CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: MARCO TULIO PINZÓN Y OTROS Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN – decisiones adoptadas para la implementación y entrada en operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo Transmilenio – CADUCIDAD.
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 12 de octubre de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Los demandantes pretenden la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Transporte, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa de Transporte del Tercer Milenio -Transmilenio S.A., por la conducta irregular en la que incurrieron estas entidades en la implementación y puesta en funcionamiento del sistema integrado de transporte masivo Transmilenio, que ocasionó la supresión de la actividad económica de transporte público de pasajeros que ejercían los accionantes.
II.
ANTECEDENTES Mediante auto del 17 de abril de 2008 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se decretó la acumulación de los procesos de la referencia (fl. 517, c. 2), respecto de los cuales se procede a hacer el respectivo recuento procesal: Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 2 Expediente 2004 – 01972 1.
La demanda Mediante escrito presentado el 20 de septiembre de 2004 (fl.13 vto., c. 1), la Asociación Nacional de Propietarios del Transporte Público -Apetrans, a través de apoderado judicial1, interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación -Ministerio de Transporte, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa de Transporte del Tercer Milenio -Transmilenio S.A., con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 2 – 13, c. 1): 1.- TRANSMILENIO S.A., DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, MINISTERIO DE TRANSPORTE, son administrativamente responsables por los daños y perjuicios materiales causados a los asociados (propietarios transportadores) de la entidad demandante APETRANS, de acuerdo con la lista de los mismos adjunta, por falla o falta del servicio o de la administración que condujo a la privación definitiva de la libertad de la explotación económica lícita de la industria y el comercio de la prestación del servicio público esencial de transporte público colectivo urbano de pasajeros en la ciudad de Bogotá, D.C., con base en los diversos hechos, actos administrativos, actuaciones administrativas, acciones y omisiones administrativas, operaciones administrativas, que materializaron y concretaron el respectivo desplazamiento forzoso sin indemnización alguna a los demandantes propietarios transportadores lesionados, de las principales vías públicas de la ciudad, sin posibilidad de reponer en forma legal, real y concreta sus vehículos automotores, en su condición de legítimos propietarios de los mismos y titulares del derecho de dominio de éste parque automotor en el Distrito Capital de Bogotá, como se probará en el curso legal de ésta acción. 2.- Condenar, en consecuencia, a TRANSMILENIO S.A., DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, MINISTERIO DEL TRANSPORTE, como reparación del daño ocasionado, a pagar a favor de los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, los daños y perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivados, actuales y futuros, daño emergente y lucro cesante, debidamente indexados; de acuerdo con dictámenes periciales especiales y oportunos; los cuales estiman como mínimo en la suma de DOSCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($280.000.000.00) por cada vehículo automotor afectado, (o conforme a lo que resulte probado dentro del curso legal del proceso, o en su defecto, en forma genérica), (o se regule de conformidad con el procedimiento civil). 1 El representante legal de la Asociación Nacional de Propietarios del Transporte Público –Apetrans, indica que concurre al proceso en nombre y representación de 3.816 asociados, quienes lo autorizaron para firmar el poder, tal como quedó establecido en el acta 12 de la asamblea general que se llevó a cabo el 20 de agosto de 2004, «la asamblea aprueba que el presidente firme los poderes para la demanda».
Como soporte de lo anterior, se allegó el certificado de existencia y representación legal de Apetrans y el acta de la referida asamblea con la relación de los asociados (fls. 4 – 6, 7 – 116, c. 8) Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 3 3.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., y se reconocerán los intereses legales liquidados con la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor (IPC), desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta cuando se le dé cabal cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al proceso (o hasta cuando quede ejecutoriado el fallo que le dé fin al proceso).
Las anteriores pretensiones se fundamentaron en los siguientes hechos: Mediante la Resolución 019 del 3 de febrero de 2003, «se adjudica la Licitación Pública No. 007 de 2002 de TRANSMILENIO S.A.», acto administrativo con el cual se afectó a los propietarios de transportes de servicio público de Bogotá, por cuanto se monopolizó la prestación de dicho servicio.
Desde el año 2000, con la planeación, ejecución de obras, implementación y puesta en servicio de toda la infraestructura del sistema masivo de transporte público urbano de pasajeros en la ciudad de Bogotá, se han causado graves daños y perjuicios a los propietarios de transportes tradicionales (buses, busetas y colectivos) al no permitirles seguir ejerciendo su actividad económica lícita de transportar pasajeros.
