciones automáticas de método, y que el procedimiento administrativo para la modificación del permiso de vertimientos cumplió el marco normativo previsto en el Decreto 3930 de 2010 con base en la información aportada por el solicitante, la visita técnica practicada y el informe técnico correspondiente. 7.3.

Análisis de la Sala 7.3.1. Sobre la sentencia de acción popular En el escrito de alegatos de conclusión la parte actora aportó la sentencia de 13 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, en la acción popular radicada con el núm. 05001-23-33-000-2016-02234-00. La Sala evidencia que la existencia de ese proceso judicial se adujo por primera vez en el Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 actual trámite mediante la reforma de la demanda, con alusión al auto admisorio de la acción constitucional21.

Siendo ello así, debe precisarse que los medios de control de nulidad y de protección de los derechos e intereses colectivos responden a objetos sustancialmente diferentes. La acción popular, regulada por la Ley 472 de 1998, protege derechos e intereses colectivos y ordena medidas para su restablecimiento. Mientras que, conforme al artículo 137 del CPACA, la nulidad simple controla en abstracto la legalidad del acto administrativo.

Así, lo decidido en el fallo popular no resulta vinculante para el estudio de la legalidad de la Resolución núm. 112-3743 de 2015, que ocupa la atención de la Sala en este pronunciamiento, dada la diferencia entre uno y otro juicio. 7.3.2. Sobre el cuestionamiento del PRIO También en el escrito de alegatos de conclusión, la parte actora trajo a colación el Plan para la Reducción del Impacto por Olores Ofensivos (PRIO), acogido por CORNARE mediante la Resolución núm. 112-7536 de 26 de diciembre de 2017.

Al respecto, la Sala estima que la etapa de alegatos de conclusión no es la oportunidad procesal idónea para introducir nuevos argumentos y/o pruebas como sustento de las pretensiones, pues, conforme a la jurisprudencia de esta Sección, no podrían ser objeto de contradicción al no haber sido sometidos oportunamente a consideración de la contraparte22.

Por lo anterior, la Sala no se pronunciará sobre los asuntos formulados por la parte actora en sus alegatos de conclusión en relación con el PRIO. 7.3.3. Naturaleza jurídica y requisitos del permiso de vertimientos El permiso de vertimientos es una autorización administrativa de carácter particular y técnico, mediante la cual la autoridad ambiental competente habilita a una persona natural o jurídica cuya actividad genera descargas líquidas a aguas superficiales, marinas o al suelo, para realizar dichos vertimientos bajo las condiciones técnicas y ambientales que se establezcan en la respectiva resolución. Su régimen se encuentra contemplado en el Decreto 3930 de 2010, compilado posteriormente en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 201523.

Esta naturaleza jurídica distingue al permiso de vertimientos de la licencia ambiental. Conforme al artículo 50 de la Ley 99 de 1993, la licencia ambiental es "la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada".

El permiso de vertimientos, en cambio, conforme al artículo 41 del Decreto 3930 de 2010, es la autorización particular que toda persona cuya actividad genere vertimientos a aguas superficiales, marinas o al suelo debe solicitar ante la autoridad ambiental competente. 21 Visible en el índice 106 del SAMAI. Cuaderno II, folio 929. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, Rad. 08001-23-31-000-2011-01120-01. 23 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 El permiso de vertimientos constituye, por tanto, una autorización técnica singular, acotada a la evaluación específica de las condiciones del vertimiento concreto.

Su otorgamiento o modificación no presupone una valoración integral de la viabilidad ambiental del proyecto en su conjunto, sino el establecimiento de las condiciones técnicas bajo las cuales el vertimiento es ambientalmente viable. El otorgamiento o modificación del permiso de vertimientos se rige por el procedimiento y los requisitos previstos en el Decreto 3930 de 2010.

El artículo 42 de dicho decreto establece el listado de la información que el interesado debe aportar ante la autoridad ambiental competente, así: Artículo 42. Requisitos del permiso de vertimientos. El interesado en obtener un permiso de vertimiento, deberá presentar ante la autoridad ambiental competente, una solicitud por escrito que contenga la siguiente información: 1.

Nombre, dirección e identificación del solicitante y razón social si se trata de una persona jurídica. 2. Poder debidamente otorgado, cuando se actúe mediante apoderado. 3. Certificado de existencia y representación legal para el caso de persona jurídica. 4. Autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor. 5.

Certificado actualizado del Registrador de Instrumentos Públicos y Privados sobre la propiedad del inmueble, o la prueba idónea de la posesión o tenencia. 6. Nombre y localización del predio, proyecto, obra o actividad. 7. Costo del proyecto, obra o actividad. 8. Fuente de abastecimiento de agua indicando la cuenca hidrográfica a la cual pertenece. 9.

Características de las actividades que generan el vertimiento. 10. Plano donde se identifique origen, cantidad y localización georreferenciada de las descargas al cuerpo de agua o al suelo. 11. Nombre de la fuente receptora del vertimiento indicando la cuenca hidrográfica a la que pertenece. 12. Caudal de la descarga expresada en litros por segundo. 13.

Frecuencia de la descarga expresada en días por mes. 14. Tiempo de la descarga expresada en horas por día. 15. Tipo de flujo de la descarga indicando si es continuo o intermitente. 16. Caracterización actual del vertimiento existente o estado final previsto para el vertimiento proyectado de conformidad con la norma de vertimientos vigente. 17.

Ubicación, descripción de la operación del sistema, memorias técnicas y diseños de ingeniería conceptual y básica, planos de detalle del sistema de tratamiento y condiciones de eficiencia del sistema de tratamiento que se adoptará. 18. Concepto sobre el uso del suelo expedido por la autoridad municipal competente. 19. Evaluación ambiental del vertimiento. 20.

Plan de gestión del riesgo para el manejo del vertimiento. 21. Derogado por el art. 9, Decreto Nacional 4728 de 2010. 22. Constancia de pago para la prestación del servicio de evaluación del permiso de vertimiento. 23. Los demás aspectos que la autoridad ambiental competente consideré necesarios para el otorgamiento del permiso. (Énfasis de la Sala).

