CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D. C., Veintinueve (29) de Octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-25-000-2017-00375-00 (1727-2017). Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra. Trámite: Acción especial de revisión. Tema: Revisión de la sentencia proferida el 30 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia. La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra la sentencia de Treinta (30) de octubre de Dos Mil Ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Ocho (2008), que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada por la señora Flor Amelia Cely Altuzarra.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda de acción especial de revisión1. La UGPP formuló la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme la sentencia de Treinta (30) de octubre de Dos Mil Ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, subsección A, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Veinticuatro 1 Folios 197 a 237, expediente físico, cuaderno 1.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 2 Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Ocho (2008), dictada dentro del expediente radicado 11001-33-31-024-2006-00107-002 y, en su lugar, se declare que, la señora Flor Amelia Cely Altuzarra, no tiene derecho a que su pensión se liquide con la totalidad de factores de salario, devengados en el último año de servicios, debiendo calcularse con las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.
En consecuencia, solicitó declarar que, la pensión de jubilación de la demandada, debe liquidarse con el promedio de los salarios devengados en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, o lo cotizado durante todo el tiempo, computando los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, incluyendo la bonificación por servicios prestados, en una doceava parte.
De manera subsidiaria, solicitó declarar que, a la señora Cely Altuzarra, no le asiste derecho a que su pensión de jubilación, se liquide en proporción del 100% de la bonificación por servicios prestados, prima de servicios y prima de navidad, al momento de obtener la asignación más elevada, sino en una doceava parte. Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que, la señora Flor Amelia Cely Altuzarra, solicitó ante CAJANAL, el reconocimiento de su pensión de vejez, al haber completado 20 años de servicio; la cual, fue reconocida por la entidad, mediante Resolución No. 14330 de 16 de mayo de 2005, con el 75% de la tasa de reemplazo contenida en el Decreto 546 de 1971, sobre el promedio de lo devengado en los últimos 9 años, 5 meses y ocho días, conforme lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía equivalente a Un Millón Ciento Noventa y Siete Mil Trescientos Cincuenta y Siete Pesos con Cincuenta y Siete Centavos ($1.197.357,57), efectiva a partir del 18 de octubre de 2003, con efectos fiscales, una vez se acredite el retiro efectivo del servicio.
El 5 de agosto de 2005, solicitó la reliquidación pensional, por retiro definitivo del servicio; petición atendida por CAJANAL mediante Resolución No. 29524 de 27 de junio de 2006; teniendo en cuenta, el promedio de lo devengado entre el Primero (1) de Junio de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995) y el Treinta (30) de junio de Dos Mil Cinco (2005), 2 Samai, índice 11.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 3 elevando la cuantía a Un Millón Trescientos Ochenta y Cinco mil Trescientos Noventa y Tres Pesos con Veintisiete Centavos ($1.385.393,27), efectiva a partir del Primero (1) de Julio de Dos Mil Cinco (2005). La señora Flor Amelia Cely Altuzarra, solicitó la reliquidación pensional, la cual, fue rechazada por Resolución 29523 de 27 de junio de 2006, por no reunir los requisitos para tal fin.
La señora Flor Amelia Cely Altuzarra impetró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a efectos de obtener la nulidad de la Resolución No. 29524 de 27 de junio de 2006, la cual, fue conocida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho judicial que, mediante sentencia de 31 de enero de 2008, declaró la nulidad parcial del acto administrativo y ordenó la reliquidación pensional de la demandante, con base en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, incluyendo los factores, sueldo básico, incremento del 2.5%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte y el 100% de las primas de antigüedad, navidad y de servicios, así como el 100% de la bonificación por servicios prestados.
El 30 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, confirmó la decisión; quedando ejecutoriada el 12 de noviembre de 2008. La UGPP dio cumplimiento a la orden judicial, mediante Resolución UGM No. 743 de Ocho (8) de Julio de Dos Mil Once (2011), reliquidando la pensión y elevando su cuantía a Cuatro Millones Trescientos Sesenta y tres Mil Ochocientos Cuarenta y Cinco Pesos ($4.363.845), efectiva a partir del Primero (1) de Julio de Dos Mil Cinco (2005).
