11001031500020220489900 — Consejo de Estado

Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001031500020220489900 Demandante: GILDARDO PATIÑO PIEDRAHITA Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – MUNICIPIO DE MANIZALES – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Temas: Causal 5ª de revisión. Nulidad originada en la sentencia. Requisitos para su configuración. Análisis de la incongruencia externa.

SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN No observando causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por el señor Gildardo Patiño Piedrahita, por intermedio de apoderado judicial1, con el cual pretende que se infirme la sentencia del 27 de mayo de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por el recurrente en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales - Secretaría de Educación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Gildardo Patiño Piedrahita ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación, con el propósito de obtener la nulidad del Oficio n.º SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios 1 El recurso fue interpuesto por el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila, quien cuenta con poder especial conferido con los requisitos legales.

Sentencia de primera instancia 2. En sentencia del 16 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el ente territorial. Además, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho a la parte actora. 3. El a quo del proceso ordinario, en primer lugar, realizó un recuento del proceso de homologación y nivelación que se adelantó de manera concertada entre la nación y el municipio.

Seguido, explicó que mediante la Resolución 657 de 11 de abril de 2014, se le reconocieron al demandante las sumas por ese concepto junto con la actualización monetaria correspondiente. 4. En segundo lugar, estableció que no existe norma que reglamente o autorice el derecho a reclamar los intereses moratorios por el pago tardío de una nivelación salarial. 5.

Para finalizar, explicó que valores reconocidos tenían una naturaleza indemnizatoria y no eran acumulables porque se causaron de manera independiente para cada periodo laboral. Además, fueron cancelados oportunamente, por lo que mal podía reclamarse el pago de los intereses moratorios por el pago tardío. 6. La parte actora interpuso el recurso de apelación. 1.3.

Sentencia de segunda instancia 7. En sentencia del 27 de mayo de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo. 8. La segunda instancia relató que el proceso de homologación y nivelación salarial, desde el año 2003 al 2009, culminó el 31 de diciembre de 2011 y, en consecuencia, mediante la Resolución 657 de 11 de abril de 2014, se le reconoció al señor Patiño Piedrahita la suma de $ 42.214.406, como valor definitivo indexado por ese concepto.

En atención a ello, el Ministerio de Educación Nacional canceló los valores reconocidos al beneficiario en el mes de mayo de 2014. Es decir que no se causaron los intereses moratorios porque el deudor no efectuó un pago tardío. 9. Seguido, el Consejo de Estado agregó que el acto administrativo que le reconoció el pago de la homologación y nivelación salarial no previó el pago de Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses moratorios, frente a lo cual el actor guardó silencio, por lo que no puede ahora pretender obtener esos valores con una nueva actuación y, en cualquier caso, no hay norma que así lo autorice. 10.

El fallo se notificó el 8 de septiembre de 2021, de tal manera que la sentencia cobró ejecutoria el 15 de septiembre de la citada anualidad. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda 11. Por medio de escrito enviado al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado el 8 de septiembre de 2022, el señor Gildardo Patiño Piedrahita, por intermedio de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión, en el que incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERO. – Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, del 27 de mayo de 2021, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. – En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, al Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, conformada por los consejeros de Estado, William Hernández Gómez, Gabriel Valbuena Hernández y Rafael Francisco Suárez Vargas, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.

TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias”. 12. La parte recurrente precisó las etapas del procedimiento administrativo de homologación y nivelación salarial y reseñó el trámite judicial que se dio en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2. Causal de revisión invocada y sustento 13. La parte recurrente sostuvo que la sentencia del 27 de mayo de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado configura la causal del numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, es decir, configura una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso porque vulneró el principio de congruencia. 14.

En primer lugar, señaló que la sentencia es incongruente porque concluyó que “(…) si bien es cierto el pago efectuado a la parte que hoy demanda, fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora”. En este punto, sostuvo que el pago se hizo once años después de que el Ministerio de Educación Nacional dispusiera la incorporación a la planta de personal que tuvo lugar desde el año 2003, por lo que el actor infiere que “desde ese año se debía pagar el salario debidamente nivelado, de manera que los intereses correspondientes se veían Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causados a partir de esa época, es por eso que los intereses se requieren en tales extremos”.

Como conclusión de lo anterior, el apoderado expresó que: “el sentido que le han dado al periodo a reclamar, difiere con el pedido en la demanda; la parte actora no se refirió a una mora causada entre la resolución que reconoció y ordenó la homologación y, la fecha de su pago; la parte demandante lo que reclamó en vía administrativa y luego judicial, fueron unos intereses desde el momento del traslado del personal de una planta a otra, hasta la fecha que la entidad efectuó el pago, de allí que, lo resuelto por el despacho nunca guardó relación con el objeto de la demanda, por tal razón en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido. 15.

En segundo lugar, sostuvo que la decisión impugnada desconoce las normas preexistentes porque consideró que los intereses moratorios reclamados por el demandante no estaban regulados en una ley especial, “como si cada obligación en concreto debiera tener una norma particular para ejecutar su mora en caso de incumplimiento”, cuando tal pretensión tiene sustento en las normas civiles, laborales, procesales, tributarias, etc. 16.