A su turno, el artículo 47 del Decreto 3930 de 2010 fija el marco decisorio. La autoridad ambiental, "con fundamento en la clasificación de aguas, en la evaluación de la información aportada por el solicitante, en los hechos y circunstancias deducidos de las Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 visitas técnicas practicadas y en el informe técnico", otorga o niega el permiso mediante resolución. La misma disposición dispone que el permiso se otorga por un término no mayor a diez (10) años. 7.3.4.

Sobre el cargo de falsa motivación La parte demandante sostiene que el acto acusado incurrió en la causal de falsa motivación prevista en el artículo 137 del CPACA, por haber sustentado la modificación del permiso de vertimientos en consideraciones relativas al contrato de comodato celebrado entre Flores Silvestres S.A. y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda., así como en un supuesto vínculo económico entre esas sociedades que, para la actora, fue aceptado por la autoridad ambiental sin prueba idónea.

CORNARE y los terceros vinculados sostienen, en sentido contrario, que el acto no se construyó sobre esos supuestos y que el motivo determinante de la reposición fue la verificación técnica de la subsanación de los aspectos por los que inicialmente se había negado la modificación. La falsa motivación, como causal de nulidad, supone que los hechos invocados por la administración como sustento de la decisión sean inexistentes, hayan sido tergiversados o no correspondan a la realidad fáctica del expediente administrativo; o que, siendo ciertos, no guarden relación con la decisión adoptada.

La carga de demostrar el vicio recae sobre quien lo alega, en aplicación de la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos24. Sobre la existencia y el contenido del contrato de comodato Está acreditado en el expediente administrativo que, entre Flores Silvestres S.A., en calidad de propietaria del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 018-25580, y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda., en calidad de comodataria, se celebró un contrato de comodato sobre una franja de terreno de aproximadamente 7.300 metros cuadrados, destinada al desarrollo de la actividad porcícola25.

El contrato contiene, además, una cláusula conforme a la cual el comodatario no puede realizar mejoras o construcciones adicionales a las existentes sin autorización expresa y escrita del comodante. La Sala evidencia que la controversia no recae sobre la existencia del comodato ni sobre el contenido de su cláusula, hechos que CORNARE no ha negado, sino sobre si la autoridad ambiental dio por probados, sin elementos de juicio suficientes, ciertos supuestos derivados de ese contrato y si los tomó como fundamento de la decisión demandada.

Esos dos extremos se examinarán en los apartados siguientes. Sobre el alcance de las autorizaciones contractuales y la verificación del área 24Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de diciembre de 2025, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, expediente núm. 25000-23-41-000-2019- 00319-02;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de agosto de 2025, expediente núm. 08001-2333-000-2013-99112-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de noviembre de 2025, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, expediente núm. 11001-03-24-000-2017-00131-00. 25 Visible a índice 106 del SAMAI.

Cuaderno 1, folio 223. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 La actora sostiene que CORNARE aceptó, sin prueba idónea, que las autorizaciones del comodato comprendían la integralidad del predio, pese a que el contrato recae sobre una franja de aproximadamente 7.300 m² y prohíbe construcciones adicionales sin autorización escrita del comodante.

El examen del reproche exige distinguir dos planos: la verificación técnica del área del proyecto y la definición del alcance de las cláusulas del comodato. En el primer plano, la autoridad ambiental sí verifica el área del proyecto. Los numerales 6 y 10 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 le imponen identificar el predio y la localización georreferenciada de las descargas.

Así lo hizo: el solicitante aportó planos georreferenciados de las instalaciones reformuladas y la visita técnica de 14 de julio de 2015 constató su localización in situ, según se analizará en el acápite relativo a los motivos de la reposición. En el segundo plano, el numeral 4 del mismo artículo exige que el mero tenedor aporte la autorización del propietario.

La norma impone constatar la existencia de esa autorización, no definir si las cláusulas del comodato cubren la totalidad del área en la que se emplaza el proyecto26. Esa correspondencia pertenece a la relación contractual entre comodante y comodatario. De lo anterior se sigue que no existe la contradicción que el reproche supone. CORNARE verificó el área técnica del proyecto y constató que el solicitante aportó la autorización del propietario exigida por el numeral 4.

La Sala advierte que la motivación se desarrolla sobre seis ejes técnicos relativos a la subsanación de las observaciones consignadas en la negativa inicial. Así, la caracterización de la relación entre las sociedades no aparece como premisa de la decisión ni como factor ponderado por la autoridad ambiental al evaluar la viabilidad de la modificación del permiso.

En esos términos, el reproche de la actora parte de un supuesto que el acto no acoge. CORNARE no dio por probado el vínculo económico entre las sociedades ni lo invocó como fundamento de la modificación. Lo que el informe técnico y el acto recogen es la constatación de que el solicitante acreditó la autorización del propietario exigida por la normativa, sin pronunciarse sobre la naturaleza interna de la relación entre las dos sociedades.

Así, la legitimación del solicitante de la modificación del permiso de vertimientos (comodataria) no se encuentra circunscrita a la franja entregada en comodato. La autorización que exige el numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 no establece una equivalencia en hectáreas entre el contrato y el área del proyecto. El acto demandado no aprobó un área de uso del suelo, sino que modificó el permiso de vertimientos.

El objeto de esa modificación lo determina el aumento de la carga contaminante asociado al incremento del inventario porcino. Así, dicho aumento es el que define la validación técnica de la modificación del permiso, y no la extensión del derecho de uso del suelo. 26 Así lo sistematiza la doctrina especializada, que ubica la autorización del propietario entre la información dirigida a identificar y verificar la legitimación del solicitante, diferenciada de la información técnica relativa al vertimiento, y que subraya que el permiso de vertimientos es personal e intransferible.