Con Resolución UGM No. 43769 de Veinticinco (25) de Abril de dos Mil doce (2012), se modificó la Resolución UGM No. 743 de Ocho (8) de Julio de Dos Mil Once (2011), para incluir la prima de vacaciones, incrementando la mesada pensional a la suma de Cinco Millones Noventa y Cuatro Mil Cuatrocientos Cincuenta y Siete Pesos con Cincuenta Centavos ($5.094.457,50), efectiva a partir del Primero (1) de Julio de Dos Mil Cinco (2005).
Con posterioridad, la Resolución No. RDP 024488 de Veintiocho (28) de Mayo de Dos Mil Trece (2013), ajustó la mesada pensional, porque erradamente se había incluido el 100% de la prima de vacaciones, siendo que su inclusión debía ser proporcional, fijando Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 4 el monto pensional, en Cuatro Millones Setecientos Veintiocho Mil Ciento Cincuenta y Un Pesos con Veinticinco Centavos ($4.728.151,25). 1.2.
Sentencia de primera instancia. El Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá D.C., mediante sentencia del Treinta y Uno (31) de enero de dos Mil Ocho (2008)3, accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: «PRIMERO: Decretar la nulidad parcial de la Resolución No. 29524 del 27 de junio de 2006, expedida por el Asesor de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), a través de la cual se reliquidó la pensión de jubilación a la señora FLOR AMELIA CELY ALTUZARRA identificada con c.c. No. 24.148.320.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior decisión se ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora FLOR AMELIA CELY ALTUZARRA identificada con c.c. No. 24.148.320, en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado la accionante en el último año de servicios, incluyendo los siguientes factores: sueldo básico, prima de antigüedad, incremento del 2.5%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad cuya acreditación se halla en la constancia expedida por el Jefe de la Sección Pagaduría - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, visible a folios 39 y 40 del Cuaderno No. 2.
La prima de antigüedad, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios y la prima de navidad, deberán reconocerse en una proporción del 100% al momento de obtener la asignación más elevada. La Caja hará los descuentos correspondientes por razón de los aportes no efectuados, debidamente indexados al valor, para lo cual se seguirá el procedimiento previsto para la condena que se impone en esta sentencia.
TERCERO: Los diferencias que resulten de la reliquidación serán ajustadas en los términos del art. 178 del C.C.A., siguiendo para esto la fórmula dada en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL pagar a la demandante las diferencias de las mesadas pensionales causadas y adeudadas a partir de la fecha de reconocimiento, con los reajustes autorizados por la Ley 100 de 1993. 3 Folios 166 a 180, expediente físico. Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 5 […]» Negrilla del texto original.
Como sustento de la decisión, se argumentó que, a la demandante le era aplicable el régimen de excepción, contenido en el Decreto 546 de 1971, es decir, el 75% del equivalente a la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, al cumplir 50 años de edad y 20 años de servicios continuos o discontinuos, de los cuales, al menos 10 años, hubiese servido a la Rama Judicial o al Ministerio Público; presupuestos cumplidos por la pensionada.
Consideró que, CAJANAL hizo una indebida aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, violando los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978; a partir de la posición jurisprudencial de esta Corporación en la materia; estableciendo que deben tenerse en cuenta la totalidad de factores percibidos por la señora Cely Altuzarra, conforme a las normas especiales que rigen su pensión. Con base en la certificación de pagaduría de la dirección ejecutiva del Consejo Superior de la Judicatura, fijó los factores devengados por la demandante durante el último año de prestación de servicios, indicando que, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte y las primas de navidad, vacaciones y servicios, no fueron incluidos en la respectiva liquidación; debiendo proceder a su reconocimiento, en aplicación del artículo 12 del Decreto 717 de 1978, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 de 1978.
Enfatizó en que, la prima de antigüedad, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios y la prima de navidad, deberían reconocerse en una proporción del 100% al momento de obtener la asignación más elevada, posición reiterada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolviendo asuntos similares. 1.3. Sentencia objeto de revisión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, confirmó la sentencia de primera instancia4.
La Corporación indicó que, la demandante era beneficiaria del régimen de transición, siéndole aplicable el régimen anterior, en cuanto a la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión; no asistiendo razón a la demandada, frente a la aplicación de los factores 4 Folios 181 a 190, expediente físico. Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 6 para integrar el ingreso base de liquidación, contenidos en la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994.