En tercer lugar, expresó que dentro del plenario no existen pruebas que le permitieran al juez concluir que la parte actora solicitaba el pago de una mora causada por el periodo de un mes, que es el tiempo que se tardaron en pagarles la homologación, pues “si ese era el escenario de la reclamación, es más que obvio que no se hubiese iniciado todo un proceso judicial ante lo contencioso administrativo, con todas las etapas y trabas que la misma demanda”.

En este sentido, señaló lo siguiente: En este caso en concreto, la obligación nació en el momento mismo que se dio el traslado del personal, y NO cuando la administración decide a mutuo propio cuando nace a través de la resolución que ordena su pago; porque claramente se demoraron años en resolver el asunto, si nos remitimos a los múltiples actos administrativos que tuvieron que emitir, únicamente para emendar errores administrativos, que ahora, debe soportar el administrado; siendo así, la decisión no se ajustó a lo establecido en el artículo 281 del C.G.P, aquí ocurrió todo lo contrario a lo que predica el principio de congruencia, por cuanto que lo resuelto es un planteamiento desproporcionado, en el sentido que es incongruente, y por fuera de cualquier marco de legalidad que pueda presumirse de una sentencia judicial. 17.

En suma, para el demandante “lo que se resolvió en la sentencia, desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como la parte demandada”. 2.3. Actuaciones procesales relevantes 2.3.1. Auto admisorio de la demanda 18. Mediante auto del 5 de diciembre de 2022 se admitió la demanda, proveído que se notificó a las partes, integrándose en debida forma el contradictorio.

También se surtió la notificación al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a esta última en los términos y para los efectos del artículo 610 del Código General del Proceso. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.4.

Contestación de la demanda 2.3.4.1. Ministerio de Educación Nacional 19. El apoderado judicial2 de la entidad se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto los argumentos expuestos por la parte recurrente no corresponden a la causal 5.ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sino que busca reabrir el debate jurídico que se surtió en las instancias del proceso. 20.

En primer lugar, explicó que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 20013 establecieron el procedimiento a seguir para incorporar a los docentes, directivos docentes y administrativos a las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, el cual se debía llevar a cabo a más tardar el 21 de diciembre de 2003.

Añadió que para lograrlo era necesario realizar un estudio técnico previo que permitiera incorporar y homologar los cargos de acuerdo con las funciones, salario, requisitos y necesidades del servicio, bajo criterios de igualdad y equivalencia, frente al personal que laboraba en las plantas de las entidades municipales. Señaló que mediante la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional estableció las directrices para llevar a cabo este proceso que le correspondió adelantar a los entes territoriales. 21.

En segundo lugar, se refirió a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, a la causal de nulidad originada en la sentencia, al principio de congruencia y para demostrar que se respetó dicho principio indicó el problema jurídico planteado en la sentencia se encaminó a determinar si el demandante tenía derecho al “pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Manizales por la homologación y nivelación salarial de su cargo, en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo”. 22.

Lo anterior, fue atendido por el Consejo de Estado, cuando concluyó que en el caso bajo estudio el pago de la nivelación salarial “se efectuó en el mes de mayo de 2014, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 511 (sic) que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que solo pasó un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial”.

Para el Ministerio, esto es suficiente para descartar la causal invocada. 2 El jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional le confirió poder especial al abogado Carlos Alberto Vélez Alegría, con el lleno de los requisitos legales. 3 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151,288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

En tercer lugar, precisó la evolución normativa y jurisprudencial de la homologación y nivelación salarial dispuesta para los empleados incorporados en las plantas de personal de los municipios e indicó los pronunciamientos de la Corte Constitucional y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que han determinado con carácter vinculante la incompatibilidad de condenar concomitantemente al pago de intereses moratorios e indexación, toda vez que los dos conceptos obedecen a la misma causa que es evitar la devaluación del dinero. 24.

Finalmente propuso la excepción de legalidad de la sentencia censurada, por considerar que es congruente con lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso y que se encuentra debidamente motivada, contiene un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, así como la decisión de las excepciones propuestas. 2.3.4.2.

Alcaldía de Manizales – Secretaría de Educación 25. La apoderada judicial de la entidad solicitó que se declare infundado el recurso interpuesto por la el señor Gildardo Patiño Piedrahita por cuanto la sentencia recurrida no vulneró el principio de congruencia, dado que tanto la primera como la segunda instancia se basaron en los elementos fácticos, probatorios y jurídicos existentes en el expediente, lo cual les permitió concluir que el demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre la homologación y nivelación salarial reclamada. 2.5.

