CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: INVERAPUESTAS S.A. Autoridad: CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. INMEDIATEZ- Su desconocimiento desvirtúa el carácter urgente del amparo.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 7 de febrero de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 14 de enero de 2025, Inverapuestas S.A., a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que alega vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B, al haber proferido la providencia del 10 de febrero de 2021, en el marco del proceso de reparación directa1 que promovió contra la Nación-Rama Judicial y el departamento de Bolívar-Lotería de Bolívar, liquidada.
En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados. Pide que se deje sin efectos la providencia reprochada y se ordene a la autoridad accionada:: «dejar sin efectos la sentencia proferida por el H. CONSEJO DE ESTADO SALA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA SECCIÓN TERCERA: SUBSECCIÓN “B” el 10 1 Identificado con número de radicado: 13001-23-31-000-2005-01898-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia de febrero de 2021 por la cual revocó la sentencia inicial proferida el 19 de agosto de 2011 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR y DENEGÓ las pretensiones de la demanda de reparación directa.
También como consecuencia, ordenar a dicha Subsección B y/o o la Subsección de la Sección Tercera del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, o a la Sección u órgano que se envíe el expediente, que al estudiar el caso rechazar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primer grado proferida el 19 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Bolívar concedido y tramitado ilegalmente, por falta de competencia funcional del Consejo de Estado» 2.
Hechos relevantes Inverapuestas S.A. presentó demanda de reparación directa contra la Nación-Rama Judicial y el departamento de Bolívar-Lotería de Bolívar, liquidada. Esto, con el fin de que fuera declarada su responsabilidad administrativa y patrimonial, con ocasión al incumplimiento de un fallo de tutela del 28 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el cual le había resultado favorable.
En este, el Tribunal ordenó anular la licitación No. 01 de 2003, en virtud de la cual la Lotería de Bolívar, por Resolución 163 del 30 de septiembre de 2003, adjudicó el contrato de concesión para la explotación del juego de apuestas permanentes en el departamento de Bolívar a la sociedad Apuestas el Gato E.U. En virtud de lo descrito, la accionada profirió la Resolución No. 10 del 20 de junio de 2005, dando cumplimiento a lo ordenado.
A pesar de lo anterior, la demandante consideró que las demandadas no habían dado cumplimiento real a lo ordenado. Por sentencia del 23 de agosto de 2006, la Corte Constitucional, en sede de revisión, revocó la decisión del 28 de octubre de 2003 y declaró improcedente el amparo deprecado. El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Bolívar quien, por sentencia del 19 de agosto de 2011, accedió parcialmente a las pretensiones.
Ambas partes apelaron la decisión. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B quien, por sentencia del 10 de febrero de 2021, revocó lo la decisión del A Quo y negó las pretensiones. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia La demandante presentó recurso extraordinario de revisión contra la decisión anterior.
Por providencia del 19 de julio de 2024, la Sala Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado2, declaró infundado el recurso. 3. Fundamentos de la solicitud La accionante considera que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al proferir la providencia del 10 de febrero de 2021.
Aduce que en esta el Tribunal incurrió en el defecto procedimental absoluto. Estima configurado el defecto mencionado, por cuanto la apelación instaurada por Lotería de Bolívar en realidad no cumplía con los requeridos establecidos por la Ley vigente y aplicable al caso. Hizo referencia al artículo 79 de la Ley 1395 de 2010 y el artículo 121 de la C. Pol.
Con base en la normativa mencionada, sostiene que el recurso de apelación presentado por la demandada, debió haber sido declarado desierto, pues esta no asistió a la audiencia de conciliación que convocó el Tribunal. Expone que: «artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, vigente para aquella época, norma que prevé como requisito de legalidad, de obligatoria observancia, asistir a la audiencia de conciliación que convoque el juez de primera instancia cuando la condenada es la entidad pública para invitar a las partes a concertar sus diferencias en interés del patrimonio público, por lo tanto no debía tramitarse la apelación, tenía que declararse desierto en razón a que la apelante no asistió a la continuación de la audiencia de conciliación que convocó el Tribunal Tribunal Administrativo de Bolívar.