Concluyó que, para establecer el monto de la pensión, no era dable la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado entre el 01 de julio de 1995 y el 30 de junio de 2005, sino con el 75% de la asignación mensual más elevada, que se hubiere devengado en el último año de servicios. Interpretó que, bajo el criterio de esta Corporación, debían incluirse en la liquidación pensional, la totalidad de factores salariales percibidos por la demandante, de manera habitual y periódica; avalando la posición de instancia. 1.4.
Causal de revisión invocada. La UGPP invocó la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Aduce que, la sentencia cuya revisión solicita, ordenó tener en cuenta como ingreso base de liquidación, lo devengado “en el último año de servicios”, lo cual riñe con el entendimiento que debe tenerse del régimen de transición, pues este solo cobija lo pertinente a la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, que para el caso de la demandante, son los establecidos en el Decreto 546 de 1971; pero los demás aspectos y en específico, el ingreso base de liquidación, se rige por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; como lo estableció la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU- 230 de 2015.
Bajo tal entendimiento, aseguró que, la pensión de la señora Cely Altuzarra, debía liquidarse con el promedio de los salarios devengados, en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, o durante todo el tiempo, si este fuera superior, computando los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994, incluyendo la bonificación por servicios, pero en una doceava parte, en razón a que se trata de un concepto, cuyo pago se causa anualmente.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 7 En cuanto a la pretensión subsidiaria, relativa a que, en caso que no salga avante el reproche anterior, se revoque la decisión frente a la inclusión en el 100% de la bonificación por servicios, la prima de servicios y la prima de navidad, adujo que, dichos rubros debieron tenerse en cuenta en una doceava parte, por cuanto su pago está previsto por anualidades causadas.
Concluyó que, se requiere que cesen los efectos del fallo recurrido, porque la decisión judicial resulta desacertada e implica la destinación de recursos del erario, que debían servir para la financiación de prestaciones, acordes a derecho. 1.5. Contestación de la demanda de revisión. Mediante apoderado, la señora Flor Amelia Cely Altuzarra contestó la demanda5, oponiéndose a las pretensiones, con fundamento en que, las sentencias base de la reliquidación pensional, cumplieron con el principio de legalidad, aplicando las normas sustanciales que para la fecha existían, no como pretende la accionante, que se aplique a unas providencias del año 2008, el alcance de los fallos de la Corte Constitucional de los años 2013 y 2015, pues la regla general es que, siempre su alcance es a futuro, en razón a que hay una serie de derechos adquiridos, dentro de situaciones jurídicas subjetivas consolidadas, y modificar esos derechos, es atentar contra el imperio del Estado Social de Derecho y la seguridad jurídica.
Expresó que, en Sentencia C-835-03, la Corte Constitucional, frente a la inconstitucionalidad del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”, teniendo en cuenta que no es posible, según el principio del cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad; por lo cual, pretender modificar el alcance de los derechos adquiridos de la demandada, respecto de una sentencia que, surtió todas las instancias procesales y adquirió su ejecutoria y posterior firmeza, es una violación flagrante del principio de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Consideró que, el régimen anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993, es aplicable a la demandada, dado que, ya había laborado para la Rama Judicial por más de diez años, y al momento del cambio de régimen, tenía más de 35 años de edad y 15 de prestación de 5 Expediente digital – índice 00028-19_MemorialWeb_ContestaciOnDemandaderecursoextraordinarioderevisiOn(.pdf).
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 8 servicio público, no siendo dable acceder a las pretensiones de la demanda, pues de hacerlo, se estaría desconociendo y vulnerando el principio de confianza legítima, seguridad jurídica y cosa juzgada. Como excepciones propuso, las de caducidad, temeridad y mala fe y cosa juzgada, enfatizando que, la reliquidación pensional fue objeto de decisión por parte un juez unipersonal y un juez colegiado, cumpliendo con su ejecutoria, por lo que la demandada lleva más de dieciséis (16) años recibiendo la mesada pensional, la cual fue adquirida y constituida bajo el principio de legalidad y buena fe.
Advirtió que, a la demandada se le debe respetar el derecho al mínimo vital y a una especial protección, debido a que es una persona de la tercera edad, para quien es imposible reiniciar su actividad laboral y suplir el impacto que tendría una reducción excesiva de su pensión. 1.6. Ministerio Público6. El Ministerio Público solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, y dejar incólume la sentencia objeto de reproche, en vista que la causal alegada carece de sustento, por acreditar la señora Flor Amelia Cely Altuzarra, los requisitos del régimen de transición y reunir las exigencias del régimen especial del Decreto 546 de 1971 y la jurisprudencia vigente al momento de su reconocimiento, pues las sentencias de unificación que regularon el IBL en el régimen de transición son posteriores al fallo que reconoció el derecho.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA7 y 20 de la Ley 797 de 20038, en concordancia con lo 6 Expediente digital – índice 00024 - Memorial_CHL_14CONCEPTO(.pdf). 7 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 8 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 9 previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación, contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199. 2.2.