Cfr. García Pachón, María del Pilar. (2016) Régimen jurídico de los vertimientos en Colombia. 1.ª ed. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, pp. 266 y 267. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 En otras palabras, la modificación decidida mediante la Resolución núm. 112-3743 de 2015 no tuvo por finalidad autorizar la ocupación de una determinada extensión del predio, definir áreas de aprovechamiento ni reconocer facultades de uso del suelo a favor de la sociedad solicitante.

Su objeto se circunscribió a evaluar la viabilidad ambiental de una modificación del permiso de vertimientos previamente otorgado y a determinar si las medidas técnicas propuestas permitían manejar adecuadamente el incremento de la carga contaminante derivado de la ampliación del inventario porcino. Desde esa perspectiva, la autoridad ambiental no estaba llamada a establecer si la totalidad de las instalaciones asociadas a la actividad productiva se encontraba comprendida dentro del área específica descrita en el contrato de comodato, ni a definir las consecuencias jurídicas que pudieran derivarse de una eventual discrepancia entre la extensión material del proyecto y el alcance de las autorizaciones contractuales.

Por lo mismo, aun si se admitiera, en gracia de discusión, que existiera controversia acerca del alcance espacial del comodato, ello no conduciría por sí solo a desvirtuar la legalidad del acto acusado. La autoridad ambiental verificó el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 42 del Decreto 3930 de 2010, especialmente el relacionado con la autorización del propietario cuando el solicitante actúa como mero tenedor.

Cumplido ese presupuesto, el juicio técnico y jurídico que correspondía realizar se concentraba en la actividad objeto del permiso, en la localización de las descargas, en los sistemas de tratamiento y en los impactos ambientales asociados al vertimiento. En consecuencia, la Sala concluye que la legitimación del solicitante para promover la modificación del permiso de vertimientos no dependía de demostrar una correspondencia exacta entre el número de hectáreas comprendidas en el comodato y la extensión física del proyecto evaluado por la autoridad ambiental.

Lo jurídicamente relevante para el trámite era la acreditación de la autorización exigida por la normativa ambiental y la verificación técnica de las condiciones del vertimiento sometido a control, aspectos que fueron efectivamente constatados por CORNARE. Sobre la aceptación del alcance integral de las autorizaciones contractuales sin prueba idónea Bajo la misma estructura, la actora sostiene que CORNARE habría aceptado, sin prueba idónea, que las autorizaciones contractuales derivadas del comodato comprendían la integralidad del predio para el desarrollo del proyecto porcícola, no obstante que el contrato recae expresamente sobre una franja de aproximadamente 7.300 metros cuadrados y prohíbe construcciones adicionales sin autorización escrita del comodante.

La verificación de esta hipótesis exige examinar dos cuestiones: si el régimen aplicable al trámite imponía a la autoridad ambiental el deber de pronunciarse sobre el alcance espacial de las autorizaciones contractuales, y si la motivación del acto contiene una afirmación en ese sentido. Respecto del régimen aplicable, el numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 prevé que, cuando el solicitante del permiso de vertimientos es mero tenedor del Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 inmueble, basta con que aporte la autorización del propietario27.

La norma exige la existencia de la autorización, no la verificación del alcance de las cláusulas contractuales en relación con el área que efectivamente cubrirá el proyecto. La autoridad ambiental carece, además, de competencia para definir el alcance de las obligaciones de un contrato civil celebrado entre particulares, materia que pertenece al ámbito del derecho privado y cuya interpretación corresponde, en su caso, al juez ordinario.

En cuanto a la motivación del acto, ni el informe técnico 112-1464 ni la Resolución 112- 3743 contienen una afirmación según la cual las autorizaciones contractuales comprendieran la integralidad del predio. La autoridad ambiental verificó que el comodato existía, que provenía del propietario del inmueble y que cumplía la función de legitimación exigida por la normativa.

El examen técnico que precedió a la modificación recayó sobre la viabilidad ambiental del vertimiento y sobre el cumplimiento de las condiciones técnicas previstas en el ordenamiento, esto es, sobre los retiros establecidos en el ordenamiento territorial, las medidas de mitigación de impactos por olores, los planes de fertilización compatibles con el inventario porcícola ampliado y las demás exigencias contenidas en el informe técnico de soporte.

Las eventuales discusiones sobre si el alcance del comodato cubría la totalidad de las obras proyectadas no inciden, en consecuencia, en la legalidad del permiso ambiental. Pertenecen al ámbito de la relación contractual entre las partes del comodato y son ajenas al trámite ambiental. Sobre el motivo determinante de la reposición Establecido que las consideraciones sobre el vínculo económico y sobre el alcance integral del comodato no constituyeron el fundamento del acto, corresponde identificar cuál fue el motivo determinante de la decisión de reponer la negativa inicial.

La respuesta a esta cuestión se desprende del propio expediente administrativo y, en particular, del contraste entre la Resolución 112-1679 del 29 de abril de 2015, que negó inicialmente la modificación del permiso y la Resolución 112-3743 del 12 de agosto de 2015, que la acogió en sede de reposición. El elemento articulador entre ambas decisiones es el informe técnico 112-1464 del 4 de agosto de 2015, en el que CORNARE verificó la subsanación, por parte del solicitante, de los seis aspectos que habían sustentado la negativa inicial.

El siguiente cuadro permite contrastar, frente a cada uno de los seis motivos consignados en la Resolución 112-1679 del 29 de abril de 2015, la respuesta aportada por el solicitante en el recurso de reposición y la verificación técnica adelantada por CORNARE en el informe 112-1464 del 4 de agosto de 2015: Núm. Motivo de la negativa (Res. 112-1679 de 29 de abril de 2015) Respuesta de la solicitante (recurso de reposición de 15 de mayo de 2015) Verificación de CORNARE (Informe 112-1464 de 4 de agosto de 201528) Resultado 27 “Artículo 42.