Adicionalmente, los propietarios de vehículos de transporte público fueron afectados al verse en la obligación de desintegrar físicamente sus automotores, sin tener la posibilidad de reponerlos. 2. Trámite en primera instancia El 24 de febrero de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda2 y ordenó que se notificara a las entidades demandadas y al Ministerio Público (fls. 27 – 29, 33 c. 1)3.
La Empresa de Transportes del Tercer Milenio – Transmilenio S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda. Realizó un recuento normativo del sistema de transporte masivo urbano de pasajeros en la ciudad de Bogotá, con el fin de 2 Previo a admitir la demanda, el 9 de diciembre de 2004 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca requirió a la parte actora con el fin de que aclarara la estimación razonada de la cuantía (fls. 16 – 17, c. 1).
El 16 de diciembre siguiente, la parte demandante aclaró lo solicitado (fls. 18 – 19, c. 1). 3 Contra dicha providencia, la parte actora presentó recurso de reposición con el fin de que se tuviera como parte demandada a la Nación – Ministerio de Transporte (fl. 30, c. 1). El 11 de agosto de 2005, el tribunal a quo repuso el auto recurrido y ordenó notificar a la Nación – Ministerio de Transporte (fl. 33, c. 1).
Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 4 esclarecer que no se causó daño alguno a los supuestos afectados, toda vez que esa sociedad, en asocio con la Alcaldía Mayor de Bogotá, adelantaron la reestructuración del sistema de transporte público de pasajeros para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos (fls. 122 – 189, c. 1).
Afirmó, que el Distrito de Bogotá es responsable de la construcción y mantenimiento de la infraestructura del sistema de transporte, y el sector privado de suministrar y operar los buses y equipos de recaudo por medio de contratos de concesión. Finalmente, señaló que el sistema de transporte masivo urbano de pasajeros – Transmilenio- inició su operación el 19 de diciembre de 2000 como resultado de la adjudicación de la licitación pública 001 de 1999 y, por tanto, como la parte demandante no acudió a la jurisdicción dentro de la oportunidad con que contaba, operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
La Nación -Ministerio de Transporte- se opuso a las pretensiones de la demanda porque las mismas carecían de fundamento legal. Señaló que la parte demandante desconocía la normatividad que dio origen al nacimiento, desarrollo e integración del sistema de transporte masivo -Transmilenio S.A., y que no intervino en el desarrollo jurídico administrativo del mencionado sistema de transporte (fls. 255 – 269, c. 1).
Agregó que en la demanda se presenta una ausencia total de fundamentos fácticos del daño alegado por la parte actora y, por tanto, no cumplía con los requisitos mínimos de existencia y que no se plantearon los hechos dañosos imputables a cada una de las entidades demandadas, lo cual impedía el estudio de fondo del presente asunto. El Distrito Capital de Bogotá se opuso a la totalidad de las pretensiones, por su carencia de fundamentos jurídicos y fácticos y porque la actuación de la administración distrital estuvo basada en las facultades legales y constitucionales que le permitían organizar el transporte público en la ciudad (fls. 310 – 339, c. 1).
Agregó, que no existía acción u omisión de la cual se pudiera predicar un daño causado a la parte demandante e imputable a esa entidad, dado que se cumplió con el objetivo de regular, organizar y planificar el transporte público, para lo cual se hizo necesario adecuar carriles de las avenidas y troncales de la ciudad, así como Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 5 modificar el transporte tradicional de buses, busetas y colectivos.
Hizo énfasis en que se mantuvieron las garantías para que fueran personas naturales o jurídicas las que conformaran las sociedades concesionarias del sistema de transporte masivo. Finalmente, señaló que el 19 de diciembre de 2000 se inició la implementación y puesta en servicio de Transmilenio, así como la reubicación de las rutas afectadas por la entrada en operación de los carriles exclusivos, por lo tanto, para el momento de la presentación de la demanda había vencido el término de caducidad del presente asunto.
Expediente 2005-00409 1. La demanda El 24 de enero de 2005, los señores Marco Tulio Pinzón Gómez, Anatolio Pinzón Puertas, María Edilma Gómez de Pinzón, José Andrés Pinzón Gómez, Alfonso Pérez, Luis Enrique Muñoz Walteros y otros, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación -Ministerio de Transporte, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa de Transporte del Tercer Milenio -Transmilenio S.A. Las pretensiones, hechos y argumentos de la demanda son idénticos a los plasmados en el expediente con radicado número 2004-01972, que ya se sintetizó (fls. 158 – 170, c. 2). 2.
