Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00132-00 Accionante: SAMUEL ALEJANDRO ORTIZ MANCIPE Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Norma demandada: DECRETO 639 DE 2025 Tema: Presupuestos formales y de procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR___________________________ La Sala resuelve la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda y pretensiones 1. El ciudadano Samuel Alejandro Ortiz Mancipe, con escrito del 16 de julio de 2025 presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en el que solicitó se revise la legalidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 1.1.1.

Hechos 2. El 1º de mayo de 2025 el presidente de la República radicó ante el Senado el texto de una consulta popular para que emitiera concepto, conforme al artículo 104 de la Constitución Política. 3. El 14 de mayo de 2025 el Senado de la República expidió la certificación SGE- CS-2228-2025 del 27 de mayo de 2025, en la que consta el concepto desfavorable de esa corporación, con la que se impidió continuar el trámite de ese mecanismo de participación. Esa decisión se notificó al presidente de la República el 29 de mayo de 2025 mediante comunicación PRE-CS-1464-2025. 4.

Pese a existir concepto negativo de la célula legislativa, el 11 de junio de 2025 el presidente de la República con la firma de sus ministros expidió el Decreto 0639 por medio del cual convocó la consulta popular nacional. 1 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00132-00; Índice 00003. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00132-00 Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandado: presidente de la República 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.2.

Concepto de la violación 5. La parte demandante considera que el acto demandado está viciado de nulidad al haber sido expedido (i) con infracción de las normas en que debió fundarse; (ii) sin competencia; (iii) en forma irregular; (iv) mediante falsa motivación; y (iv) con desviación de poder. 1.2. Solicitud de medidas cautelares 6.

Pide suspender provisionalmente los efectos jurídicos del Decreto 0639 de 2025, al concluir que se configuran los cargos en que funda la demanda y, en síntesis, porque (i) fue proferido sin el concepto previo favorable del Senado de la República, (ii) los fundamentos expuestos a título de irregularidades que dieron sustento a la excepción de inconstitucionalidad invocada en el acto demandado no se encuentran acreditados por una autoridad judicial, pues son apreciaciones o valoraciones subjetivas de la presidencia de la República carentes de sustento fáctico y probatorio, lo que deriva en los vicios de nulidad alegados. 7.

Concluye de la lectura de los artículos 104 de la Constitución Política y 50 y 53 de la Ley 134 de 1994 y 31.b) de la 1757 de 2015, que se requiere de manera previa a la convocatoria a consulta popular el concepto favorable del Senado de la República, el cual no existe en este caso. 8. Invoca la providencia del 28 de mayo de 2025 de la Sección Quinta del Consejo de Estado2, a efectos de evidenciar la infracción normativa referente a la omisión del concepto previo favorable del Senado de la República que se requiere para dictar en debida forma el decreto que se pide suspender. 9.

Finalmente considera que se encuentran reunidos los requisitos para que se imparta el trámite de urgencia a la petición cautelar, así como la ocurrencia de un posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o de un peligro inminente. 1.3. Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar 10. Mediante autos separados proferidos el 20 de octubre de 20253, la magistrada ponente admitió la demanda y corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. 11.

La demanda se notificó a la presidente de la República y la Procuraduría por intermedio de la Secretaría de la Corporación4. 1.4. Intervenciones 12. A través de apoderado judicial el presidente de la República5 se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado al considerar que, se incumplió la carga mínima argumentativa, para sustentar la 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Auto del 28 de mayo de 2025. Radicación No. 11001-03-28-000-2025-00072-00. M.P.: Pedro Pablo Vanegas Gil. 3 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00132-00; Índice 00003. 4 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00132-00; Índice 00028. 5 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00132-00; Índice 00036 y 00040. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00132-00 Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandado: presidente de la República 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesidad del decreto, y la procesal para demostrar la inminencia del daño la amenaza o vulneración de un derecho, así como tampoco se acreditó la infracción de una norma.