Requisitos del permiso de vertimientos. El interesado en obtener un permiso de vertimiento, deberá presentar ante la autoridad ambiental competente, una solicitud por escrito que contenga la siguiente información: […] 4. Autorización del propietario o poseedor cuando el solicitante sea mero tenedor”. 28 Visible en el índice 106 del SAMAI.

Cuaderno Principal 1, folio 371. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 i Insuficiencia y falta de claridad sobre el área del proyecto Se aportaron planos actualizados con delimitación georreferenciada de las instalaciones del proyecto reformulado, incluyendo los sitios de cría, precebo y ceba La visita técnica de 14 de julio de 2015 constató in situ la localización de las instalaciones y validó la información de los planos aportados Subsanado ii Ausencia de autorización clara del propietario para la ampliación solicitada Se acreditó la existencia del contrato de comodato vigente entre Flores Silvestres S.A. y Criadero San Silvestre La Ceja Ltda29., conforme al numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 CORNARE constató que obraba en el expediente la autorización del propietario exigida por el numeral 4 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 Subsanado iii Posible incumplimiento de los retiros establecidos en el ordenamiento territorial Se propuso la reestructuración de la localización de las instalaciones para ajustarse a los retiros del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio del Carmen de Viboral, con planos de detalle por sitio El informe 112-1464 verificó que el proyecto reformulado cumplía los retiros exigidos.

El artículo 4° de la Resolución núm. 112-3743 impone expresamente la obligación de respetarlos Subsanado iv Inconsistencias en el plan de fertilización frente al incremento de la carga contaminante Se aportaron planes de fertilización ajustados para pastos (1.326 cabezas) y crisantemos (1.800 cabezas), compatibles con el nuevo inventario aprobado CORNARE acogió ambos planes mediante el artículo 3°, numeral 2, de la Resolución núm. 112-3743 y exigió su implementación y reporte anual (artículo 5°, numeral 3.d) Subsanado v Deficiencias en la información técnica sobre manejo de residuos e impactos de la actividad Se presentó propuesta técnica con uso del producto MICRO-AID para reducción de amonio; instalación de tres biodigestores tipo Taiwán con reducción de DBO/SST entre 60% y 90%; y sistema de aprovechamiento del efluente como fertilizante El informe 112-1464 evaluó técnicamente las medidas propuestas y las consideró adecuadas.

Se aprobaron dos nuevos sistemas de tratamiento (tanque séptico más FAFA) mediante el artículo 3°, numeral 1, de la Resolución núm. 112-3743 Subsanado vi Posibles impactos sobre la comunidad aledaña, por cercanía a barrios del entorno Se aportó plan de gestión de olores (radicados 112-2966 y 112-3313) con medidas de mitigación, y se propuso continuidad de barreras vivas perimetrales en distintos estratos de altura CORNARE acogió el plan de gestión de olores (artículo 2° de la Resolución núm. 112-3743) y condicionó la ampliación a su implementación, con informes anuales y caracterización de fuentes hídricas (artículo 5°, numerales 2 y 3) Subsanado Las actuaciones documentadas en el cuadro muestran que la decisión de reponer la negativa inicial obedeció a la constatación objetiva de la subsanación de las deficiencias identificadas, expresada en el examen del proyecto reformulado, en los planos georreferenciados aportados por el solicitante, en la información sobre las medidas de mitigación propuestas (utilización del producto MICRO-AID, implementación de 29 Visible en el índice 106 del SAMAI.

Cuaderno Principal 1, folio 134. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 biodigestores y establecimiento de barreras vivas) y en los hallazgos de la visita técnica del 14 de julio de 2015.

Ese conjunto probatorio, valorado técnicamente por la autoridad ambiental, fue lo que llevó a concluir que era factible acoger el recurso de reposición y aprobar la modificación del permiso. El motivo determinante de la decisión no fue, en consecuencia, las consideraciones contractuales reprochadas por la demandante, sino la verificación técnica de la subsanación de los seis aspectos por los que inicialmente se había negado la modificación. Sobre la configuración del vicio de falsa motivación La falsa motivación supone, como se indicó, que los hechos invocados por la administración como sustento de la decisión sean inexistentes, hayan sido tergiversados o no correspondan a la realidad fáctica del expediente, o que, siendo ciertos, no guarden relación con la decisión adoptada.

Ninguno de esos supuestos concurre en el presente caso. Los hechos que CORNARE invocó como fundamento de la decisión, esto es, la subsanación técnica de las observaciones por las que inicialmente se había negado la modificación, son hechos que el expediente administrativo respalda, sin que la parte demandante haya aportado elemento probatorio alguno que desvirtúe las conclusiones del informe técnico 112-1464 del 4 de agosto de 2015.

Las consideraciones que la demandante atribuye al acto, sobre el vínculo económico y sobre el alcance integral del comodato, no integraron el fundamento de la decisión, conforme se mostró en los apartados anteriores. El reproche se orienta, en consecuencia, a proponer una valoración distinta de los mismos elementos que la autoridad ambiental ponderó en ejercicio de su competencia técnica especializada.

Esa discrepancia sobre el método o sobre el alcance de la valoración técnica realizada por la autoridad ambiental no configura el vicio de falsa motivación. Como ha precisado esta Sección, esta causal se presenta cuando “la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho, esto es, cuando no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho”, o “cuando no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto” 30.

En consecuencia, el cargo de falsa motivación no prospera. 7.3.5. Sobre el cargo por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa La parte demandante sostiene que el acto acusado se expidió con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa al haberse modificado el permiso de vertimientos sin socializar el trámite con los habitantes del sector vecino a la actividad porcícola, en particular con los pobladores de los barrios Alto Los Pinos, La María y Villa María del municipio de El Carmen de Viboral, así como con los residentes de la vereda La Palma.

CORNARE y los terceros vinculados sostienen, en sentido contrario, que ninguna disposición del régimen ambiental o del procedimiento administrativo común imponía a la 30 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de junio de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, expediente núm. 25000-23-24-000-2006-00364-01.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 autoridad ambiental el deber de convocar a la comunidad al trámite, y que las cargas de notificación y publicación previstas en la normativa fueron cumplidas.