Etapa probatoria 26. Por auto dictado el 28 de febrero de 2023 se decretó la prueba consistente en la incorporación al proceso del expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, prueba de la cual se dio traslado a las partes en los términos del artículo 110 del Código General del Proceso. Mediante providencia del 31 de marzo de 2023, se dispuso a través de la Secretaría General aclarar el expediente solicitado como prueba.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA ESPECIAL 3.1. Normatividad aplicable 27. El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para su admisión y procedencia, en los artículos 248 a 2554, modificados parcialmente por la Ley 2080 de 2021. 4 Las normas citadas fueron modificadas por los artículos 68 al 70 de la Ley 2080 de 2021.

Competencia La Sala Veintisiete Especial de Decisión de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión, promovido por el apoderado del señor Gildardo Patiño Piedrahita, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 27 de mayo de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por el recurrente en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación. 28.

Lo anterior, con fundamento en lo establecido en el artículo 249 la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado serán conocidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión5. 29. Por su parte, el artículo 107 de la misma normativa creó las salas especiales de decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende, disposición con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en cuyo artículo 2º, señaló los asuntos de su competencia, asignándoles, entre otros, los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.

Oportunidad 30. En el presente caso se encuentra acreditado que la demanda se dirige contra la sentencia dictada el 27 de mayo de 2021, notificada el 8 de septiembre de 2021, que cobró ejecutoria el 15 de septiembre de 2021 y el recurso fue interpuesto el 8 de septiembre de 2022, lo que significa que se presentó dentro del término legal. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-450 del 16.06.2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En esta sentencia se consideró que “la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.” Conforme al planteamiento anterior, no vulnera el principio de imparcialidad el conocimiento de un recurso extraordinario de revisión por parte de uno de los magistrados que aprobó la sentencia recurrida, toda vez que, no es jurídicamente admisible excluir a todos los consejeros que participaron de la decisión impugnada.

Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.3. Legitimación en la causa 31. En relación con el presupuesto referido a la legitimación en la causa, debe expresarse que el señor Gildardo Patiño Piedrahita está habilitado por activa y el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación por pasiva, respectivamente, porque fueron las partes del juicio en el que se dictó la sentencia, objeto de la petición de revisión de la referencia. 3.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar el fallo dictado el 27 de mayo de 2021, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por el recurrente en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación, con el que se pretendía el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que, según el demandante, se causaron como consecuencia de la dilación del procedimiento administrativo de homologación y nivelación salarial que se llevó a cabo con fundamento en lo dispuesto por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 y en la Directiva Ministerial 10 de 2005. 32.

Con fundamento en la situación fáctica señalada por la parte actora, el material probatorio recaudado y los argumentos expuestos en el escrito introductorio y en las respuestas recibidas del Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si se configura la causal 5ª de revisión, consagrada en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, referida a existir nulidad en la providencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. 33.

Como subproblema jurídico, corresponde establecer si en la sentencia se incurrió en desconocimiento de los principios del debido proceso y de congruencia, que conlleve a invalidar la decisión. 34. Para resolver el problema y el subproblema planteados, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) causal de nulidad originada en la sentencia; iii) principio de congruencia y violación de este como causal de invalidez; y iv) análisis del caso concreto. 3.4.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión 35. Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas, ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley6. 36.

Las providencias susceptibles del recurso son “(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.”7 37.

Para la interposición del recurso deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias, indicados en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, especialmente, el recurrente debe señalar, justificar y acreditar en grado de plenitud probatoria el supuesto de hecho de la causal o causales consagradas en el artículo 250 ejusdem, en que se funda el recurso. 38.

Constituye un presupuesto de especial trascendencia que la parte actora aporte las pruebas necesarias, pertinentes e idóneas, encaminadas a acreditar la causal de nulidad que alega. 39. En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta, la causal invocada y las alegaciones expuestas por el recurrente, de forma tal que no le es dable a éste realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 40.

En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor de la Sala no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo8. 6 El marco teórico y conceptual del recurso extraordinario de revisión con las características esenciales que se indican ha sido construido por esta Corporación, entre otras, en las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2.03.2010, Rad.

REV-2001-00091, 6.04.2010, Rad. REV-2003-00678, 20.10.2009, Rad. REV-2003-00133, 12.07.2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14.03.1995, Rad. REV-078, 16.02.1995, Rad. REV-070, 20.04.1993, Rad. REV-045 y 11.02.1993, Rad. REV- 037; Sección Tercera, sentencia del 22.04.2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15.07.2010, Rad. 2007- 00267. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-520 del 4.08.2009, M.P. María Victoria Calle Correa 8 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27.01.2004.

Rad. (REV) 2003-0631, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: “… no constituye Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.

Tampoco es posible que se cuestione la valoración probatoria efectuada por el juez ordinario, pues no se trata de corregir “los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez.”9 42.

En virtud de lo expuesto, se advierte que este recurso tiene como finalidad principal la revisión de las decisiones adoptadas injustamente, es decir, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar los errores judiciales como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho)10. 3.5.

La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 43. Este supuesto corresponde a la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la cual “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”11. una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

( )”. En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión "( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )".