Igualmente, indicó que el Decreto 639 de 2025, al haber sido derogado por el Decreto 703 del mismo año, no produce efectos. 13. El Ministerio de Hacienda, por intermedio de apoderada judicial,6 también se opuso a la prosperidad de la medida cautelar al considerar que la solicitud carece de fundamento normativo, y no satisface los requisitos para que sean decretadas las medidas. 14.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por intermedio de apoderado judicial7 se pronunció respecto de la demanda mas no sobre la medida cautelar. 15. Por su parte la Procuraduría considera que, al encontrarse suspendidos los efectos del acto acusado, mediante auto del 18 de junio de 2025 expedido por la Sección Quinta dentro del proceso 11001-03-28-000-2025-00086-00, las circunstancias que fundamentaban la adopción de una medida cautelar desaparecieron, siendo en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a un acto que actualmente no está surtiendo efectos8. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 16. La Sala es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 149 de la Ley 1437 de 20119 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 201910, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 434 de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 17.

De igual manera, le corresponde resolver la solicitud de suspensión provisional del acto acusado en el caso concreto, según el artículo 125, numeral 2 literal f) de la Ley 1437 de 201111. 2.2. Presupuestos de procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos 18. Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone: 6 SAMAI.

Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00132-00; Índice 00041. 7 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00132-00; Índice 00037. 8 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00132-00; Índice 00037. 9 Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional (…). 10 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. Artículo 1º. Modifíquese el artículo 13 del reglamento, el cual quedará así: (…) Sección Quinta: (…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral (…). 11 Artículo 125. De la expedición de providencias.

(Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021) La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala (…).

Radicación: 11001-03-28-000-2025-00132-00 Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandado: presidente de la República 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 19.

Sobre el particular, esta Corporación ha destacado, que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva12. 20.

Acorde con lo anterior, en la actualidad, de conformidad con el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley, la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no conlleva prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem13. 21.

Así mismo, aunque este presupuesto, puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla, aún, de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse. 2.2.1.

La eficacia como presupuesto básico para ordenar la suspensión provisional de las consecuencias del acto demandado14 22. En el marco del Estado Social de Derecho, adoptado en la Carta de 1991, se reconoció en el artículo 229 el derecho de acción, según el cual, toda persona tiene el derecho a demandar de las autoridades judiciales la preservación del orden jurídico, o la efectividad o reconocimiento de un derecho o interés jurídicamente protegido, conculcado por la actividad de la administración o de los particulares en ejercicio de 12 En providencia del 12 de diciembre del 2019 (Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000- 2019-02852-01, M.P Doctora Rocío Araújo Oñate), se indicó: «30.

Al respecto, la doctrina ha destacado (26) que con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.

Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata». 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03- 27-000-2013-00014-00 (20066). 14 Reiteración jurisprudencial del auto 5 de septiembre del 2024, radicación 50001-23-33-000-2024-00134-01, M.P. Gloria María Gómez Montoya; así como de la providencia del 24 de agosto de 2023, dictado dentro del proceso 11001-03-28-000- 2022-00324-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Así mismo, en auto del 29 de agosto del 2024, radicación 11001-03-28-000- 2024-00120-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00132-00 Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandado: presidente de la República 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funciones públicas que torna nugatorio su goce efectivo, a través de diferentes mecanismos judiciales previstos para tal efecto. 23.

En este orden, el ejercicio del derecho de acción, al momento de su activación ante el juez, tiene por objeto que, mediante una decisión definitiva de este último, se restaure el goce de los derechos subjetivos del demandante. Pero también hace parte del núcleo esencial de ese derecho la posibilidad de solicitar a la autoridad judicial que desde el inicio del proceso adopte medidas con el fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, entre las cuales, encontramos la suspensión provisional del acto acusado (artículo 230, numeral 3º del CPACA), a través de la cual se busca enervar temporalmente los efectos de la decisión censurada. 24.