Así, conforme a la fijación del litigio definida en la audiencia inicial, la Sala debe establecer, en primer lugar, si la modificación del permiso fue efectivamente socializada con la comunidad vecina y, en caso de que la respuesta sea negativa, si esa circunstancia configura la causal de nulidad invocada. Sobre la socialización del trámite con la comunidad vecina La socialización a la que se refiere el cargo, entendida como convocatoria específica a los habitantes del sector vecino al trámite de modificación del permiso, debe distinguirse de las cargas generales de publicidad previstas en el régimen ambiental.

Del examen del expediente administrativo se desprende que CORNARE adelantó la notificación y publicación previstas en la normativa para el trámite de modificación del permiso. En particular, mediante el Auto 112-0267 del 6 de marzo de 2015 se ordenó publicar el contenido del acto en la página web de la autoridad ambiental, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 199331.

En cambio, no obra en el expediente registro alguno de actuaciones adicionales dirigidas a convocar de manera específica a los habitantes del sector vecino a la actividad porcícola, ni a llamarlos a intervenir en el trámite de modificación. La respuesta a esta primera cuestión es, en consecuencia, afirmativa: es cierto que la modificación del permiso de vertimientos no fue socializada con los habitantes del sector en el que se ubica el proyecto.

Ahora, corresponde determinar si esa circunstancia configura la causal de nulidad invocada. Sobre la configuración del vicio de desconocimiento del derecho de audiencia y defensa El examen del cargo exige establecer si las disposiciones invocadas por la actora imponían a CORNARE la obligación de convocar a la comunidad vecina al trámite de 31 “Artículo 70.

Del trámite de las peticiones de intervención. La entidad administrativa competente al recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente identificación y dirección domiciliaria.

Para efectos de la publicación a que se refiere el presente artículo toda entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicará un Boletín con la periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite. Artículo 71. De la publicidad de las decisiones sobre el medio ambiente. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida legalmente, se notificará a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en los términos del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y se le dará también la publicidad en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se utilizará el Boletín a que se refiere el artículo anterior”.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 modificación del permiso, o si, por el contrario, no resultaba aplicable a esta clase de actuación administrativa. Para el efecto, la Sala examinará separadamente el régimen especial del Decreto 3930 de 2010, el régimen de participación previsto en la Ley 99 de 1993 y la aplicación supletoria del artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El régimen especial del Decreto 3930 de 2010. La modificación del permiso de vertimientos se rige por el procedimiento especial del Decreto 3930 de 2010. Conforme al artículo 49 de ese decreto, el trámite de modificación se sujeta al procedimiento previsto para el otorgamiento del permiso, con términos reducidos a la mitad32. Ese procedimiento prevé, en lo pertinente, la publicación del auto de inicio en los términos de los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 1993, la posibilidad de audiencia pública ambiental conforme al parágrafo 3 del artículo 4533, y la intervención de cualquier persona, natural o jurídica, en los términos del artículo 69 de la Ley 99 de 199334.

Ninguno de esos mecanismos impone a la autoridad ambiental el deber de convocar oficiosamente a los vecinos del proyecto: la publicación del auto de inicio satisface la carga de publicidad de la actuación; la audiencia pública procede a solicitud de los interesados o por decisión motivada de la autoridad; y la intervención del artículo 69 opera a solicitud de quien manifieste interés en hacerse parte del trámite.

En este punto, es necesario advertir que no obra en el expediente administrativo solicitud alguna de los habitantes del sector, de las juntas de acción comunal o de cualquier otra persona interesada, dirigida a hacerse parte del trámite o a promover audiencia pública. El régimen de participación previsto en la Ley 99 de 1993. Los artículos 69 y 72 de la Ley 99 de 1993, invocados por la actora, regulan, respectivamente, el derecho de las personas a intervenir en las actuaciones 32 “Artículo 49.

Modificación del permiso de vertimiento. Cuando quiera que se presenten modificaciones o cambios en las condiciones bajo las cuales se otorgó el permiso, el usuario deberá dar aviso de inmediato y por escrito a la autoridad ambiental competente y solicitar la modificación del permiso, indicando en qué consiste la modificación o cambio y anexando la información pertinente.

La autoridad ambiental competente evaluará la información entregada por el interesado y decidirá sobre la necesidad de modificar el respectivo permiso de vertimiento en el término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la solicitud de modificación. Para ello deberá indicar qué información adicional a la prevista en el artículo 42 del presente decreto, deberá ser actualizada y presentada.

El trámite de la modificación del permiso de vertimiento se regirá por el procedimiento previsto para el otorgamiento del permiso de vertimiento, reduciendo a la mitad los términos señalados en el artículo 45”. 33 “Artículo 45. Procedimiento para la obtención del permiso de vertimientos. (…) Parágrafo 3°. Las audiencias públicas que se soliciten en el trámite de un permiso de vertimiento se realizaran conforme a lo previsto en el Decreto 330 de 2007 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya”. 34 “Artículo 69.

Del derecho a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales. Cualquier persona natural o jurídica o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 administrativas ambientales y la audiencia pública ambiental. El numeral 1 del artículo 31, también invocado, asigna a las corporaciones autónomas regionales la función de ejecutar las políticas ambientales en su área de jurisdicción. Ninguna de esas disposiciones impone a la autoridad ambiental el deber concreto y exigible de convocar de oficio a la comunidad vecina al trámite de modificación de un permiso de vertimientos previamente otorgado.

La intervención de cualquier persona en las actuaciones ambientales, conforme al artículo 69, opera a solicitud del interesado, no por convocatoria oficiosa; la audiencia pública, conforme al artículo 72, procede en los términos del reglamento (Decreto 330 de 2007) y, en el caso de los trámites del Decreto 3930, conforme a la regla específica del parágrafo 3 del artículo 45 de ese decreto.