Sobre la naturaleza taxativa del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29.04.2015, M.P. Danilo Rojas Betancourt; 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239); Sección Primera, Sentencia de 26.11.2018, radicado 11001-03-24-000-2009- 00616-00(REV), M.P. Nubia Margot Peña Garzón Sala Cuarta Especial de Decisión, Sentencia del 13.10.2020, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 11001-03-15- 000-2019-00119-00(REV).

Esta última sentencia cuenta con la siguiente cita original “Al respecto consultar sentencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de: 17 de julio de 2013, rad. 11001- 03-15-000- 2009-00062(REV); 26 de febrero de 2013, rad. 11001-03-15-000-2008- 00638-00(REV) y de 18 de octubre de 2005, rads. 11001-03-15-000-1998-00173- 00(REV) y 11001-03-15-000-1999-00226-00(REV).” 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro (E); Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); 10 De cualquier forma, será forzoso analizar con cuidado los argumentos esgrimidos por la parte actora, con el fin de detectar si lo que se cuestiona es, realmente, una actuación contraria a la ley o carente de justificación o, si el propósito del demandante es que se revise la decisión, como si el proceso en sede de lo contencioso administrativo pudiera constituirse en una nueva instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14.08.2008, Rad. 16.594 11 En cuanto al alcance de esta causal, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, Sentencia del 7.04.2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad 110010315000201300358-00;

Sala Décima Especial de Decisión, Sentencia del 1.11.2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, Sentencia del 1º.03.2018, M.P. Cesar Palomino Cortés;

Rad. 11001-03-15-000-2012-00230- 00(REV); Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-03970-00(REV). Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

La causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que ella se emplee con la única finalidad de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia. Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha delimitado las circunstancias que pueden configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada uno de los supuestos consagrados en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy 133 del Código General del Proceso-, e incluyó aquellas que, no obstante, no estar consagradas en esa normatividad, igualmente, permiten interponer el medio de impugnación, por constituir violaciones al debido proceso. 45.

En efecto, sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia del 5 de abril de 201612, explicó: “9. El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia13: … 9.4.

Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 9.5.

Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez (…).”14 46. Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración directa del artículo 29 constitucional, evento en el cual corresponderá al juez determinar si el hecho que se considera vulnerador del debido proceso, puede configurar la causal de revisión citada, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial.15 12 Consejo de Estado, Sala Catorce Especial de Decisión, M.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad.

Radicación: 110010315000 2008 00320 00. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 11.05.1998, rad. REV-093; de 18.10,2005 rad. 2000-00239, de 20.10.2009, rad.REV-2003-00133; y de 7.04.2015, M.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11.06.2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia del 14.12.2009, rad. 2006-00123. 14 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por el recurrente que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia del 8.05.2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad.

Rad. 1998-153-01 (REV), unificó el criterio sobre el alcance de la causal, precisando que puede configurarse por evidenciarse una violación del artículo 29 Constitucional – debido proceso. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.

Así lo entendió la Sala Especial de Decisión Veintiséis de esta corporación, al indicar que “las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo [hoy 133] y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29”16. 48.

Es importante aclarar que en estos casos, el juez no está creando una causal diferente de las legalmente reconocidas, en la medida en que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, pues no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en la medida en que incidan en el sentido de la decisión, por afectar el núcleo esencial o contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso. 49.

Cabe destacar que el legislador, en el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, previó que en aquellos eventos en que se llegare a encontrar acreditada esta causal se debe declarar la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la circunstancia que originó la revisión, y se devolverá el proceso a la autoridad judicial que dictó la sentencia, para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda. 50.

Bajo el anterior marco normativo y conceptual se analizarán los argumentos del recurso en el presente asunto, reiterando que se tendrá en cuenta el carácter sustancial de la irregularidad alegada, esto es, aquél que resulte determinante para el sentido de la decisión. 3.6. Principio de congruencia 51. La congruencia procesal se ha definido como: “el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) o de los cargos o imputaciones penales formulados contra el sindicado o imputado, sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas”.23 52.

En virtud de este principio, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones de la demanda y por los argumentos expuestos en 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26., M.P. Olga Melida Valle de De la Hoz. Rad: 11001-03-15-000-2011-01639-00. En la citada Sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido.

Se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.17 54. En torno a esta disposición, el Consejo de Estado ha señalado que la congruencia debe ser interna y externa18.

La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, esto es la externa, a que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación. 55. En relación con este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expresó: “El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., [hoy 281 del C.P.G.] que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones.”19 56.

Conforme con lo expuesto, este principio tiene como finalidad que la providencia tenga concordancia y armonía entre lo pretendido, lo pedido por las partes y lo decidido por el juez20, en ausencia de lo cual la providencia no es válida, porque el fallador excede su competencia, la que -se reitera- está 17 Las citadas normas procesales establecen que “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley.

(…)” 18 Consejo de Estado, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P Rocío Araújo Oñate, 11001-03-15-000-2019-03970-00(REV). En esa sentencia se infirmó el fallo por el haberse incurrido en contradicción entre la parte motiva y la resolutiva del fallo de segunda instancia, por falta de comprobación de la coincidencia de las reglas y subreglas contenidas en la sentencia de unificación de jurisprudencia del 28 de agosto de 2018, aplicables al caso concreto, con lo resuelto en los actos administrativos demandados.