Oportunidad. La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, el término de 5 años, debe contabilizarse para este asunto, a partir del Doce (12) de Junio de Dos Mil Trece (2013), conforme fue establecido por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 201610, bajo esa premisa, el plazo para interponer el presente recurso extraordinario, corrió entre el Trece (13) de Junio de Dos Mil Trece (2013) y el Trece (13) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), mientras que la demanda se radicó el Veintiséis (26) de Abril de Dos Mil Diecisiete (2017), según se observa en el sello de la secretaría de esta Corporación11, razón por la cual, no fue superado el término de 5 años exigido para la interposición de esta acción extraordinaria. 2.3.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala de Subsección establecer si, la sentencia de Treinta (30) de octubre de Dos Mil Ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Ocho (2008), incurrió en la causal de revisión b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Flor Amelia Cely Altuzarra, excedió lo preceptuado por la ley. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance. 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 10 « […] 7.22. Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.
En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. […] 7.24.
Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal […]».
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-427 de 2016. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 Folio 237, reverso del expediente físico. Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 10 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material12 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»13.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo, so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos, no permite que el juzgador se aproxime a alguna 12 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 11 causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios14. Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del Cuatro (4) de junio de Dos Mil Diecinueve (2019), «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite15 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis16, dado que, más allá que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que, el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia17», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial18. 2.4.2.
Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, a partir de las cuales, se advierte que, el 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 15 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 16 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 17 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 12 ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues, aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que, la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que, impone un análisis más detallado y cuidadoso. En efecto, se tiene que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación, por parte de los servidores públicos, se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Asimismo, resulta pertinente destacar que, la norma preexistente en materia de jubilación para los empleados de la Rama Judicial era el Decreto 546 de 1971, que establecía un ingreso base de liquidación «equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio». Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos señalados en el artículo 36 de la norma en cuestión19, aludiendo a los componentes de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, a efectos de proteger las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse. 19 «ARTICULO. 36.- Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 13 Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de Agosto de Dos Mil Diez (2010)20, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que, a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indicó en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios», premisa que fue extendida a otros regímenes pensionales prexistentes al Sistema General de Pensiones, como el contenido en el Decreto 546 de 1971.
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que, solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)21, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «[…] 92.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: 20 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010. Radicación: 0112-2009. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Víctor Hernán Alvarado Ardila. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 14 - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones […]». Con la precisión que, si bien dicha providencia no resultaba aplicable, en estricto sentido, a las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971, lo cierto es que, muchos jueces y magistrados hicieron extensiva la interpretación efectuada en ese pronunciamiento a los beneficiarios de la norma en mención, sin desconocer que luego, el Consejo de Estado emitió la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de Once (11) de junio de Dos Mil Veinte (2020)22, en la que sentó las siguientes reglas: «De lo expuesto anteriormente se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 4.1.
El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar 22 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 15 el 16 de julio de 1971;283 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;284 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.» En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de 28 de agosto de 2018, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país, a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de Once (11) de junio de Dos Mil Veinte (2020), y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, se estableció lo siguiente: Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 16 «SEGUNDO: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables.
Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.» Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión reconocida en virtud del Decreto 546 de 1971, en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018) 23 y las reglas de unificación adoptadas en sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de Once (11) de junio de Dos Mil Veinte (2020)24, no configuran, por sí solas, infracción de las normas 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 17 pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)25 en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en la sentencia SU-230 de 2015 y no coincidan con las reglas de unificación adoptadas en sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de Once (11) de junio de Dos Mil Veinte (2020) 26, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.4.3.
Alcance de la bonificación por servicios, prima de navidad y prima de servicios, como factor integrante del ingreso base de liquidación, de las pensiones que trata el Decreto 546 de 1971. El Decreto 546 de 27 de marzo de 1971 en el artículo 6, estableció los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación en los siguientes términos: «Artículo 6º.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.» Por otro lado, el Decreto Ley 717 de 1978 en el artículo 12, dispuso otros factores que 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020; expediente 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017).