La aplicación supletoria del artículo 37 del CPACA. El artículo 37 del CPACA impone a la autoridad administrativa la carga de comunicar la iniciación de la actuación a los terceros que puedan resultar directamente afectados. Esta disposición integra el régimen general del procedimiento administrativo y opera, en los términos del artículo 2 ibidem, de manera supletoria respecto de los procedimientos administrativos especiales35.

Conforme a esa regla, los procedimientos regulados por leyes especiales se rigen por sus propias disposiciones, y solo en lo no previsto en ellas se aplican las normas generales del CPACA. Sobre ese particular, en sentencia del 5 de junio de 201436, esta Sección precisó que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas, razón por la cual los procedimientos que les corresponde adelantar a las empresas prestadoras de servicios públicos se regirá por la Ley 142 de 1994, y en los aspectos no regulados por dicha ley se aplicarán las normas de la primera parte del C.C.A.”.

Ello significa que el régimen especial desplaza al régimen general en aquello que regula, y este último opera solo por defecto. Así, el régimen del Decreto 3930 de 2010, como se mostró en los dos apartados anteriores, contiene su propio catálogo de mecanismos de participación: la publicación del auto de inicio prevista en los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 1993, la audiencia 35 “Artículo 2.

Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código”. 36 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de junio de 2014. Radicación: 25000-23-24-000-2003-01130-01. M.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 pública ambiental del parágrafo 3 del artículo 45 del Decreto 3930 y la intervención prevista en el artículo 69 de la Ley 99 de 1993.

Ese catálogo configura la previsión específica del régimen especial sobre el modo en que la comunidad puede participar en el trámite de un permiso de vertimientos. Cuando los sujetos legitimados no han activado los mecanismos del régimen especial, el deber de comunicación del artículo 37 del CPACA no se proyecta de oficio sobre el procedimiento ambiental para imponer a la autoridad cargas adicionales.

Bajo esas consideraciones, la omisión de socializar específicamente el trámite con la comunidad vecina no configura la causal de nulidad invocada. CORNARE cumplió con la publicación del auto de inicio prevista en el régimen ambiental, no recibió solicitudes de intervención que activaran los mecanismos de participación del Decreto 3930 de 2010, y la disposición del artículo 37 del CPACA invocada por la actora opera de manera supletoria frente al régimen especial aplicable.

Las disposiciones constitucionales invocadas en el cargo consagran principios y derechos cuya aplicación concreta en cada actuación administrativa requiere el desarrollo normativo específico que regule la materia, desarrollo que en este caso no contenía la obligación de convocatoria oficiosa que la actora reclama. La Sala no desconoce la especial relevancia constitucional del principio de participación ambiental, ni el deber de las autoridades ambientales de propiciar escenarios de información y participación ciudadana en asuntos con potencial incidencia ambiental.

Sin embargo, la efectividad de ese principio debe examinarse conforme al diseño normativo concreto previsto para cada procedimiento administrativo. Y como quedó explicado de forma suficiente, en el presente caso, el régimen especial aplicable al trámite de modificación del permiso de vertimientos no imponía a CORNARE, para la época de expedición del acto acusado, una obligación específica de convocatoria oficiosa a los habitantes del sector, distinta de los mecanismos de publicidad y participación previstos en la Ley 99 de 1993 y en el Decreto 3930 de 2010 En consecuencia, el cargo por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa no prospera. 7.3.6.

Sobre el cargo por infracción de las normas en que debía fundarse el acto La parte demandante sostiene que CORNARE incurrió en vulneración de norma superior al haber modificado el permiso de vertimientos sin adelantar, como condición previa a la decisión demandada una serie de verificaciones relacionadas con la toma de muestras de gases con análisis por olfatometría dinámica, la caracterización de la población adyacente al proyecto y censos poblacionales del sector circundante, así como la determinación del área de influencia de la explotación porcícola.

Entiende que esas verificaciones técnicas resultaban exigibles debido a lo dispuesto por el artículo 80 de la Constitución Política, de los numerales 12 y 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y del numeral 23 del artículo 42 y del artículo 47 del Decreto 3930 de 2010, dada la cercanía de la actividad con la zona urbana y los antecedentes documentados de quejas por olores en el sector.

CORNARE y los terceros vinculados sostienen, en sentido contrario, que las disposiciones invocadas no establecen tales obligaciones, y que el acto demandado se sustentó en el informe técnico y en las visitas practicadas. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Sobre las normas invocadas como infringidas El deber constitucional general de protección ambiental El artículo 80 de la Constitución Política impone al Estado el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Esta disposición consagra un mandato general dirigido al Estado en su conjunto, cuya traducción en obligaciones específicas para cada autoridad administrativa depende del desarrollo normativo legal y reglamentario que regule la materia particular. No prescribe metodologías técnicas concretas ni impone a las corporaciones autónomas regionales un catálogo cerrado de verificaciones que deban adelantar como condición de validez de cada trámite ambiental.

La competencia técnica de la autoridad ambiental Los numerales 12 y 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, atribuyen potestades a la entidad demandada. El numeral 12 asigna a las corporaciones autónomas regionales las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, e incluye expresamente los vertimientos, emisiones o incorporaciones de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos37.

El numeral 25, por su parte, regula la facultad de imponer, distribuir y recaudar contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble por razón de la ejecución de obras públicas38. La materia regulada por esta última disposición es ajena al reproche formulado en el cargo, comoquiera que no se cuestiona un acto de naturaleza fiscal o de contribución de valorización, sino la modificación de un permiso de vertimientos.

Ahora bien, el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 asigna competencias generales a las corporaciones para ejercer evaluación, control y seguimiento ambiental sobre los usos del agua, el suelo y el aire, incluido el régimen de vertimientos. De su tenor no se desprende una obligación procedimental específica que imponga a la autoridad una serie de actuaciones técnicas como condición de validez de cada trámite individual de permiso.

El régimen específico del trámite de modificación del permiso 37 “Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: […] 12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.

Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos”. 38 “25. Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la Corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley”.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Los artículos 42 y 47 del Decreto 3930 de 2010 regulan, respectivamente, los requisitos del trámite de permiso de vertimientos y el marco decisorio de la autoridad ambiental.

El numeral 23 del artículo 42 del Decreto 3930 de 2010 faculta a la autoridad ambiental a exigir, además de los requisitos taxativos previstos en los demás numerales, "los demás aspectos que la autoridad ambiental competente considere necesarios para el otorgamiento del permiso". La fórmula normativa remite inequívocamente al criterio técnico de la autoridad.

Es una habilitación que permite a la entidad ampliar el examen cuando lo considere necesario, no una imposición automática que obligue a practicar todas las verificaciones que un administrado pueda sugerir. Por su parte, el artículo 47 del Decreto 3930 de 2010 fija el marco decisorio del trámite: dispone que el otorgamiento o la negación del permiso se funda en la evaluación de la información aportada por el solicitante, en los hechos y circunstancias deducidos de las visitas técnicas practicadas y en el correspondiente informe técnico39.

Esta disposición define los soportes en los que la decisión debe fundarse y, al hacerlo, sienta el método decisorio que la autoridad debe seguir. La pregunta, entonces, es si CORNARE cumplió con ese marco al expedir el acto demandado. Del expediente administrativo se desprende que CORNARE adelantó las actuaciones previstas en el artículo 47 del Decreto 3930 de 2010.

La autoridad ambiental no ignoró los antecedentes de impacto ambiental: los identificó expresamente en el informe técnico 112-0684 del 17 de abril de 2015, que documentó las quejas de la comunidad de los barrios Alto Los Pinos, La María y Villa María por olores ofensivos asociados a la actividad porcícola, así como los acuerdos celebrados en 2003 y 2004 entre la granja y la comunidad.

Esos antecedentes fueron el fundamento de la negativa inicial de la modificación, plasmada en la Resolución 112-1679 del 29 de abril de 2015. Con ocasión del recurso de reposición, CORNARE practicó visita técnica al predio el 14 de julio de 2015, evaluó la documentación adicional aportada por el solicitante y elaboró el informe técnico 112- 1464 del 4 de agosto de 2015, en el que verificó la subsanación de las observaciones que sustentaron la negativa inicial y, en particular, la inclusión en el proyecto reformulado de medidas concretas de mitigación: biodigestores, barreras vivas, utilización del producto MICRO-AID y plan de gestión de olores.

La autorización final, contenida en la Resolución 112-3743 del 12 de agosto de 2015, condicionó la modificación al cumplimiento de esas medidas y al monitoreo anual de su implementación. Ese conjunto de actuaciones se corresponde con el marco decisorio que el artículo 47 del Decreto 3930 de 2010 prevé. CORNARE evaluó la información aportada, dedujo hechos y circunstancias de la visita técnica practicada, y plasmó las conclusiones técnicas en el informe correspondiente.

La actora reclama que esas actuaciones debieron complementarse con olfatometría dinámica, caracterización poblacional y censos. Pero el artículo 47, leído por sí solo y en concordancia con el numeral 23 del artículo 42, no 39 “Artículo 47. Otorgamiento del permiso de vertimiento. La autoridad ambiental competente, con fundamento en la clasificación de aguas, en la evaluación de la información aportada por el solicitante, en los hechos y circunstancias deducidos de las visitas técnicas practicadas y en el informe técnico, otorgará o negará el permiso de vertimiento mediante resolución. El permiso de vertimiento se otorgará por un término no mayor a diez (10) años”.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 impone esas metodologías concretas como condición de validez del acto: define el marco decisorio en términos de información, visitas e informe técnico, y deja al criterio técnico de la autoridad la determinación del grado de profundidad de cada uno de esos soportes en función de las particularidades del caso.

Con todo, de las disposiciones invocadas en el cargo no se desprende, en consecuencia, el deber jurídicamente concreto y exigible de practicar las verificaciones específicas que la actora reclama como condición previa a la modificación del permiso. En definitiva, el cargo no prospera. Sobre la inspección judicial con apoyo de perito experto en ingeniería ambiental Como quedó consignado en los antecedentes del presente pronunciamiento, en aplicación del artículo 213 del CPACA, con el objeto de descartar cualquier duda respecto de las valoraciones técnicas adelantadas por la entidad demandada en el marco del procedimiento administrativo que culminó con la modificación al permiso de vertimientos, en la audiencia inicial celebrada el 29 de noviembre de 2019, el Despacho sustanciador decretó la práctica de una inspección judicial con apoyo de perito experto en ingeniería ambiental, dirigida a establecer el impacto positivo o negativo generado por la actividad porcícola en la comunidad circunvecina y la afectación al entorno ambiental por olores, comparando la situación existente antes y después de la expedición del acto demandado40.

La inspección judicial41 se practicó el 6 de julio de 2021, con apoyo de la ingeniera ambiental Leydi Johana García Cardona, y se complementó con una segunda visita el 28 de julio del mismo año. 40 Dando cumplimiento a la mencionada decisión, el 20 de febrero de 2020, la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación libró el Despacho Comisorio número 3 al Tribunal Administrativo de Antioquia, adjuntando copia de la demanda, su reforma y anexos, los respectivos autos admisorios y el acta de audiencia inicial. 41 Del desarrollo de la diligencia da cuenta el acta resultado de la inspección judicial: “Enseñó cómo está distribuido el terreno en potreros, se inspeccionó el sitio donde funciona la granja porcícola y la estercolera; enseñó al despacho y a la perito el manejo que se le da a los residuos líquidos y sólidos de la porcícola (los sólidos se utilizan como abono o fertilizante y los líquidos como insumo para el riego de potreros después de un proceso de separación de líquidos y de secado de excrementos).