También se consideró que se incurrió en incongruencia externa porque no se examinaron las pretensiones de la demanda y se les dio a las mismas un alcance y finalidad que no tenían. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.08.2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, Rad. 12668. Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia del 28.05.2020, M.P. Cesar Palomino Cortés, Rad.

Rad. 11001-03-25-000-2013-00838-00, Sección Cuarta, Sentencia del 26.07.2013, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Rad. 25000-23-27-000-2008- 00228-02(18380); Sentencia del 22.03.2013, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Rad. 63001-23-31-000- 2010-00110-01(19136); Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 26.10.2017, M.P. Cesar Palomino Cortés, Rad: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15);

Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-03970- 00 (REV). 20 Corte Constitucional, Sentencia T-961 de 2000, reiterada en la T-079 de 2018.

M.P. Carlos Bernal Pulido Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinada por los cargos y pretensiones de la demanda, lo cual ratifica que constituye un elemento de validez de esta21. 57.

Efectuadas las anteriores consideraciones sobre la causal de nulidad alegada, se analizarán las razones expuestas en la demanda, con el fin de establecer si encuadran en el supuesto de hecho de la causal invocada y los lineamientos que al respecto ha señalado la Sala Plena de esta Corporación, que tienen carácter vinculante para las Salas Especiales y las Secciones al momento de resolver un recurso de esta naturaleza. 3.7.

Análisis del caso concreto con fundamento en la causal de revisión alegada y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamenta 58. La parte actora consideró que la sentencia debe ser invalidada, por desconocimiento de los principios del debido proceso y de congruencia, principalmente porque en la demanda pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios correspondientes a la duración completa del procedimiento administrativo de homologación y nivelación de los cargos y desde la incorporación de la demandante al cargo en la planta de personal del municipio y, contrario a ello, en la sentencia se interpretó que el reconocimiento se circunscribía al mes que transcurrió entre la expedición del acto administrativo y el pago efectivamente realizado que correspondió a un mes y no a once años. 59.

Dicho argumento implica examinar las pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas por la parte demandada, la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la decisión de segunda instancia, con el fin de determinar si existe correspondencia entre unos y otros, como lo exige el artículo 281 del C.G.P. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Pretensiones 1.

La nulidad del oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, notificado el 25 de julio de 2016 mediante el cual se le negó el reconocimiento de los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó las siguientes condenas: (i) Pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación – 1 de enero de 2003 a 2009 - y 21 Corte Constitucional, Sentencia T-455 del 25.10.2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

En esta sentencia la Corte precisó que “El juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En esa medida es parte del núcleo esencial del debido proceso. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, en mayo de 2014.

(ii) Pagar los intereses moratorios liquidados con base en el interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago. (iii) Liquidar y pagar los intereses reclamados con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se le reconoció. (iv) Cumplir el fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, entregar los dineros a su apoderado y pagar los intereses moratorios a que hubiere lugar. 3.

De manera subsidiaria solicitó que si de la situación fáctica se desprende que hubo un silencio administrativo negativo se declarara su ocurrencia por la falta de respuesta por parte del municipio de Manizales – Secretaría de Educación y la Nación - Ministerio de Educación Nacional, sobre lo pedido el 24 de julio de 2015, con el cual se negó el reconocimiento de intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial y se declarara la nulidad del acto ficto o presunto.

Excepciones propuestas El Municipio de Manizales propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad, prescripción e inepta demanda, porque el derecho se causó desde el 1.º de enero de 2003, fecha en que fue incorporada a la planta del municipio de Manizales, de manera que cualquier reconocimiento y pago de intereses se encuentra prescrito.

Audiencia inicial y fijación del litigio El 21 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y de caducidad propuestas por el municipio de Manizales. Añadió que las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción se resolverían al abordar el fondo del asunto.

En esa diligencia, se fijó el litigio señalando que se circunscribía a determinar si “¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación salarial cancelado a la parte actora, cuando en esa liquidación se le reconoció indexación?”. Se explicó que en caso de que la respuesta fuese afirmativa, era necesario determinar: (i) ¿si el pago se hizo con posterioridad a la fecha en que se profirió la resolución de homologación, tiene derecho la parte actora a que se le reconozca indexación o intereses por ese lapso.

(ii) Están probados los límites para efectos de calcular los intereses, esto es, la fecha en que se hizo el pago y la fecha en que se notificó la resolución de homologación? y (iii) ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses o de la indexación más el ajuste que está reclamando la parte actora? Sentencia de primera instancia En primer lugar, previo a abordar el fondo del caso, declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Manizales, situación que relevó la obligación de estudiar las demás excepciones propuestas por ese ente.