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 18 constituyen salario, posteriormente, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 de 1978, el cual determinó: «ARTÍCULO 4. El artículo 12 del Decreto-ley 717 de 1978 quedará así: “ARTÍCULO 12. De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios.
Son factores de salario: a) Los gastos de representación, b) La prima de antigüedad, c) El auxilio de transporte, d) La prima de capacitación, e) La prima ascensional, f) La prima de servicio, g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio.» El artículo 22, de la norma en comento en lo relativo a la prima de servicios, estableció: «ARTÍCULO
22. DE LA PRIMA DE SERVICIO. Los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público tendrán derecho al reconocimiento y pago de una prima de servicio anual, equivalente a quince (15) días de remuneración, que se pagará en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año.» En cuanto a la prima de navidad, el Decreto 1045 de 1978, en su artículo 32, indica: «ARTÍCULO 32.
De la prima de Navidad. Los empleados públicos y trabajadores oficiales tienen derecho al reconocimiento y pago de una prima de Navidad. Respecto de quienes por disposición legal o convencional no tengan establecido otra cosa, esta prima será equivalente a un mes del salario que corresponda al cargo desempeñado en treinta de noviembre de cada año. La prima se pagará en la primera quincena del mes de diciembre.
Cuando el empleado público o trabajador oficial no hubiere servido durante todo el año civil, tendrá derecho a la mencionada prima de navidad en proporción al tiempo laborado, a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará y pagará con base en el último salario devengado, o en el último promedio mensual, si fuere variable.» En consideración a lo anterior, se establecen los factores que constituyen salario como toda retribución o sumas habituales que periódicamente reciba el empleado o funcionario Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 19 por la contraprestación de sus servicios, los cuales deben ser considerados como base de la liquidación pensional.
El presidente de la República mediante Decreto 1042 de 7 de junio de 1979, en el artículo 45, creó la bonificación por servicios, para los empleados públicos del orden nacional, en la cual destacó: «ARTÍCULO 45. De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º.
Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.
Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.» Después, la mencionada bonificación por servicios, fue extendida para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, mediante el Decreto 247 del 4 de febrero de 1997 y en el artículo 1 dispuso: «ARTÍCULO 1º.
Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1o de enero de 1997.
La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones.» Al respecto, sobre la bonificación de servicios prestados para efectos de tenerse en cuenta como base de liquidación de la pensión para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, está Subsección mediante sentencia del Veintinueve (29) de junio de Dos Mil Seis 200627 señaló que, este emolumento debe reconocerse tan solo en una doceava 27 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de junio de 2006, radicación: 15001-23-31-000-2000- 02396-01 (7559-05), demandante: Sara Julia Camacho Pineda.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 20 parte, para efectos de la liquidación pensional de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, en el cual destaca: «El Decreto 247 de 1997, (en el art. 1º), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997, norma que prima para la institución por ser especial para ella; así, para diciembre 31 de ese año y los siguientes, será exigible para quienes venían laborando antes de esa fecha y cumplieron su requisito de servicio.
Se agrega que para el personal vinculado con posterioridad a enero 1º de un determinado año, después de enero 1º de 1997, la fecha de adquisición del derecho anual dependerá de la fecha de su posesión y el servicio prestado. Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional.» Siguiendo el anterior criterio, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del Ocho (8) de febrero de Dos Mil Siete (2007)28, dispuso: «Ahora bien y en relación con la inclusión de la bonificación como factor salarial para reliquidar la pensión de vejez reconocida, en cuanto señala la parte actora que debe tenerse en cuenta en el 100% del valor certificado y no en la doceava parte como lo viene haciendo Cajanal, dirá la Sala que la bonificación por servicios prestados se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial.
Por lo tanto, ese derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicios. En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en 1/12 parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual cada vez que el empleado cumple un año de servicios.
