Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03427-00 Demandantes: JAIME ZAMORA DURÁN Y OTRO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL NORTE DE SANTANDER Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial - Declara la improcedencia por falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide el mecanismo constitucional de la referencia de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo Los señores Jaime Zamora Durán y José Ricardo Zamora Durán, actuando en nombre propio, instauraron acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, de acceso a la administración de justicia y el principio de «legalidad y aplicación del precedente judicial» Lo anterior, con ocasión a las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas el 22 de junio de 2023 y 6 de marzo de 2025, respectivamente, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 54001-33-33-006-2021-00146-00/01, interpuesto contra el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario y el municipio de Villa del Rosario. 1.2.

Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de sus derechos constitucionales y, en consecuencia, pidió: […] Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: Amparar los Derechos Fundamentales que fueron vulnerados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DE CUCUTA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, en lo que concierne a dejar sin efecto lo resuelto en la sentencia de 22 DE JUNIO DE 2023 y la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER DEL DIA 6 de MARZO DE 2025, la vuelva a proferir como en derecho corresponda, teniendo entre los aspectos relevantes los lineamientos contenidos EN LA SENTENCIA DE UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO, en relación a las agencias en derecho que le corresponde a cada actor popular es decir que a la parte demanda debe ser condenada al pago de agencias en derecho para cada actor popular de manera independiente como en derecho corresponde.

SEGUNDO: Con el debido respeto solicito a su señoría se ordene a los tutelados modificar parcialmente o corrigiendo la sentencia emitida por los accionados, adicionando y reconociendo las costas y las agencias en derecho a favor de los demandantes y en contra del demandado, dando la correspondiente seguridad jurídica en concordancia con el artículo 38 de la Ley No.472 de 1998, el artículo 361 del C.G.P. y la sentencia de unificación de SALA PLENA del H. Consejo de Estado traída como sustento jurídico.. […]1 1.3.

Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos2 que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará Los señores Jaime Zamora Durán y José Ricardo Zamora Durán interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el municipio de Villa del Rosario y el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario, y solicitaron el amparo de derechos colectivos, concretamente la protección de personas con discapacidad visual, al evidenciar que los semáforos de la calle 5ª con carrera 7ª, y carrera 7ª con calle 5ª del municipio de Villa del Rosario carecían de señales sonoras, incumpliendo con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 361 de 1997 y demás normativas aplicables.

Este proceso correspondió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta que, mediante providencia del 22 de junio de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda, al amparar los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos con respeto de las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes del municipio de Villa del Rosario, Norte de Santander.

Como consecuencia de lo anterior, ordenó al municipio de Villa del Rosario y al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario que 1 Transcripción literal del escrito de tutela. 2 Índice 02 Aplicativo Samai. Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantaran y ejecutaran, dentro del ámbito de sus competencias legales, las gestiones que desde el punto de vista técnico, administrativo, presupuestal y de planeación consideraran necesarias, para adecuar la instalación de señales sonoras en los semáforos ubicados en la calle 5ª con carrera 7ª, y carrera 7ª con calle 5ª del municipio de Villa del Rosario, los cuales deben cumplir con la Norma Técnica Colombiana NTC 4902 de 2000, en lo relacionado con el botón de activación. Igualmente, ordenó que se conformara el Comité para la vigilancia del cumplimiento de la sentencia, acorde con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, en el cual participarían, además de las partes, un representante de la Personería del municipio de Villa del Rosario y de la Defensoría del Pueblo – Seccional Norte de Santander y la procuradora Judicial 98 para Asuntos Administrativos Delegada ante los juzgados administrativos.

Se abstuvo de condenar en costas, en el entendido que de conformidad con el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, sólo habrá lugar a las mismas cuando en el expediente se pruebe que se causaron, presupuestos que no se configuración en ese proceso. Inconforme con la decisión, las partes demandante y demandada3 interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que, mediante providencia del 6 de marzo de 2025, modificó la sentencia del 22 de junio de 2023, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, confirmó el amparo de los derechos colectivos, declaró configurada la carencia actual de objeto al encontrar que se estaban garantizando los derechos colectivos de las personas en condición de discapacidad visual, en la medida de que los sistemas sonoros que fueron instalados en la calle 5ª con carrera 7ª, y carrera 7a con calle 5ª del municipio de Villa del Rosario, cumplen con los criterios técnicos que permiten la activación automática ante el cambio de señal sin la necesidad del accionar humano, lo cual resulta más favorable y beneficioso para este grupo de la sociedad.