En segundo lugar, el a quo precisó la naturaleza jurídica de los intereses moratorios y explico que estos tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa la tardanza en el cumplimiento de las obligaciones. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguido, abordó las diferencias entre salario y prestaciones sociales, a partir de ello concluyó que el pago de intereses moratorios dentro de una relación laboral tiene una naturaleza indemnizatoria, por lo que corresponde a una prestación social y no a un salario que es de carácter retributivo.

Además, señaló que, para la procedencia de aquellos, es necesario que esté expresamente señalado en el régimen prestacional, sin que se observe tal regulación en el sistema normativo aplicable. En consecuencia, concluyó que no es procedente el pago y, además, afirmó que “cualquier daño que se pudiere ocasionar, con un procedimiento tardío para el reconocimiento de la homologación y nivelación salarial, se compensa con la indexación al menos la liquidada hasta la fecha de las resoluciones respectivas”.

En tercer lugar, el Tribunal Administrativo de Caldas precisó que como el pago al señor Patiño Piedrahita se hizo dentro del mes siguiente al reconocimiento de la nivelación y homologación salarial, tampoco hay lugar a la indexación. Recurso de apelación La parte actora, en primer lugar, insistió en que en el presente caso hay lugar al reconocimiento de los intereses toda vez que dicha obligación surgió de la tardanza en el pago del retroactivo por parte de la administración. En segundo lugar, expuso que no es necesario que exista una norma especial y expresa que regule los intereses de mora en materia de homologaciones porque por analogía y equidad se puede cumplir con ese deber constitucional que surge de la responsabilidad del Estado.

Agregó que es inadmisible que el juez exija una norma que regule ese pago específico porque si bien es cierto que no existe una norma en la materia, lo cierto es que el trabajador tiene derecho a reclamarlos. En tercer lugar, afirmó que la indexación y los intereses moratorios son conceptos de naturaleza distinta de ahí que es equivocado suponer que la interpretación que se genera un doble pago por la misma causa, puesto que la indexación hace alusión a la actualización de las sumas adeudadas, y los intereses moratorios se refieren a la sanción de pago causada por la demora en el reconocimiento de una obligación, la cual repara los perjuicios causados.

Finalmente, manifestó que la mora en el reconocimiento y pago del retroactivo es imputable única y exclusivamente a las entidades demandadas dentro del marco de sus competencias quienes tienen el deber de reparar los daños y asumir las consecuencias de su retraso en el cumplimiento de las respectivas obligaciones pagando los respectivos intereses.

Sentencia de segundo grado (ratio decidendi) En primer lugar, aludió al marco normativo y jurisprudencial del proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos y concluyó que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo de las respectivas plantas de personal, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.

Y después de aludir los artículos 192 y 195 del CPACA, concluyó que “los intereses moratorios deben estar contemplados en una norma que los autorice expresamente y que faculte su cobro para los casos de pago de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio”.

En tercer lugar, señaló que el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el Municipio de Manizales implicó el reconocimiento y pago de un retroactivo correspondiente a los años 2003 a 2011, el cual estaba sujeto al cumplimiento de requisitos legales para su perfeccionamiento.

Surtido el procedimiento correspondiente, se materializó el 31 de diciembre de 2011 y, en consecuencia, se expidió la Resolución 657 de 11 de abril de 2014, que le reconoció al demandante $42.214.406 el valor definitivo indexado del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, cuyo pago se realizó en el mes de mayo de 2014.

En cuarto lugar, expresó que se ordenó la indexación de las sumas reconocidas, manteniendo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda debido a la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal “salvaguardando de este modo la equidad e igualdad laboral que echa de menos el demandante, en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena”.

En quinto lugar, aludió al precedente de la Sección22 y concluyó que no hay lugar al reconocimiento de intereses moratorios, por el carácter sancionatorio que tienen y la exigencia de que exista una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.

En el presente caso, estos no se generaron, pues “si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios”. El ad quem descartó acudir a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil23, porque “estricto sentido no se está hablando de un 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, número de radicación 08001-23-31-000-2014-00852-01 (2624-2019): (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de julio de 2019, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número de radicación 660012333000-2016- 00565-01 (4947-2018);

(iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de marzo de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número de radicación 73001-23-33-000-2014-00265-01 (3484-2015) 23 «ARTICULO 1617. INDEMNIZACION POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial”.

Concluyó que al señor Gildardo Patiño Piedrahita no le asiste derecho al reconocimiento de los intereses moratorios solicitados, al no haberse establecido nada al respecto en el acto que reconoció el pago de la homologación, máxime que el interesado no manifestó oposición e inconformidad frente a estos, “por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 657 de 11 de abril de 2014, en tanto no incluyó los intereses moratorios”. 60.

El recuento procesal realizado por la Sala permite evidenciar que el problema jurídico que se resolvió en la sentencia de segunda instancia y la ratio de la decisión guardan absoluta correspondencia con las pretensiones de la demanda y encuentran su fundamento en los supuestos fácticos que se acreditaron, en la apreciación en su conjunto de las pruebas, en especial las que dan cuenta del trámite administrativo adelantado, así como en los argumentos expuestos por las partes. 61.