Por lo tanto, el cálculo realizado por Cajanal tomando en cuenta la 1/12 parte de la bonificación por servicios, es correcta.» Ahora bien, la Subsección A de esta Corporación en sentencia de Veintiocho (28) de junio de Dos Mil Dieciocho (2018)29, conoció de una acción especial extraordinario de revisión, donde se discutía una decisión judicial que había reconocido la bonificación de servicios al 100%, en ella, precisó: «La anterior precisión fue necesaria debido a que al momento de realizar la liquidación pensional, se generó el interrogante orientado a establecer si ese factor se debía incluir en su totalidad, es decir, en el 100% del valor reconocido o tan solo en una doceava parte de este, teniendo en consideración que la prestación se debía reconocer con base en la asignación mensual más elevada recibida por el servidor durante el último año de servicio; no obstante, tal cuestionamiento, desde sus inicios, fue decidido jurisprudencialmente en el sentido antes descrito, el cual ha sido pacífico y reiterado, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado y de él se puede concluir, en últimas, que el monto total reconocido por 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2007, radicación: 25000-23-25-000-2003- 06486-01(1306-06), demandante: Gema Neila Acevedo González. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de junio de 2018, radicación: 11001-03-25-000-2013- 01128-00(2665-13) REV, demandante: Cajanal.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 21 ese concepto no remunera una mensualidad sino un año, es decir, doce meses de servicio, y ello justifica que su inclusión dentro de la base salarial para liquidar la pensión de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, tan solo sea en una doceava parte.
Así las cosas, como la bonificación por servicios prestados se debe reconocer tan solo en una doceava parte y no en el 100% del monto reconocido por ella, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander sí está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al ordenar la inclusión de ese factor en un 100% y no en una doceava parte dentro de la pensión reconocida a favor del señor Hernán Enrique Zambrano Soler, se dio lugar a que la Caja Nacional de Previsión Social esté pagando una mesada pensional superior a la determinada por la ley.» Siguiendo esa misma línea jurisprudencial, en sentencia del Diez (10) de diciembre de Dos Mil Veinte (2020), la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación30, señaló: «Visto como está que la bonificación por servicios se debe tomar en una doceava para efectos de establecer el ingreso base de liquidación de las personas que tienen derecho a pensionarse en los términos del Decreto 546 de 1971, por estar cobijadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, al verificar lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia del 24 de septiembre de 2010, se observa que consideró que la inclusión de dicho emolumento debía corresponder al 100%, con fundamento en el siguiente razonamiento: «[…] Es del caso advertir que en dos pronunciamientos diferentes, el uno anterior a la decisión comentada, esto es del 23 de marzo de 2006 y el otro posterior, del 7 de junio de 2007 el Consejo de Estado sin hacer un análisis concreto de lo bonificación por servicios prestados, confirmó los decisiones de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas en los que se reconoció la totalidad de la bonificación por servicios prestados por efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de unos ex servidores judiciales.
En esas condiciones si bien se observó una tendencia inicial en el Consejo de Estado por no reconocer el 100% de la bonificación, en las dos providencias antes mencionadas da un giro en sentido contrario. Siendo lo providencia más reciente la de 2007, en la que se acepta tal situación, habrá que estarse a la misma en respeto de un precedente vertical que se viene forjando y que es atendido, en otros tribunales del país. […]» Claramente, la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó que para la liquidación de la pensión del señor Nel Hernán Ortiz Lozano se tuviera en cuenta la bonificación por servicios en un 100% y no en una doceava, que es el criterio que ha sido adoptado por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, con lo cual es plausible concluir que se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.» Conforme a lo anterior, para la Sala de Decisión la inclusión de la bonificación por servicios prestados para el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971, por ser un emolumento que se causa por cada año de servicio, debe ser fraccionado en una doceava parte si se devengó en el periodo de liquidación de la pensión. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de diciembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2013- 00116-01-00(2665-13) REV, demandante: Cajanal.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 22 A la misma conclusión arriba la Corporación, respecto de las primas de navidad y de servicios, atendiendo el desarrollo jurisprudencial en la materia, que establece que, por ser prestaciones que se causan de manera anual, a efectos de la liquidación pensional, debe tenerse en cuenta la doceava parte.
Así, esta Subsección en sentencia de Treinta (30) de marzo de Dos Mil Diecisiete (2017)31, muy sucintamente señaló: «Así mismo, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, respecto a la inclusión del valor de aquellos factores cuya causación es anual, caso de las primas de navidad, de vacaciones y de servicios, su inclusión es en una doceava parte, y no en un 100%.» El mismo criterio fue adoptado, en la sentencia de Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Veinte (2020) 32, en la que se iteró: «21.