Trámite en primera instancia El 7 de diciembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó que se notificara a las entidades demandadas y al Ministerio Público (fl. 178, c. 2). La Nación -Ministerio de Transporte- reiteró los argumentos que expuso en la contestación dada en el expediente con radicado número 2004-01972 (fls. 213 – 221, c. 2).
La Empresa de Transportes del Tercer Milenio -Transmilenio S.A. también insistió en lo planteado en la contestación presentada en el expediente con radicado número 2004-01972. Adicionalmente, indicó que los presuntos daños invocados por la parte actora no son más que afirmaciones indefinidas, toda vez que no se precisa Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 6 en qué consistió el supuesto daño patrimonial que les fue causado (fls. 244 – 297, c. 2).
Indicó que en el escrito de la demanda hay una indebida acumulación de pretensiones, dado que las mismas no se plantearon para cada uno de los demandantes, a pesar de que se trató de situaciones jurídicas diferentes e individuales. Finalmente, indicó, que existe un pleito pendiente, toda vez que cursa un proceso de reparación directa con número de radicado 2004-01972, en el cual figuran las mismas partes.
El Distrito Capital de Bogotá reiteró los razonamientos expuestos en la contestación a la demanda en el proceso 2004-01972. Indicó que en el escrito inicial no se hizo una exposición de los supuestos daños individualmente causados a los demandantes, dado que se trataba de rutas asignadas y empresas diferentes, a la cuales se encontraba afiliado cada vehículo (fls. 320 – 351, c. 2).
El 17 de abril de 2008, mediante auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se decretó la acumulación del proceso 2004-01972, al proceso 2005-00409, para que fueran decididos en la misma sentencia4 (fls. 517 – 521, c. 2). Por medio de providencia del 26 de junio de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó las pruebas solicitadas en las demandadas y las contestaciones de los procesos 2004-01972 y 2005-004095 (fls. 524 – 529, c. 2).
El 21 de junio de 2012 corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto (fl. 824, c. 2). 4 Mediante providencia del 28 de febrero de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que: «es evidente que el proceso más antiguo, de conformidad con las normas arriba transcritas, es el radicado bajo el No. 2005409 que cursa en el Despacho del H. Magistrado Alfonso Sarmiento Castro, habida cuenta que, fue allí donde primero se notificó a la totalidad de la parte demandada, esto es, el día 23 de marzo de 2006 (…)» (fls. 377 – 379, c. 1). 5 Mediante auto de la misma fecha, el a quo negó un interrogatorio de parte solicitado por Transmilenio S.A. (fls. 528 – 529, c. 2 y 278 – 279, c. 4), decisión que fue objeto de recurso de apelación. El 23 de enero de 2012, el Consejo de Estado revocó la mencionada providencia y, en su lugar, dispuso decretar el interrogatorio solicitado en la contestación de la demanda (fls. 456 – 463, c. 4).
Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 7 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 12 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda por considerar que no fue posible establecer «de manera idónea el valor real de los perjuicios que sufrieron los demandantes» así (fls. 837 – 870 c. ppal.):
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte resolutiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Por Secretaría liquídense los gastos del proceso (…) Consideró que, aunque se hubiera podido causar un daño a los demandantes con la implementación del sistema de transporte masivo, por las modificaciones y eliminaciones de las rutas que transitaban, éstos no lograron acreditar cuáles fueron las afectaciones individuales sufridas por cada propietario de vehículo de transporte público.
Afirmó el a quo que aunque la parte actora intentó demostrar los daños que les fueron causados por las entidades demandadas mediante el dictamen pericial que obra en el expediente, en el mismo se incurrió en «deficiente fundamentación», dada la inexactitud plasmada en los siguientes valores: i) la cantidad de vehículos y sus respectivas rutas eliminadas o modificadas, ii) el estado de cada automotor para el momento en que fue chatarrizado, iii) la vida útil de cada vehículo, iv) la cantidad de vehículos con los que contaba cada uno de los demandantes, v) el número de automotores que fueron reubicados en vías alternas y, vi) el total de pasajeros que se dejaron de transportar.