Cuestión diferente es que la parte actora haya solicitado el reconocimiento de los intereses moratorios desde la “causación” del derecho, entendiendo como tal cada uno de los meses que fueron objeto de homologación y nivelación salarial posterior, y el operador jurídico le haya aclarado que estos sólo proceden desde la exigibilidad de la obligación, en el evento de dilatarse el pago, situación que no acaeció en el presente caso. 62.

También se le precisó a la parte demandante que la obligación tan solo se hizo exigible el 11 de abril de 2014, con ocasión del proferimiento del acto administrativo definitivo24 que reconoció el derecho y, en consideración a que el pago se realizó en el mes de mayo de 2014, esto es, solo un mes después, no se puede predicar la existencia de mora, por cuanto no se presentó una dilación injustificada de la que se originara el deber de indemnizar al beneficiario de la prestación económica. 63.

En efecto, la obligación de pagar las sumas de dinero que fueron reconocidas en forma retroactiva e indexada se hizo exigible cuando se expidió el acto administrativo definitivo con el fin que finalizó el trámite de homologación y 24 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los actos definitivos son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y los que hacen imposible continuar la actuación. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nivelación25 el cual quedó ejecutoriado y, como lo aclaró el Consejo de Estado, en la sentencia cuestionada, en el mismo no se ordenó el pago de suma alguna por el concepto pretendido y el beneficiario tampoco lo solicitó en esa oportunidad. 64.

Se destaca que el demandante solicitó el pago de un valor al que no tenía derecho, por cuanto con antelación a la ejecutoria de la resolución de reconocimiento de las prestaciones la obligación no era exigible, en consideración a que no se había determinado que el beneficiario cumpliera con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para tener el derecho a la homologación y nivelación ni se habían liquidado los valores que le correspondían, como consecuencia de la aplicación de las normas al caso concreto. 65.

Cabe resaltar que una obligación es exigible cuando se puede demandar ejecutivamente y en este caso el mérito ejecutivo solo surgió con la ejecutoria de la Resolución n.º 657 del 11 de abril de 2014. Por esa misma razón, no tenía la posibilidad de generar alguna sanción por su incumplimiento y los intereses moratorios tienen naturaleza indemnizatoria26. 66.

Lo anterior deviene de la redacción del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, constituyen título ejecutivo las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria en los cuales conste el reconocimiento de un derecho. 67. No puede entenderse el principio de congruencia como la obligación del operador jurídico de conceder las pretensiones de la demanda en los términos precisos en los que estas son formuladas, sino que el mismo consiste en fijar el litigio de acuerdo con lo pedido y, finalmente, establecer si le asiste el derecho a la parte actora para acceder o no a ello, con fundamento en argumentos claros y precisos y eso fue lo que se hizo en la sentencia cuya infirmación se pretende. 68.

Efectivamente, se pidió el pago de intereses moratorios derivados del procedimiento administrativo de homologación y nivelación y sobre ello se resolvió, solo que fijando los extremos temporales de causación y exigibilidad de acuerdo con la naturaleza jurídica de la obligación laboral objeto de reconocimiento. 69. Tampoco puede considerarse, como lo afirma la parte recurrente, que la motivación fuese insuficiente o defectuosa porque en el fallo objeto de censura se 25 La Corte Constitucional ha diferenciado entre causación del derecho y exigibilidad en materia de reconocimiento de prestaciones laborales, entre otras en la Sentencia SU-138 del 14.05.2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Lo anterior al establecer que el requisito de la edad para tener derecho al reconocimiento de la pensión sanción es una condición de exigibilidad y no de causación, señalando que los dos fenómenos ocurren en momentos distintos. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-604 del 1.08.2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta sentencia se aclaró que los intereses moratorios “son aquellos que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida.

La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.” Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explicó bajo el principio de razón suficiente y con fundamento en la línea jurisprudencial clara y univoca de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque no procedía el pago de intereses moratorios con ocasión del procedimiento de homologación y nivelación salarial, con fundamento en la exigibilidad de la obligación a partir del reconocimiento. 70.

Adicionalmente, para que la falta de motivación dé lugar a declarar la nulidad de la sentencia tiene que ser total y no parcial, pues si se dejó de resolver algún extremo de la litis, situación que aquí no ocurrió, se cuenta con la figura jurídica de la adición del fallo. Así lo ha considerado esta Corporación, al precisar lo siguiente: “En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta [corresponde a la causal 5ª de la Ley 1437 de 2011].

De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial (…).”27 71.

Finalmente, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, en la sentencia sí se aplicaron las normas jurídicas que fijaron los lineamientos para el procedimiento de homologación y nivelación y se estableció el tiempo que tardó el trámite hasta la decisión definitiva, solo que de ellas no podía derivarse el reconocimiento automático de intereses moratorios como lo pretendía la parte demandante. 72.