La anterior posición ha sido establecida por esta Corporación33 en diversa (sic) providencias, en ese orden, al ser la bonificación por servicios prestados y las primas de vacaciones, navidad y servicios factores cuya causación es anual, debe reconocerse para la liquidación de la pensión en forma proporcional, esto es, en una doceava (1/12) parte.
(…) 26. Establecido que la bonificación por servicios prestados y las primas de vacaciones, de servicio y de navidad se deben computar en una doceava parte y además que el sueldo de vacaciones no constituye factor salarial, corresponde a la Sala analizar si en el presente asunto se dieron los presupuestos que dan lugar a la configuración de la causal invocada por la parte accionante.» 31 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 30 de marzo de 2017, Rad. 2012-00040-01, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 32 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 27 de febrero de 2020, Rad.
Int. 3808-2017, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 33 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, sentencia de 6 de junio de 2006, Rad. 2001-02965-01, C.P.: Tarcisio Cáceres Toro; Sentencia de 23 de febrero de 2012, Rad. 2009-00288-01, C.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez; Sentencia de 31 de enero de 2018, Rad. 2012-00269- 01, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 23 2.5. Caso concreto. En el presente asunto, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia del Treinta (30) de octubre de Dos Mil Ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Ocho (2008), dentro del proceso 11001-33-31-024-2006-00107-00 y, en su lugar, se revoque la decisión de instancia, por cuanto (i) contraviene el régimen de transición dispuesto por la Ley 100 de 1993 y, además, (ii) desconoce que la bonificación de servicios prestados, la prima de navidad y la prima de servicios, deben reconocerse en una doceava parte para el cálculo de la pensión, por causarse anualmente.
Sobre el primer reparo la UGPP sostuvo que en este caso, las condiciones para adquirir el derecho pensional por parte de la demandada fueron las contempladas en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, sin embargo, al ser la demandada beneficiaria del régimen de transición, el ingreso base de liquidación debía calcularse de acuerdo con lo señalado en el inciso tercero de dicho artículo, esto es, con el promedio de los salarios devengados, en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, o durante todo el tiempo, si este fuera superior y con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994.
La Sala advierte que, en lo atinente al argumento expuesto por la entidad demandante respecto de la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sobre la forma de liquidar la pensión con base en el Decreto 546 de 1971, no está llamada a prosperar, porque si bien es cierto que esta Corporación por sentencia CE-SUJ-S2-021-201 de Once (11) de junio Dos Mil Veinte (2020)34, precisó la forma como debe liquidarse la pensión de jubilación a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Publico; también lo es que para resolver el asunto, el juzgado y el tribunal aplicaron la línea jurisprudencial vigente para la época en que fueron proferidas las sentencias en el año 2008.
Por tanto, se vislumbra que la sentencia materia de censura, atendió la posición 34 Expediente: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 24 jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual, no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Sobre el segundo reparo, para esta Subsección es claro que, ni la bonificación por servicios, ni las primas de navidad y de servicios, pueden ser reconocidas en el 100%, sino que, deben tomarse en una doceava, para efectos de establecer el ingreso base de liquidación de las personas que tienen derecho a pensionarse en los términos del Decreto 546 de 1971, por estar cobijadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Verificada la actuación de primera instancia, se tiene que, la sentencia del Treinta y Uno (31) de enero de dos Mil Ocho (2008), emitida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá D.C., cuando discurrió sobre los factores salariales relevantes para la liquidación de la prestación periódica de la ciudadana demandada, indicó: «La prima de antigüedad, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios y la prima de navidad, deberán reconocerse en una proporción del 100% al momento de obtener la asignación más elevada.
Ha sido reiterada la Jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al respecto cuando resolviendo similares controversias ha sostenido similar criterio.» Para luego establecer en la parte resolutiva: «SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior decisión se ordena a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora FLOR AMELIA CELY ALTUZARRA identificada con c.c. No. 24.148.320, en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado la accionante en el último año de servicios, incluyendo los siguientes factores: sueldo básico, prima de antigüedad, incremento del 2.5%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad cuya acreditación se halla en la constancia expedida por el Jefe de la Sección Pagaduría - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, visible a folios 39 y 40 del Cuaderno No. 2.
La prima de antigüedad, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios y la prima de navidad, deberán reconocerse en una proporción del 100% al momento de obtener la asignación más elevada. La Caja hará los descuentos correspondientes por razón de los aportes no efectuados, Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 25 debidamente indexados al valor, para lo cual se seguirá el procedimiento previsto para la condena que se impone en esta sentencia. […]» Negrilla del texto original.