Además, señaló que al evidenciarse que las medidas adoptadas para superar la afectación de los derechos colectivos cumplieron su objetivo, decidió modificar la sentencia de primer grado, en lo que respecta a la orden que se impartió, para en su lugar, declarar durante el curso del proceso la carencia actual de objeto por hecho superado.

Por otro lado, con relación a las costas del proceso consideró que conforme a los criterios objetivo-valorativos expuestos en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, en el presente caso no había lugar a reconocer las costas que reclamaban los accionantes, en primer lugar, porque lo que se verificó en el sub 3 Municipio de Villa del Rosario y el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario.

Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co examine fue la carencia actual de objeto por hecho superado, sin que se pueda por lo tanto hablar de una parte vencida en el proceso, con mayor razón porque la administración desde el momento en que dio respuesta, informó que se estaban adelantando las actuaciones pertinentes para adecuar los semáforos de la calle 5ª con carrera 7ª y carrera 7ª con calle 5ª del municipio de Villa del Rosario, con el sistema sonoro previsto en el artículo 63 de la Ley 361 de 1997.

Aunado a lo anterior, el tribunal explicó que los demandantes no acreditaron la causación de gastos durante el desarrollo del proceso y tampoco se evidenció que su participación en beneficio de la comunidad hubiese ameritado un despliegue o esfuerzo intelectual significativo para otorgar dicho reconocimiento. La providencia de segunda instancia fue notificada a las partes mediante correo electrónico el 11 de marzo de 2025. 1.4.

Fundamentos de la solicitud La parte accionante consideró que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en las providencias del 22 de junio de 2023 y el 6 de marzo de 2025 respectivamente, incurrieron en el defecto por desconocimiento del precedente y decisión sin motivación al omitir el reconocimiento de las costas a favor del actor popular.

Citó apartes de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de Decisión Especial 27 del 6 de agosto de 20194 y expuso que en su caso no se condenó en agencias en derecho cuando sí era procedente su reconocimiento a los actores populares, dado que se obtuvo el amparo de derechos colectivos, sin que la modalidad procesal (digital, física o expedita) fuera justificación para negarlo.

Señaló que la sentencia de unificación citada reafirma que negar las agencias en derecho en procesos de acción popular, por razones como la brevedad del proceso o la tramitación digital, constituye una vulneración del precedente judicial y del derecho al acceso efectivo a la justicia. Esta decisión vincula a todos los jueces administrativos del país, bajo los principios de unidad de jurisprudencia y obligatoriedad del precedente horizontal.

Así mismo, adujo que las providencias proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrieron en un defecto por omisión en la motivación, al abstenerse de reconocer las agencias en derecho sin exponer razones jurídicas suficientes que expliquen dicha decisión. Si bien se mencionaron argumentos como la digitalidad del proceso 4 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DE DECISIÓN ESPECIAL No. 27, MAGISTRADA: ROCIO ARAÚJO OÑATE, Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019), Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL-ACCIÓN POPULAR, Radicación: 15001-33-33-007-2017- 00036-01, Demandante: YESID FIGUEROA GARCIA, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA, Temas: Acción popular.

Costas procesales Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o la supuesta ausencia de prueba de gastos, estos son insuficientes y contrarios a lo sostenido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación referida.

Agregó que las decisiones judiciales proferidas en la acción popular resultaban contradictorias y vulneraban el principio de congruencia, lo que generaba incertidumbre respecto a los efectos jurídicos de la sentencia, por lo que no podía coexistir un fallo de primera instancia que ordenara acciones correctivas con una sentencia de segunda instancia que afirmaba que el objeto del proceso desapareció. Si el objeto se superó, entonces no debieron dictarse órdenes; y si se dieron, es porque el objeto subsistía. 1.5.

Trámite procesal de la acción El 13 de junio de 20255 se admitió la acción y se ordenó la notificación a los tutelantes6, al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta7 y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander8, como autoridades judiciales accionadas. Así mismo, se vinculó en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario9 y al municipio de Villa del Rosario10 [parte demandada y vinculada en medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, respectivamente], la Personería del municipio de Villa del Rosario11, la Defensoría del Pueblo – Seccional Norte de Santander12 y la procuradora Judicial 98 para Asuntos Administrativos Delegada ante los Juzgados Administrativos13 [quienes conforman el Comité para la vigilancia del cumplimiento de la sentencia].