No obstante, existen casos en que tal propósito de desproveer al acto administrativo de su eficacia se desvanece, en razón a que esa decisión ya no está surtiendo efectos por virtud de una providencia judicial que ya ha colmado tal finalidad, por lo que resulta inane analizar la petición cautelar ante la ausencia de efectos que amenacen los derechos objeto de protección. 25.

Es aquí cuando surge la figura jurídica de allanarse o estarse a lo resuelto en la decisión que precede en el tiempo y que suprimió temporalmente los efectos del acto enjuiciado, comoquiera que el propósito de la suspensión provisional es detener los efectos del acto que, en principio, se advierte violatorio de mandatos superiores, a fin de que no siga causando perjuicio y así evitar, que esperar el fallo, termine haciendo inane la decisión, cuyas consecuencias pudieron haberse detenido previamente con la medida cautelar15. 26.

Acorde con lo anterior, la Sala Electoral hará uso de tal hermenéutica, comoquiera que no se puede suspender los efectos de lo que ya es ineficaz temporalmente por pronunciamiento judicial precedente. 27. Así entonces, la decisión de estarse a lo resuelto a la suspensión de los efectos del acto, se configura cuando: (i) los supuestos de hecho o normas que motivaron la interposición, en este caso de la medida cautelar cambian sustancialmente o desaparecen;

(ii) la relación jurídico sustantiva que sustenta el uso del mecanismo judicial de que se trate cambia de sentido o se extingue; o (iii) cuando los efectos del acto demandado se han cumplido plenamente o se encuentran suspendidos, por lo que resulta en vano cualquier pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto. 28. Todo ello devenido de la previsión normativa que se contiene en el artículo 91 del CPACA, que dispone que los actos administrativos pierden su obligatoriedad y no podrán ser ejecutados, entre otros eventos: «1.

Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. (…) 5. Cuando pierdan vigencia» 2.3. Caso Concreto 29. Como se señaló, la parte demandante solicitó con la demanda la suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 4 de abril de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2018- 00625-00.

Radicación: 11001-03-28-000-2025-00132-00 Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandado: presidente de la República 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. Ahora bien, sería del caso abordar el mérito de la medida cautelar si no fuera porque los efectos del acto acusado fueron suspendidos por esta Sección, mediante auto del 18 de junio de 2025 en el proceso radicado No. 11001-03-28-000-2025- 00086-0016. 31.

Esta Sala, al referirse a la media cautelar cuando el acto ha sido suspendido previamente ha precisado lo siguiente: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión17. 32.

La Sección Quinta también ha señalado que cuando los efectos del acto demandado ya se encuentran suspendidos, se configura la decisión de estarse a lo resuelto, pues resultaría inane cualquier otro pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto18. 33. Así entonces, de conformidad con las precisiones efectuadas en el numeral 2.2.1 de esta providencia, se impone para la Sala estarse a lo resuelto en el citado auto proferido por esta misma Sección, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a un acto que actualmente no está surtiendo efectos con ocasión de la suspensión provisional que sobre el recayó. Por lo expuesto, la Sala

RESUELVE

PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO por esta Sección en el auto del 18 de junio de 2025, adoptado en el expediente 11001-03-28-000-2025-00086-00, en el cual se decretó la suspensión provisional del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

SEGUNDO. RECONOCER PERSONERÍA a los abogados Milton Alexander Dionisio Aguirre, Alexandra Figueroa García y Miguel Angel Santiago Celis Valbuena, respectivamente, para representar al presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en los términos de los poderes aportados.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Aclara voto 16 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00; Índice 00006. 17 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 4 de abril de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000- 2018-00625-00. 18 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, providencia del 24 de abril de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00025-00;

Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 18 de julio de 2024. Radicación No. 11001-03-28- 000-2024-00139-00. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. En esta oportunidad la Sala, presidida por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez, se integró, además, por los magistrados Gloria María Gómez Montoya y Pedro Pablo Vanegas Gil. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00132-00 Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandado: presidente de la República 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.