Lo anterior impide calcular los perjuicios, por cuanto los totales dados por el perito no son idóneos ni claros para acceder a su liquidación. Finalmente, advirtió que no obraba en el expediente la aclaración y complementación del referido dictamen pericial, las cuales fueron solicitadas por la parte demandante y por la Empresa de Transportes del Tercer Milenio -Transmilenio S.A. y fueron ordenadas por el despacho sustanciador.
Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 8 4.- El recurso de apelación La parte demandante de ambos procesos -2004-01972 y 2005-00409-, a través del mismo apoderado, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia, con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, se concedieran las pretensiones solicitadas por los demandantes (fls. 874 – 879, c. ppal.).
Señaló que, tal como lo afirmó la sentencia de primera instancia, se causó a los demandantes un daño por la aplicación de un acto administrativo legal, el cual debía ser indemnizado. Afirmó que obraban en el expediente pruebas suficientes para demostrar la existencia y concreción del daño, como lo eran: i) certificados de tradición de los vehículos de servicio público, por medio de los cuales quedó acreditada la titularidad y el estado de cada uno de estos; ii) listados de personas naturales debidamente identificados e individualizados y nombre de la empresa a la que pertenecían, mediante la cual se acreditó la actividad económica que desempeñaban los actores; iii) dictamen pericial el cual fue solicitado de manera clara con el fin de esclarecer el monto exacto del daño, dictamen respecto del cual se pidió aclaración de manera oportuna, y iv) dictamen pericial allegado al proceso y que formó parte de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que tenía como fundamento los mismos hechos del presente asunto.
Finalmente, solicitó que se tuvieran como pruebas en segunda instancia: i) la ampliación y aclaración del dictamen pericial allegado oportunamente al proceso, ii) el listado de personas naturales demandantes y, iii) los certificados de tradición y registro automotor. 5.- Trámite en segunda instancia Mediante providencia del 30 de agosto de 2013, el despacho admitió el recurso de apelación (fls. 1090 – 1091, c. ppal.).
En auto del 29 de abril de 2014, se decidió respecto de las pruebas solicitadas por la parte demandante en el escrito del recurso, por lo tanto se ordenó i) oficiar a Apetrans para que informará el número total de vehículos de servicio público que tenían sus afiliados y ii) conceder al perito un plazo para que rindiera la complementación y aclaración del dictamen pericial (fls. 1093 – 1104, c. ppal.).
Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 9 El 9 de noviembre de 2015, el perito allegó al proceso aclaración y complementación del dictamen pericial (fl. 1173 c. ppal. y c. de pruebas 11), el cual se fijó en lista para el traslado a las partes (fl. 1174. c. ppal.).
El 19 de noviembre de 2015, el Ministerio de Transporte presentó memorial de «objeción y carencia de fundamentación» en contra de dicho dictamen (fls. 1175 – 1177 c. ppal.). Mediante providencia del 4 de febrero de 2016, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto (fl. 1179, c. ppal.).
El Distrito Capital de Bogotá solicitó confirmar la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que le asiste razón al a quo al concluir que en el proceso se presenta una ausencia total de demostración fáctica del daño y, en consecuencia, este elemento de la responsabilidad no cumple con los requisitos de concreción y posibilidad de medición por mecanismos directos o indirectos (fls. 1191 – 1201, c. ppal.).
De igual manera, no bran en el expediente pruebas que soporten los argumentos dados por los demandantes, tales como: i) que cada uno de los actores sea propietario de, al menos, un vehículo automotor de servicio público, ii) las rutas asignadas y si las mismas fueron reorganizadas o suprimidas y, iii) que los demandantes se hayan visto en la obligación de vender sus vehículos.
La parte demandante manifestó, que el daño está acreditado por cuanto con la expedición de la Resolución 007 de 2003 se dejaron por fuera de circulación «miles de vehículos que durante años fueron destinados al transporte de pasajeros», lo cual impidió que los demandantes ejercieran la actividad lícita que les permitía su sustento económico (fls. 1214 – 1217, c. ppal.).
Agregó que, en la aclaración y complementación del peritaje, el auxiliar de la justicia individualizó el daño e identificó las personas interesadas en obtener la reparación del mismo, por tanto, sí cumplió cabalmente con la carga probatoria necesaria para acceder a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, el pago indemnizatorio de los valores dados por el perito.
Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 10 El Ministerio de Transporte reiteró lo expuesto en las contestaciones de las demandas, respecto a que no participó en la reestructuración del transporte público en la ciudad de Bogotá (fls. 1218 – 1225, c. ppal.).
Además, manifestó que ni aún con la aclaración y complementación del dictamen pericial se lograron demostrar las condiciones de los demandantes, a fin de esclarecer si «accedieron al programa de reposición o se integraron al SITP vendiendo o si están recibiendo renta», puesto que en dicho dictamen se consignó que no fue posible obtener información de los vehículos de servicio público para la fecha de los hechos de la demanda.
La Empresa de Transportes del Tercer Milenio -Transmilenio S.A. insistió en los argumentos plasmados en las contestaciones de las demandas, respecto a que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por cuanto las pretensiones y hechos de la demanda guardan relación con la implementación del servicio de transporte urbano de la ciudad de Bogotá, lo cual concretó con la licitación pública 001 de 1999 que fue adjudicada por medio de la Resolución 026 del 10 de abril de 2000 (fls. 1226 – 1256, c. ppal.).
Indicó que no existe en el expediente prueba decretada en primera o segunda instancia, por medio de la cual se logre demostrar que la implementación del sistema integrado de transporte masivo en el Distrito Capital les hubiera ocasionado a los demandantes un daño que deba ser indemnizado por esa entidad. Añadió que tampoco estaba acreditada la cuantía del daño alegado por los demandantes, pues tanto en el dictamen pericial inicial como en su aclaración y complementación existen graves defectos de fundamentación que aún subsisten, deficiencias que fueron puestas de presente por el a quo en el fallo de primera instancia y no se lograron subsanar.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino en el proceso y solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda (fls. 1269 – 1291, c. ppal.). Después de hacer un recuento de los antecedentes del proceso, indicó que para el momento de la presentación de las demandas, la acción ya había caducado, por cuanto los demandantes sostienen que el supuesto daño se ocasionó con la Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 11 implementación y puesta en servicio del sistema integrado de transporte masivo en la ciudad de Bogotá, lo cual se materializó el 19 de diciembre de 2000, fecha en la cual inició su operación Transmilenio S.A. De otra parte, luego de hacer un recuento normativo, aseguró que el Ministerio de Transporte no participó en la adjudicación de la licitación pública de Transmilenio S.A. por lo cual, dicha entidad carece de legitimación en la causa por pasiva por no tener ningún vínculo causal, material ni jurídico con los hechos y argumentos expuestos por los demandantes.
Finalmente, indicó que en el proceso no se probó: i) el daño antijurídico, ii) los perjuicios sufridos, iii) el nexo de causalidad o imputación fáctica y iv) la imputación jurídica, lo cual deja claro que existe una «ausencia absoluta de los fundamentos de la responsabilidad». III. CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del presente proceso, en los términos del artículo 20 del C.P.C.6, toda vez que para la fecha de presentación de las demandas –20 de septiembre de 2004 y 24 de enero de 2005– la cuantía se establecía por el valor de la pretensión mayor.
Así, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2004 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debía ser equivalente o superior a $179.000.0007 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor es de $801.360’000.0008, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo. 2.- El ejercicio oportuno de la acción Antes de abordar el análisis del término de caducidad, que, en todo caso, debe contarse a partir de la materialización del daño, considera la Sala procedente 6 Numeral 2 del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, antes de la modificación efectuada por la Ley 1395 de 2010, la cuantía se determinaba así: «Por el valor de la pretensión mayor, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones». 7 Para el año 2004, el salario mínimo mensual legal vigente era $358.000. 8 Indemnización de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, según el acápite de la estimación razonada de la cuantía. (fls. 19 y 8 c. 1) Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 12 reiterar que, tratándose de actividades reguladas, como el transporte público de pasajeros, el ejercicio de la potestad reguladora no es, en principio, fuente generadora de daños para quienes pretendan ejercer dicha actividad: 5.1.
A manera de consideración preliminar frente a la naturaleza del daño antijurídico invocado en este caso, es importante señalar que la prestación del servicio público de transporte de pasajeros constituye una actividad regulada, que impone a las entidades y a las personas que lo ejercen la sujeción a las normas que la rigen, lo cual se traduce en la existencia de un régimen de permisos y prohibiciones, a partir del cual surgen derechos, obligaciones y restricciones, entre otras situaciones jurídicas relevantes.
En efecto, el ejercicio de la actividad transportadora no supone la existencia de un derecho absoluto e indefinido en el tiempo por parte de quien la ejerce, sino que está condicionado a las regulaciones que sobre el particular desarrolle la autoridad competente –para el caso bajo estudio es el Área Metropolitana de Bucaramanga como ente regulador del sistema de transporte-, tal como lo dispone el artículo 9 del Decreto 170 de 200148, norma que prevé lo siguiente: “La prestación del servicio de transporte metropolitano distrital y/o municipal será de carácter regulado.
La autoridad competente definirá previamente las condiciones de prestación del servicio conforme a las reglas señaladas en este decreto”. Con lo expuesto se pretende establecer que las disposiciones de las autoridades competentes, en el marco de su gestión como reguladoras del servicio de transporte público, no pueden entenderse automáticamente como generadoras de daños a las empresas o a los transportadores que ejercen la actividad9.
No obstante, la Sala ha destacado también que lo anterior no es óbice para reconocer que en desarrollo de esos marcos de regulación se puedan causar daños que deban ser reparados, pero que, en todo caso, debe identificarse la fuente directa de tales daños para determinar la acción procedente y, por tanto, el momento a partir del cual empieza a correr el término para interponer oportunamente la demanda.
Así, si la fuente del daño en el acto administrativo en el cual se dispone la chatarrización de los vehículos, la reclamación de esas reparaciones deberá conducirse a través de la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho10; en tanto, que si el daño por el cual se pretende su reparación deriva 9 Sentencia del 17 de junio de 2022, exp. 56.560, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 10 En sentencia de 23 de abril de 2021, exp. 53909, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, dijo la Sala: “57.
Así, el fundamento de la reparación que devela el escrito de demanda es la ilegalidad de la Resolución No. 28487 del 4 de enero de 2010, “Por medio de la cual se autoriza la cancelación de matrícula por concepto de desintegración física total a vehículo de servicio público colectivo municipal de pasajeros”, pues a través suyo se concretaron las múltiples actuaciones irregulares, de los miembros de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali y Metrocali S.A., tendientes a sacar de operación a los vehículos de transporte colectivo y a forzar su chatarrización, como se aduce en la demanda// 58.
En este orden de ideas, no hay duda de que la acción procedente para reclamar indemnización era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, la causa por la cual se reclama a las entidades demandadas se ubica y proyecta en el escenario de la actuación administrativa que se concretó con la expedición de la resolución mentada”. Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 13 de la orden de “paralizar la operación de un vehículo en las rutas asignadas a la empresa”, procede la acción de reparación directa, y el término para interponerla empezará a correr desde que el demandante tiene conocimiento de esa decisión11.
En el caso objeto de estudio, con la demanda de reparación directa interpuesta se pretende la declaratoria de responsabilidad del Ministerio de Transporte, el Distrito Capital de Bogotá y la Empresa de Transporte del Tercer Milenio -Transmilenio S.A., como consecuencia de los daños y perjuicios causados con la implementación del sistema integrado de transporte masivo -Transmilenio, por cuanto se afectó patrimonialmente a los demandantes en su calidad de propietarios de busetas, buses o colectivos que desempeñaban actividades económicas lícitas, relacionadas con el transporte urbano de pasajeros en la ciudad.
De conformidad con lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años siguientes al acaecimiento del hecho, la omisión, la operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble de propiedad ajena por trabajos públicos o por cualquier otra causa.
La Empresa de Transporte del Tercer Milenio -Transmilenio S.A. y el Distrito Capital de Bogotá en sus argumentos de defensa, afirmaron que el sistema de transporte masivo urbano de pasajeros -Transmilenio, inició su operación el 19 de diciembre de 2000 como resultado de la adjudicación de la licitación pública 001 de 1999 y, por tanto, la demanda de reparación directa se formuló por fuera del término establecido en la ley.
En el expediente obran actos administrativos relacionados con la implementación y puesta en servicio de Transmilenio, entre los cuales se destacan los siguientes: - El Acuerdo 04 del 4 de febrero de 1999, proferido por el Concejo Distrital de Bogotá «Por el cual se autoriza al alcalde mayor en representación del Distrito Capital para participar, conjuntamente con otras entidades del orden distrital, en la constitución de la empresa de transporte del Tercer Milenio -Transmilenio S.A. y se dictan otras disposiciones», señala en el artículo 7° que «de conformidad con las normas 11 Sentencia del 17 de junio de 2022, exp. 56.560, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 14 vigentes, constituya, reglamente y destine los recursos necesarios para la creación de un fondo cuenta sin personería jurídica, de reorganización del transporte colectivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital, el cual podrá adquirir parque automotor de los prestadores del servicio colectivo, incluso los que sean desplazados por las troncales de Transmilenio S.A. y los que deban salir o hayan salido del servicio, para evitar su reposición de acuerdo a las disposiciones legales vigentes, antes de que Transmilenio S.A. entre en operación (…)» (fls. 57 y 58, c. de pruebas 7). - El Decreto 831 del 3 de diciembre de 1999, expedido por el alcalde mayor «Por el cual se reglamenta el Acuerdo No. 04 de 1999, del Concejo de Santa Fe de Bogotá y se dictan otras disposiciones», en su artículo 14 establece que «Transmilenio S.A., como titular del Sistema Transmilenio, de conformidad con la ley tendrá la facultad de disponer sobre el uso de los carriles que se destinen en forma exclusiva a la operación del Sistema Transmilenio (…)» (fls. 5 – 11 y 80 – 87, c. de prueba 7). - La Resolución 026 del 10 de abril de 2000 suscrita por el gerente general de Transmilenio S.A. «Por medio de la cual se adjudica parcialmente la Licitación Pública No. 001 de 1999 de TRANSMILENIO S.A., y se declara parcialmente desierta», decidió «adjudicar al proponente Consorcio Metrobus, la concesión de: i) La explotación económica del servicio de transporte terrestre automotor urbano masivo de pasajeros en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C. (…)» (fls. 43 – 80, c. de pruebas 6). - La Resolución 1402 del 11 de diciembre del 2000 proferida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. «Por la cual se dictan disposiciones para permitir el uso exclusivo de las Troncales o Carriles de uso exclusivo del Sistema TransMilenio», en sus consideraciones señaló «que para efectos de permitir la entrada en operación del Sistema TransMilenio, así como para garantizar la correcta y eficiente prestación del servicio de transporte público masivo en la ciudad de Bogotá se hace necesario permitir el uso exclusivo de los carriles o troncales (…)».
Además, resolvió en su artículo 1° que «los vehículos automotores utilizados en el transporte colectivo urbano e intermunicipal de pasajeros no podrán transitar por las troncales destinadas para el uso exclusivo del Sistema TransMilenio, ya sea por los carriles destinados al transporte masivo o por los carriles paralelos destinados al tráfico mixto» (fls. 112 – 113, c. de pruebas 7).
Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 15 - La Resolución 019 del 3 de febrero de 2003 «Por medio de la cual se adjudica la Licitación Pública No. 007 de 2002 de TRANSMILENIO S.A.» suscrita por el gerente general de Transmilenio S.A. resolvió «adjudicar, en primer orden de elegibilidad, a la oferta presentada por la sociedad TRANSMASIVO S.A. la concesión no exclusiva y conjunta con otros concesionarios, la explotación del servicio público de transporte terrestre automotor del Sistema TransMilenio (…)» (fls. 1 – 291, c. de pruebas 5). - La Resolución 1388 del 30 de diciembre de 2003 «Por la cual se establece la capacidad transportadora global del servicio público de transporte colectivo para el Distrito Capital» suscrita por el por el secretario de tránsito y transporte de Bogotá D.C. (fls.114 – 125, c. de pruebas 7).
Visto lo anterior, se puede establecer que el sistema de transporte masivo urbano de pasajeros -Transmilenio, comenzó su planificación y estructuración aproximadamente en febrero de 1999 -mediante la expedición del Acuerdo 04 del 4 de febrero de 1999 por el Concejo Distrital de Bogotá-, fecha a partir de la cual se desplegaron diversas actuaciones administrativas direccionados a concretar la implementación y puesta en operación de dicho sistema.
Se ha precisado que este asunto versa sobre las pretensiones de reparación directa formuladas por la parte actora, quien de manera clara manifestó al subsanar la demanda que no cuestionaba los actos administrativos a través de los cuales se implementó el Sistema Masivo de Transporte Público Urbano de Pasajeros en el Distrito Capital, sino que buscaba la indemnización de los perjuicios causados por las supuestas acciones y omisiones de las entidades demandadas, que causaron el daño consistente en La Sala no pierde de vista que en la demanda se adujo que los daños cuya reparación se reclama se consolidaron con la expedición de la Resolución 019 del 3 de febrero de 2003, a través de la cual se adjudicó la licitación pública 007 de 2002.
Sin embargo, en la misma demanda se establece que en realidad fue con la implementación del sistema masivo de transporte que se les afectó la actividad económica que desarrollaban, así (fls. 1 – 13, c. 1 y 158 – 170, c. 2): 5) - La implantación y el desarrollo del Sistema Masivo de Transporte Público Urbano de Pasajeros en el Distrito Capital, se está ejecutando con un total desconocimiento por parte de las autoridades, de los derechos adquiridos de los propietarios transportadores tradicionales, causándose de esta manera Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 16 graves daños y perjuicios en su patrimonio tanto presente como futuro toda vez que desde el año 2000 comenzó a causarse una disminución reiterada y persistente en la producción en el ejercicio de la actividad del Transporte Público Colectivo Urbano de Pasajeros, teniendo en cuenta las cuantiosas inversiones que implica realizar para el ejercicio de esta actividad libre y lícita como es la prestación del servicio público esencial del transporte público colectivo urbano de pasajeros.
De igual manera, al estimarse la cuantía de las pretensiones, la parte actora solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales en modalidad de daño emergente, desde el año 2000, de la siguiente manera (fl. 18 c. 1 y 164 c. 2): 1.1. Daño emergente: El daño emergente se estima en la suma de TREINTA Y SEIS MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($36.000.000.00) anuales, a partir del día primero de enero del año 2000 hasta la fecha de terminación del juicio.
Una lectura integral de los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como de los demás aspectos que la conforman, permite a la Sala concluir que, aunque en principio los accionantes adujeron que el daño antijurídico se estructuró con la expedición de la Resolución 019 del 3 de febrero de 2003, en realidad su imputación de responsabilidad se refiere a la implementación del sistema de transporte masivo que, según su propio dicho, ocurrió desde el año 2000.
La anterior precisión guarda plena correspondencia con lo probado en el proceso, puesto que, como se advirtió, por lo menos desde febrero de 1999 el sistema de transporte venía planificándose y estructurándose, situación que se concretó con la expedición de las resoluciones 026 del 10 de abril de 2000 y 1402 del 11 de diciembre del 2000, mediante las cuales se adjudicó a un privado la operación del sistema y se expidieron las normas sobre uso exclusivo de troncales para la operación de Transmilenio, respectivamente.
Especialmente, con la Resolución 1402 del 11 de diciembre del 2000 se impidió que los vehículos utilizados para el transporte urbano e intermunicipal de pasajeros, transitara por las troncales que fueron destinadas al uso exclusivo del Transmilenio, lo que implicó que se tuviera que reestructurar el servicio y las rutas autorizadas que operaban en la Ciudad.
De acuerdo con lo expresamente señalado en la demanda, para la época en que se puso en funcionamiento el sistema, los demandantes tuvieron conocimiento de tal Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 17 situación, por lo que era necesario realizar planeación y reubicación de rutas que pudieran verse afectadas por la entrada en operación de los carriles exclusivos para Transmilenio S.A.; tanto fue así que, en efecto, los actores pretendieron el reconocimiento de los perjuicios causados a su actividad económica desde esa fecha, es decir, desde el año 2000.
Por esta razón, el término de caducidad no puede computarse a partir del 3 de febrero de 2003 -fecha de la expedición de la Resolución 019-, porque conforme a lo plasmado en la demanda y lo acreditado en el proceso, los daños cuya reparación se pretende tuvieron origen desde el 11 de diciembre de 2000, con la expedición de la Resolución 1402 de esa fecha, contentiva de las normas distritales que determinó el uso de carriles exclusivos y en consecuencia, permitió la entrada en operación del sistema de transporte masivo urbano de pasajeros -Transmilenio, como consecuencia de la adjudicación de la licitación pública 001 de 1999, efectuada previamente mediante la Resolución 026 del 10 de abril de 2000.
Por lo anterior, la Sala concluye que para el momento de presentar las demandas - 20 de septiembre de 2004 y 25 de enero de 2005-, el término había fenecido, razón por la cual se revocará la decisión de negar las pretensiones y, en su lugar, declarará la caducidad de la acción. Es decir, lo que se cuestiona es la regulación misma de la actividad de transporte. 4.- Condena en costas Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación: 25000-23-26-000-2005-00409-02 25000-23-26-000-2004-01972-01 acumulados (47216) Actor: Marco Tulio Pinzón y otros Demandado: Distrito Capital de Bogotá y otros Referencia: Acción de reparación directa 18 F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por encontrar configurada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa formulada por la parte demandada.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Ausente con excusa Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto VF