Posteriormente, mediante auto del 3 de julio de 202514, se ordenó notificar la existencia de la tutela al Instituto Nacional para Ciegos- INCI, a quien se le comunicó el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472 de 1998. 1.6. Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes contestaciones: 5 Indice 04 Aplicativo Samai. 6 Notificación al correo electrónico jaimezamoraduran@hotmail.com 7 Notificación a los correos electrónicos adm06cuc@cendoj.ramajudicial.gov.co 8 sgtadminnstd@cendoj.ramajudicial.gov.co sgtadminnstd@notificacionesrj.gov.co stectadminnstecd@cendoj.ramajudicial.gov.co 9Notificación al correo electrónico datrans@datransvilladelrosario.gov.co 10Notificación al correo electrónico notificacionesjudiciales@villarosario.gov.co 11 Notificación al correo electrónico personeriavilladelrosario@hotmail.com 12 Notificación al correo electrónico yoduran@defensoria.gov.co juridica@defensoria.gov.co 13 Notificación al correo electrónico procesosjudiciales@procuraduria.gov.co 14 Índice 016 Aplicativo Samai.

Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1. Departamento Administrativo de Tránsito y Trasporte del municipio de Villa del Rosario15.

El director de la entidad solicitó que se niegue la presente tutela, toda vez que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental a los accionantes. Indicó que según la sentencia 00036 de 2019 del Consejo de Estado, la condena en costas en procesos de acciones populares se rige por el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, que establece la posibilidad de reconocer costas procesales a favor del actor popular.

Resaltó que, en cuanto a las agencias en derecho, la jurisprudencia ha señalado que estas pueden ser reconocidas como parte de las costas procesales, siempre que la intervención del actor popular haya sido determinante para la protección de los derechos colectivos vulnerados. Sin embargo, no hay unanimidad en la interpretación de esta norma, y algunas decisiones judiciales han limitado el reconocimiento de agencias en derecho en procesos de acciones populares.

Agregó que la jurisprudencia ha establecido que en procesos de acciones populares no procede la condena en costas, debido a la naturaleza pública y colectiva de estos procesos. La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado que las acciones populares tienen un fin público y no buscan proteger intereses particulares, por lo que no se aplican las reglas generales sobre costas procesales.

En este sentido, indicó que la jurisprudencia ha derogado la aplicación de las normas que permitían la condena en costas en procesos de acciones populares, al considerar que estas acciones están diseñadas para proteger derechos e intereses colectivos, y no intereses particulares. Citó algunas providencias que sustentan esa posición: • Sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. • Sentencia T-637 de 2001 de la Corte Constitucional. • Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 2007. 1.6.2.

Personería Municipal de Villa del Rosario16 El personero municipal solicitó que se declare que la entidad no tiene legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes. 15 Índice 010 Aplicativo Samai. 16 Índice 011 Aplicativo Samai Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.3.

Tribunal Administrativo de Norte de Santander 17 El magistrado ponente de la providencia cuestionada manifestó que no vulneró los derechos fundamentales deprecados en el escrito de tutela, pues la sentencia fue dictada el 6 de marzo de 2025 dentro del expediente 2021-00146- 01, con fundamento en los cargos propuestos por los demandantes en el recurso de apelación y se efectuó el análisis correspondiente a las costas con base en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 365 del CGP y a la luz de lo definido por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019.

Adujo que la decisión cuestionada frente al reconocimiento de costas, estuvo debidamente sustentada y soportada tanto en las piezas obrantes en el expediente digital como en las normas y jurisprudencia aplicable en la materia. Señaló que la acción de tutela es improcedente, toda vez que lo accionantes pretenden reabrir el debate en torno a ese aspecto en particular, al utilizar la tutela como medio para que el juez constitucional funja como tercera instancia, puesto que sus pretensiones están orientadas a obtener un provecho económico, lo que también escapa de la esencia o propósito de este mecanismo de amparo.

Remitió enlace del expediente digital de la acción popular radicado 54001-33-33- 006-2021-00146-01. 1.6.4. Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta18 La titular del despacho señaló que la parte demandante en uso de su recurso de apelación agotó la instancia correspondiente, respecto a la falta de condena en costas y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander analizó con detalle y decidió confirmar la decisión de primera instancia. En cuanto al argumento esbozado por la parte actora relacionado con la obligatoriedad de condenar en costas, específicamente frente al reconocimiento de las agencias en derecho, resaltó que los accionantes actuaron en su condición de ciudadanos, sin expresar en ningún momento o acreditar su condición de abogados, para efectos de solicitar el reconocimiento de las agencias en derecho que ahora pretenden. 1.6.5.