Indicó el manejo que se le da a los gases que generan los residuos (se procesan en un biodigestor y posteriormente se queman y los líquidos se esparcen en los potreros como fertilizante) y se constató, por parte del magistrado, que casi la totalidad del terreno se halla rodeado de seto vivo de distintas especies en tres estratos que, según indicó la señora Ríos Rendón, sirven como barrera para los olores.

Se constató, además, que la totalidad de la granja está rodeada de árboles de bambú. No se percibieron olores nauseabundos o intolerables a los alrededores de la porcícola; de hecho, no se percibieron olores extraños en ninguna parte del sitio de la inspección e, incluso, en la estercolera los olores eran bastante tolerables. Las viviendas más cercanas a la porcícola se hallan a unos 800 metros aproximadamente y al acercarnos al lindero no se percibieron olores fuertes y tampoco se vieron moscos en exceso, por lo menos a la hora precisa en que se llevó a cabo la diligencia. La totalidad de los linderos están rodeados de barrera viva, aunque en algunas partes no tan frondosa, pues algunas especies se hallan recién sembradas.

Las aguas residuales domésticas que salen de los sistemas sanitarios que utilizan las personas que trabajan en la granja (tres personas en total laboran en ese específico sitio) son enviados a un pozo séptico hincado en medio de especies arbóreas. No se observó que los residuos líquidos o sólidos fueran a dar a fuentes hídricas como ríos, quebradas, etc.

Se enseñó al despacho y al perito el proceso que se cumple con los cadáveres de los animales que mueren en el proceso de ceba”. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 Mediante correo electrónico del 1° de octubre de 2021, Leidy Johana García Cardona allegó la experticia encomendada.

Por medio de auto del 3 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia dio por terminada la comisión, por estar satisfecho el objeto de esta, y remitió el expediente a esta Corporación42. La Sala considera necesario señalar que en el informe allegado al proceso de la referencia se aclaró “que la perito designada por el Tribunal, no cuenta con dictámenes realizados a la fecha (…) es la primera vez que participa de un peritaje y por lo tanto, no cuenta con los equipos, exámenes, métodos, ni experimentos para realizar análisis estadísticos o experimentos sobre el mismo; por lo tanto se limita a realizar una inspección ocular del caso y una revisión del expediente de los hechos más importantes”.

(Énfasis de la Sala). Con ese panorama, lo aportado no es un dictamen pericial sino el informe de una inspección judicial. En efecto, aunque la prueba fue decretada con el propósito de obtener una valoración técnica especializada que permitiera establecer los impactos ambientales derivados de la actividad porcícola y contrastar las condiciones existentes antes y después de la expedición del acto acusado, el informe allegado no satisface las exigencias mínimas que el ordenamiento procesal demanda para que el juez aprecie el medio probatorio.

La propia profesional designada reconoció expresamente que no contaba con experiencia previa en la elaboración de peritajes, ni con los equipos, métodos, exámenes o herramientas técnicas para efectuar mediciones, análisis estadísticos, experimentos o verificaciones especializadas relacionadas con el objeto de la prueba. Asimismo, indicó que, debido a tales limitaciones, su intervención se restringiría a una inspección ocular y a la revisión de la documentación obrante en el expediente.

Lo anterior resulta particularmente relevante si se tiene en cuenta que la prueba fue ordenada con apoyo de un perito experto en ingeniería ambiental, precisamente para que, desde un conocimiento técnico y especializado, aportara elementos objetivos que permitieran valorar aspectos complejos relacionados con la afectación ambiental por olores, el impacto de la actividad porcícola sobre la comunidad circundante y las condiciones ambientales del área.

Sin embargo, las conclusiones consignadas en el informe no provienen de la aplicación de metodologías técnicas propias de la disciplina ambiental, ni de mediciones o verificaciones científicas que permitan corroborar objetivamente los fenómenos sometidos a examen. 42 De forma posterior, con auto del 1° de septiembre de 2022, el Despacho sustanciador ordenó devolver el Despacho Comisorio al Tribunal Administrativo de Antioquia, al advertir que no reposaba la constancia del resultado de la inspección y de los demás elementos que debían ser detallados en la diligencia. El 26 de septiembre de 2022, mediante correo electrónico el Tribunal Administrativo de Antioquia advirtió que se encontraban cargados en el Sistema Judicial Samai el acta y el video de la inspección judicial, así como informe pericial de la Ingeniera Leydi Johana García Cardona.

Notificadas y ejecutoriadas las anteriores actuaciones, con auto del 4 de noviembre de 2022, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, término dentro del cual se pronunciaron sobre el informe que resultó luego de adelantada la inspección judicial. Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 En esas condiciones, el informe de la inspección ocular realizada con el juez comisionado carece de la solidez necesaria para ser apreciada como una prueba técnica especializada, pues no ofrece fundamentos metodológicos suficientes que respalden sus conclusiones ni proporciona elementos objetivos que permitan verificar la validez de estas.

Por consiguiente, dado que el informe se limitó a exponer las observaciones derivadas de una inspección ocular y de la revisión documental del expediente, sin desarrollar una evaluación técnica ambiental que permitiera aportar conocimientos especializados útiles para la resolución de la controversia, la Sala concluye que dicha prueba no reúne las condiciones requeridas para su valoración y, en consecuencia, no será tenida en cuenta.

En síntesis, la Sala concluye que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, pues no acreditó que la modificación del permiso de vertimientos se hubiera sustentado en hechos inexistentes, que el procedimiento administrativo hubiera desconocido garantías de participación previstas en el régimen aplicable, ni que CORNARE hubiera omitido actuaciones técnicas obligatorias conforme al marco normativo vigente.

Con todo lo expuesto, la Sala negará la pretensión de nulidad de la demanda. 7.4. Costas Visto el artículo 188 del CPACA43, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de nulidad de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.

TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 12 de junio de 2026. 43 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”.

Radicado: 11001 03 24 000 2016 00442 00 Demandante: LUZ ELENA ARBELÁEZ VELÁSQUEZ Demandado: CORNARE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente Salva voto CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO   Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON  Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.