Es decir, el juzgado de primera instancia, ordenó la liquidación de la prestación periódica tomando como factor relevante el 100% de la bonificación por servicios prestados. Entre tanto, los puntos de apelación expuestos por la demandada, dentro del proceso ordinario, de acuerdo con la exposición efectuada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al absolver la segunda instancia, correspondieron a: «En su debida oportunidad el apoderado de la entidad demandada apeló la sentencia del 31 de enero de 2008 proferida por el Juez Veinticuatro Administrativo.
Manifestó que con la creación del Sistema General de Pensiones a partir del 19 de abril de 1994, se dispuso, la derogación de las normas que regulaban el régimen prestacional de los funcionarios del sector público, incluidos los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, a quienes le son aplicables la Ley 100 de 1993, CAJANAL dio aplicación al régimen de transición en cuanto a la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez pero las demás condiciones y requisitos como factores salariales le corresponde lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
En virtud de lo anterior solicitó que la sentencia de primera instancia fuera revocada por cuanto no hubo trasgresión alguna del ordenamiento legal.» El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entonces demandada, confirmó la sentencia de primera instancia en su totalidad.
Pese a la determinación de tener como factores salariales, la bonificación por servicios prestados y las primas de navidad y de servicios, en un cien (100) por ciento dentro de la pensión de jubilación de la señora Flor Amelia Cely Altuzarra, que, de acuerdo con el criterio expuesto, resulta contrario al desarrollo jurisprudencial en la materia, no es factible declarar fundada la causal de revisión invocada por la UGPP, por las razones que pasan a exponerse.
Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 26 A partir de los fundamentos de la causal invocada, se evidencia que, la revisión planteada por la UGPP contra la sentencia del Treinta (30) de octubre de Dos Mil Ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, se fundamenta en un argumento que no fue puesto en conocimiento del juez de segunda instancia en el fallo recurrido y, por ende, no fue objeto de pronunciamiento por parte de este, pues el porcentaje a tener en cuenta en la liquidación pensional frente a los factores salariales por bonificación por servicios prestados, prima de navidad y prima de servicios, no fue un tema expuesto en el recurso de apelación interpuesto en su momento por Cajanal.
Bajo este presupuesto, se advierte que, no es posible, a través de este mecanismo excepcional, pronunciarse sobre un aspecto que no fue desarrollado y definido en la sentencia objeto de revisión, ya que, de hacerlo, conllevaría a la afectación del derecho al debido proceso de la otra parte y a la violación del principio de cosa juzgada frente a lo resuelto en la decisión de primera instancia, que se insiste, no fue debatido en su oportunidad por la entidad pensional.
De acuerdo con las sentencias de primera y segunda instancia dentro del proceso ordinario 11001-33-31-024-2006-00107-00, quien definió la inclusión de los factores salariales constitutivos de la bonificación por servicios prestados, prima especial de servicios y prima de navidad, en un cien por ciento, en la liquidación pensional de la señora Cely Altuzarra, fue el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, el Treinta y Uno (31) de Enero de Dos Mil Ocho (2008), en la sentencia de primera instancia35.
Así las cosas, no puede entenderse configurada la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como fue invocada en el presente recurso, por cuanto la UGPP cuestiona el porcentaje en un cien por ciento, de la bonificación por servicios prestados, prima especial de servicios y prima de navidad, situación que no fue debatida ante el Tribunal de Cundinamarca.
Ahora bien, se debe resaltar que, el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la 35 En similar sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 2, Sentencia de 4 de mayo de 2021, Radicado N° 11001-03-15-000-2017-00890-00, Recurrente: UGPP, C.P. César Palomino Cortés. Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 27 configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes, para discutir un aspecto de la litis sobre el cual no hubo pronunciamiento en la sentencia cuya revisión se pretende, criterio que ha sido adoptado por esta subsección, entre otros, en la sentencia de Treinta (30) de mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), en el expediente con radicación 11001-03-25-000-2018-00504-00.
En consecuencia, comoquiera que, la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6. Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión, que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó, respecto de la causal b) de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia de Treinta (30) de octubre de Dos Mil Ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso con radicado 11001-33-31-024-2006-00107-00, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. Número Interno: 1727-2017 Accionante: UGPP Accionada: Flor Amelia Cely Altuzarra 28 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.