Instituto Nacional para Ciegos – INCI La representante judicial de la entidad realizó un recuento de las actuaciones del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos en las que participó el instituto. 17 Índice 012 y 013 Aplicativo Samai 18 Índice 014 Aplicativo Samai Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, dentro de los fallos de primera y segunda instancia, no se ordenó ninguna acción que deba realizar el Instituto Nacional para Ciegos – INCI, sin embargo, en todo momento se manifestó con claridad la importancia de respetar y garantizar los derechos de las personas con discapacidad visual, conforme a los principios constitucionales y legales que rigen la materia.

Así mismo, se ofrecieron las asistencias técnicas que el instituto está en capacidad de brindar dentro de sus competencias. La entidad reiteró su plena disposición para continuar prestando el acompañamiento y las asistencias técnicas necesarias. Precisó que el Instituto Nacional para Ciegos – INCI no tiene competencia legal para pronunciarse respecto de la solicitud elevada por los tutelantes, en tanto no le corresponde a esta entidad determinar aspectos procesales propios de la función jurisdiccional, como lo es el reconocimiento o no de costas procesales dentro de los procesos judiciales, incluyendo aquellos adelantados mediante el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, o cualquier otro tipo de actuación judicial. 1.7 Manifestación de impedimento El magistrado Omar Joaquín Barreto Suarez, mediante escrito del 23 de julio de 202519, manifestó́ estar impedido para conocer de la acción constitucional al considerar que estaba inmerso en la causal 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.

Sin embargo, los demás magistrados que integran la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante auto de la fecha declararon infundada la manifestación, pues no encontraron acreditados los supuestos de hecho establecidos en la norma para su configuración. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por los señores Jaime Zamora Durán y José Ricardo Zamora Durán, de conformidad con lo establecido en los Decretos 1069 de 2015 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa La Personería Municipal de Villa del Rosario y el Instituto Nacional para Ciegos – INCI manifestaron que no tienen legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de los accionantes. 19 Índice 023 Aplicativo Samai Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, no se accederá a lo pedido, puesto que su vinculación se dio en calidad terceros con interés, por haber intervenido en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, razón por la cual, se considera pertinente que ejerzan su derecho de defensa y contradicción dentro de la acción de tutela. 2.3.

Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Se encuentran superados los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala examinará lo siguiente: • ¿Las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por los accionantes, con ocasión a las sentencias 22 de junio de 2023 y del 6 de marzo de 2025, respectivamente, mediante las cuales se negó a la parte actora el reconocimiento de costas procesales, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado 54-001-33-33-006-2021-00146-00/01? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y (iii) el caso en concreto. 2.4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 201220, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema21.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la sentencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales22. Sin 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 2009-01328-01. 21 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 22 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia».

Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros se haría ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201423, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200524, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo dispone el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia25 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -.

Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.08.14, Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01. 24 Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 25 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Estudio sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1.

Relevancia constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202226, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal27 (Énfasis de la Sala).

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: 26 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 27 Sentencia SU-573 de 2019. Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico28; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional29[…] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal30”.

En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales31”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto32, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.

Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal33. (Resaltado de la Sala) 2.6. Caso concreto Los señores Jaime Zamora Duran y José Ricardo Zamora Duran manifestaron que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión a las providencias proferidas el 22 de junio de 2023 y el 6 de marzo de 2025, respectivamente, al negar el reconocimiento de costas procesales.

Los accionantes manifestaron que las autoridades incurrieron en los defectos por desconocimiento del precedente y decisión sin motivación. Con relación al desconocimiento del precedente, se señaló que no atendieron los criterios establecidos en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala de 28 Sentencia SU-103 de 2022. 29 Sentencia SU-103 de 2022. 30 Sentencia SU-103 de 2022. 31 Sentencia SU-128 de 2021. 32 Sentencia SU-573 de 2019. 33 Ib.

Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decisión Especial 27 del 6 de agosto de 201934, providencia en la cual se indicó que sí es procedente el reconocimiento de las costas y agencias en derecho a favor de los actores populares, cuando se obtiene el amparo de derechos colectivos.

Así mismo, adujeron que las providencias proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrieron en un defecto por omisión en la motivación, al abstenerse de reconocer las costas sin exponer razones jurídicas suficientes que expliquen dicha decisión. El juez de primera instancia fundamentó su decisión de abstenerse de condenar en costas, en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General de Proceso y en la sentencia de unificación referida por los accionantes del 6 de agosto de 2019 y señaló: […] En el caso bajo estudio, debe señalarse que, no es posible establecer los gastos en los que haya podido incurrir la parte demandante, por lo que no se encuentran acreditada la causación de algún tipo de costa procesal, más aún, cuando el proceso tuvo un trámite tan expedito, el mismo fue en su totalidad digital, y no existe material probatorio en el expediente que permita desprender la necesidad de algún tipo de reconocimiento, en este sentido.