( ) la ley 1395 de 2010, que adicionó un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001 y modificó el artículo 212 del antiguo CCA, al disponer que si el recurso reúne los requisitos legales, “será admitido mediante auto que se notificará personalmente al Ministerio Público y por estado a las otras partes”, contrario sensu debe inadmitirse “En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Parágrafo. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.» 2 Proceso identificado con número de radicación: 11001-03-15-000-2021-05592-00. Sala Integrada por los Honorables Consejeros de Estado: María Adriana Marín, Juan Enrique Bedoya Escobar, Nubia Margoth Peña Garzón, Wilson Ramos Girón y Pedro Pablo Vanegas Gil. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia Aduce, además, que la autoridad accionada no analizó en debida forma que el daño que se estaba reclamando, con ocasión al proceso de reparación directa, en realidad no era antijurídico por la mera revocatoria que hizo la Corte Constitucional al fallo de tutela que amparó sus derechos.
Con base en lo anterior, sostiene que: «En la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado al revocar la de primer grado esencialmente estimó, sin ningún análisis, que el daño reclamado no tenía la naturaleza de antijurídico, afirmación que hace sólo al indicar que el fallo de tutela incumplido, del cual se derivan los perjuicios impetrados en la demanda, fue revocado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-713 de 23 de agosto de 2006, pero nada dijo del deber constitucional y legal de cumplimiento de las sentencias de tutela que en este caso tenía que acatar la LOTERIA» 4.
Trámite de primera instancia El 17 de enero de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Rama Judicial y la Lotería de Bolívar Liquidada3, en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección B manifestó que no participaría del trámite de la acción y que acatará las disposiciones que se adopten respecto de ella.
El Departamento de Bolívar solicitó que se declare improcedente la acción de tutela y que fuera declarada su falta de legitimación en la causa por pasiva. Estimó que la acción no cumple con el requisito de inmediatez, pues cuestiona la providencia que dio trámite al recurso de apelación del proceso ordinario, proferida hace más de 10 años.
Auto este en el que, por demás, existían recursos que resultaban procedentes para exponer lo que ahora reprocha en sede constitucional. La Lotería de Bolívar La Millonaria del Caribe advirtió que es jurídica y administrativamente distinta a la que motiva los hechos que dan lugar a la presente acción. 3 Se declaró terminada la existencia legal de la Lotería de Bolívar, mediante Resolución No. 17 del 28 de marzo de 2012, y por medio de acta de cierre de liquidación, disposición de bienes, derecho y obligaciones, los derechos litigiosos de la entidad liquidada fueron cedidos al Departamento de Bolívar. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia La Consejera de Estado María Adriana Marín manifestó su impedimento para conocer del asunto.
Por auto del 7 de febrero de 2025 este fue declarado fundado. Mediante sentencia del 7 de febrero de 2025, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A declaró improcedente la acción de tutela. Determinó que el asunto no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Planteó que lo que pretende la accionante es que, mediante tutela, se haga un nuevo pronunciamiento respecto de la competencia funcional de la accionada para resolver el recurso de apelación cuestionado.
Adujo que la accionante busca una instancia adicional al proceso ordinario y prolongar un debate judicial ya zanjado por el juez ordinario. Por demás, estimó acreditado el requisito de inmediatez, por cuanto la accionante agotó uno de los mecanismos jurídicos que consideró idóneo para la defensa de sus derechos, previo a acudir al escenario constitucional.
La accionante impugnó. Solicitó que se revoque la decisión proferida por el A quo Constitucional. Adujo que no es cierto que lo que se pretenda con la presentación de la presente acción de tutela sea una instancia adicional al proceso, así como tampoco prolongar el debate judicial. Sostuvo que lo planteado en el presente trámite, es distinto a lo expuesto en el marco del proceso de reparación directa.
Así mismo, planteó que la tutela se dirige en contra de la decisión que revocó una decisión favorable a sus intereses. El 21 de febrero de 2025 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo. 6.
Análisis de la Sala 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Inmediatez La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos fundamentales y un remedio de aplicación urgente.
Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que se impugna en tutela6.
Caso concreto La accionante considera que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Esto, al proferir la providencia del 10 de febrero de 2021 en la cual, aduce, incurrió en el defecto procedimental absoluto. Sostiene que la apelación interpuesta por la parte demandada debió haber sido declarado desierto, pues esta no asistió a la audiencia de conciliación que convocó el Tribunal.
Adicional a lo anterior cuestiona que se haya considerado que el daño reclamado no era antijurídico, por la revocatoria que hizo la Corte Constitucional a la sentencia que amparó sus derechos fundamentales. La Sala advierte que la presente acción constitucional se encuentra encaminada a enjuiciar una decisión, la del 10 de febrero de 2021, respecto de la cual, como es evidente, no es dable acceder al estudio de su procedencia por incumplimiento del requisito de inmediatez.
Cuestión esta nuevamente reiterada el escrito de impugnación. La providencia reprochada fue proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B, el 10 de febrero de 2021 y fue notificada, según el aplicativo de consulta de procesos de la Rama Judicial, el 24 de marzo siguiente (Índice 86, SAMAI). Como la solicitud de tutela se interpuso el 14 de enero de 2024, casi 4 años después de proferida y notificada la decisión, el amparo no cumple con el requisito de inmediatez por lo que la tutela es improcedente.
La accionante manifestó que presentó la acción de tutela contra la decisión mencionada, luego de haber agotado el trámite del recurso extraordinario de revisión contra la misma, razón por la cual se cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia del amparo. Sin embargo, como la acción de tutela se encuentra dirigida estrictamente a enjuiciar la sentencia del 10 de febrero de 6 Corte Constitucional, sentencia T-422 de 2018, C.P. Carlos Bernal Pulido. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia 2021, y nada se dijo respecto de la providencia del 19 de julio de 2024, no es dable proceder al estudio de su procedencia. La acción de tutela, así como el escrito de impugnación, dirige sus pretensiones contra la sentencia del 10 de febrero de 2021 y nada reprocha sobre la proferida en el marco del recurso extraordinario de revisión presentado contra la misma.
Haber agotado un mecanismo procedente, otorgado por el ordenamiento para cuestionar la sentencia que ahora se reprocha en sede de tutela, no es un argumento dable para ser tenido en cuenta como eximente del cumplimiento del requisito de la inmediatez. Esto, pues como ya se advirtió, la acción se encuentra dirigida contra la decisión del 10 de febrero de 2021 y nada se dijo respecto de la que realmente puso fin al proceso ordinario.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha resaltado que, respecto de la flexibilización del requisito de la inmediatez: «el juez constitucional podrá valorar el caso concreto para establecer si la acción es procedente, aun cuando hubiese inactividad del accionante durante un tiempo considerable con respecto al momento en el que se generó el hecho presuntamente vulneratorio de sus derechos fundamentales.
De acuerdo con lo anterior, para declarar la improcedencia de la acción de tutela por carencia de inmediatez, no basta con comprobar que ha transcurrido un periodo considerable desde la ocurrencia de los hechos que motivaron su presentación hasta la interposición del recurso, sino que, además, es determinante que el juez valore si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, de tal forma que, en caso de que concurran estos eventos, el amparo constitucional sería procedente y la acción se entendería interpuesta dentro de un término razonable.
( ) en el evento en el que (i) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (ii) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (iii) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, la acción será procedente a pesar de la mencionada tardanza en la interposición del recurso de amparo.» (Se destaca)7 La Sala estima que no es posible flexibilizar el requisito de inmediatez pues, en casos como este, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial, existe 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-108 de 2018, M.P. Gloria Estella Ortíz Delgado. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia una mayor protección y rigidez al requisito de inmediatez el cual garantiza el cumplimiento del principio de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Al respecto, la Corte ha señalado que: «El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”. La Corte Constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecer un término de caducidad de la acción de tutela, pues ello sería contrario al artículo citado.
Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello sería contrario a la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida como un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados. Por lo anterior, se ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente.
No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, lo que constituye un término razonable. La jurisprudencia ha identificado criterios que orientan al juez de tutela a evaluar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se relacionan con: (i) La situación personal del peticionario, (ii) el momento en el que se produce la vulneración, (iii)la naturaleza de la vulneración, (iv) los efectos de la tutela y (v) la actuación contra la que se dirige la tutela. Sobre esta última, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneradora de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales. Al respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente (…)8» (Se destaca).
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Corte Constitucional, Sentencia SU-391de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-00117-01 Accionante: Inverapuestas S.A. Acción de tutela – Segunda instancia FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de febrero de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la solicitud de tutela, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaración de Voto vf