En virtud de lo expuesto, tal como lo afirmó el Ministerio de Educación Nacional, lo pretendido por la parte actora es que se revise nuevamente lo decidido por la autoridad judicial que resolvió el caso en segundo grado, como si se tratara de una tercera instancia, pues no se puede predicar que el fallo sea incongruente por el solo hecho de no haber accedido a las pretensiones de la demanda. 73.

Las razones expuestas son suficientes para declarar infundado el recurso por la causal descrita en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la sentencia no incurrió en irregularidad alguna que pueda invalidarla ni vulnera el principio de congruencia externa, en la medida en que se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones y explicó bajo el principio de razón suficiente porque no estaban llamadas a prosperar. 27 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por el recurrente que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7.

Conclusiones y decisión 74. En el presente caso, la parte actora no logró acreditar que se presentó una nulidad originada en la sentencia, pues lo alegado no corresponde a una circunstancia capaz de invalidar la providencia, sino que equivale a un cuestionamiento sobre la interpretación razonable de las normas sustanciales y a la valoración adecuada de las pruebas allegadas. 75.

Lo anterior, por cuanto la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicó al caso las reglas normativas y jurisprudenciales que regulan la materia, dictó la providencia con pleno respeto de estas y en armonía con las pretensiones de la demanda y los argumentos del recurso de apelación. 3.8. Costas y perjuicios 76.

Sobre la procedencia de condenar en costas y perjuicios en el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso final del artículo 255, con la modificación introducida por el 70 de la Ley 2080 de 2021, según cual “si se declara infundado el recurso se condenará en costas y perjuicios al recurrente”, es aplicable al sub examine, por haberse presentado el recurso en vigencia de la referida disposición. 77.

Sin embargo, dicha norma no consagra los parámetros para su procedencia y liquidación, por lo que corresponde realizar la integración normativa con el Código General del Proceso, que lo regula en el artículo 365, canon que en el numeral 8º establece que “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” 78.

Por su parte, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados, causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4.º del artículo 366 de la misma normativa, se deben fijar con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 5.º del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. 79.

Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del C.G.P., la condena en costas se soporta en un criterio netamente objetivo valorativo; en este caso, frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión y resultan procedentes, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”28. 28 De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.

Si bien no aparece en el expediente prueba de gastos y expensas, si resultan demostradas las agencias en derecho, por cuanto las entidades integrantes de la parte demandada –Ministerio de Educación Nacional y municipio de Manizales– tuvieron que contestar la demanda, con argumentos que resultaron útiles para el análisis de la presente decisión. 81.

En consecuencia, la parte actora será condenada al pago de agencias en derecho, dado que por virtud del artículo 253 del CPACA, en armonía con lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, opera en contra de la parte vencida en el recurso. 82. Se fija como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV), a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, a favor del Ministerio de Educación Nacional y del municipio de Manizales, que serán liquidados por la Secretaría General del Consejo de Estado. 83.

Lo anterior en aplicación de los criterios contenidos en el artículo 2.º del acuerdo previamente citado que hacen referencia a la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado de la parte que venció en el juicio. La cuantía en este caso no está determinada, pero sería determinable a partir del monto del reconocimiento por concepto de nivelación salarial. 84.

Al respecto, se encuentra acreditado que ambas entidades comparecieron al presente proceso por intermedio de apoderado judicial constituido desde el momento en que fijó el proceso en lista, habiendo intervenido eficazmente con la contestación de la demanda, extendiéndose su gestión durante el trámite del proceso que, por su naturaleza de recurso extraordinario, constituye un mecanismo célere. 85.

Se trata en consecuencia de una gestión que tuvo una duración de seis (6) meses y en la que, por el diseño procesal, la intervención se limita a la contestación de la demanda y, eventualmente, al debate probatorio sin que resulte necesario alegar de conclusión o interponer recurso alguno al ser el trámite de única instancia. 86. Con respecto a la calidad de la actuación profesional, se evidencia que los abogados de las entidades demandadas presentaron argumentos jurídicos encaminados a desvirtuar la configuración de la causal de revisión alegada, por lo que la suma fijada en esta oportunidad –que es igual al monto mínimo permitido- responde a criterios de idoneidad, razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.

Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co según se analizó en precedencia29. 87.

No se condena por concepto de gastos y expensas ni por perjuicios por no haberse comprobado su causación. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión n.° 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión en lo relacionado con la causal 5ª de revisión, referida a la nulidad originada en la sentencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente en favor del Ministerio de Educación Nacional y de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, en la modalidad de agencias en derecho, por la cantidad de un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, las que serán liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado.

TERCERO: ABSTENERSE DE CONDENAR a la parte recurrente por concepto de gastos, expensas y perjuicios, por no aparecer causados. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE MILTON CHAVES GARCÍA (E) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Con salvamento parcial de voto 29 El monto de las agencias en derecho se realizó con la aplicación de un test leve de proporcionalidad con la utilización de los criterios de razonabilidad expuestos. Demandante: Gildardo Patiño Piedrahita Demandados: Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación Radicado: 11001031500020220489900 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MARÍA ADRIANA MARÍN Este documento fue firmado electrónicamente.

Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081