Al respecto, la citada sentencia de unificación consideró: “Las costas, tanto en su componente de expensas como de agencias en derecho, son fijadas por el juez de conocimiento bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al capricho del fallador. Por el contrario, como el reconocimiento de las costas es un derecho subjetivo, dado el claro carácter indemnizatorio y retributivo que tienen, en ningún caso puede ser fuente de enriquecimiento sin causa, razón por la cual, su condena, es el resultado de aplicar, por parte del juez, los parámetros previamente fijados por el legislador, a efectos de establecer si hay lugar o no a su reconocimiento, con el fin de compensar el esfuerzo realizado y la afectación patrimonial que le implicó la causa a quien resultó victorioso”.

En suma a lo anterior, el Honorable Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sentencia de segunda instancia del 24 de noviembre de 2022, proferida dentro de la acción popular identificada con el radicado número 54001333300620210014901, el cual guarda similitud fáctica con el presente asunto, resolvió confirmar la decisión de no condenar en costas en primera instancia, dado que no obraba prueba alguna de la cual se pudiera establecer los gastos en los que haya incurrido el accionante con ocasión al proceso, aunado a que las actuaciones se adelantaron utilizando los medios tecnológicos, tal y como acontece en el asunto que se estudia en la presente providencia. […].

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, confirmó la negativa frente a las costas solicitadas por los accionantes también conforme con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 6 de agosto de 2019. Consideró que las costas procesales se reconocen y liquidan conforme a los criterios objetivo- 34 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA DE DECISIÓN ESPECIAL No. 27, MAGISTRADA: ROCIO ARAÚJO OÑATE, Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019), Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL-ACCIÓN POPULAR, Radicación: 15001-33-33-007-2017- 00036-01, Demandante: YESID FIGUEROA GARCIA, Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA, Temas: Acción popular.

Costas procesales Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valorativos señalados en los artículos 365 y 366 del Código general del Proceso, y expuso: […] la Sala considera que en el presente caso no hay lugar a reconocer las costas que deprecan los accionantes, en primer lugar, porque lo que se verificó en el sub examine fue la carencia actual de objeto por hecho superado, sin que se pueda por lo tanto hablar de una parte vencida en el proceso, con mayor razón porque la administración desde el momento en que dio respuesta a la reclamación presentada por la parte actora en sede administrativa, informó que se estaban adelantando las actuaciones pertinentes para adecuar los semáforos de la Calle 5 con Carrera 7, y Carrera 7 con Calle 5 del Municipio de Villa del Rosario, con el sistema sonoro previsto en el artículo 63 de la Ley 361 de 1997.

Aunado a lo anterior, cabe destacar que los demandantes no acreditaron la causación de gastos durante el desarrollo del proceso, y tampoco se evidencia que su participación en pro del beneficio de la comunidad haya ameritado un despliegue o esfuerzo intelectual significativo que amerite otorgar dicho reconocimiento, con mayor razón porque su actuación se dio a través de medios electrónicos, aunado a que para el momento en que rindieron alegatos de conclusión, se pudo constatar que los dispositivos sonoros reclamados ya se encontraban en funcionamiento.[…] En el presente asunto, es evidente que los accionantes pretenden a través de este mecanismo de protección que se retome una discusión que ya fue abordada por los jueces naturales en el marco del medio de control: protección de los derechos e intereses colectivos, escenario natural del debate y que culminó con la decisión adoptada en segunda instancia. La controversia propuesta por los accionantes versa sobre la aplicación de una norma de orden legal y con contenido netamente económico, toda vez que sus pretensiones buscan el reconocimiento de las costas a favor de los demandantes y en contra del demandado por lo que dista del fin de la acción de tutela, que no es otro que el de proteger garantías fundamentales cuando se vean vulneradas o amenazadas, lo que no sucede en este caso.

Así las cosas, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la parte actora enuncia la transgresión de derechos fundamentales, sus argumentos pretenden es reabrir la discusión, que ya fue objeto de decisión por el juez natural de la causa, y por referirse a una disputa que tiene su origen en una controversia de orden económica, y no en el alcance de un derecho fundamental ni la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política.

Teniendo en cuenta lo anterior, no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional al convertirlo en una instancia adicional. Demandantes: Jaime Zamora Durán y otro Demandados: Tribunal Administrativo del Norte de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03427-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, se declarará la improcedencia de acción de tutela por no superar el requisito general de la relevancia constitucional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA: PRMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por los señores Jaime Zamora Durán y José Ricardo Zamora Durán, por no superar el requisito general de la relevancia constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx