Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 7 de septiembre de 2023 Radicación: 05001-23-33-000-2016-01998 01 (63332) Actor: Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo y otros Demandado: Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: reparación directa – daños causados por desplazamiento forzado – caducidad.
Síntesis del caso: se demanda por el desplazamiento forzado de los demandantes. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 11 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la caducidad de la acción de reparación directa. Contenido: 1.
Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 2 de septiembre de 2016, Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo y otros1 presentaron demanda2, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa — Ejército Nacional y Policía Nacional con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “Que [las entidades demandadas] son solidaria y administrativamente responsables de la totalidad de los daños y perjuicios causados a los 1 En relación con Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo, los demás demandantes son: Orfilia del Socorro Vargas Peláez (cónyuge), Valeria, Natalia Cristina y Leidy Catalina Giraldo Vargas (hijas);
María Clementina Giraldo Giraldo (madre) y Carlos Ernesto Giraldo Ramírez (padre), y; Marleny Azucena, Blanca Emilsen, Bertha Edilma, Alba María, Olga Margarita, Néstor Julio, Gildardo Enrique, Fabio Alberto, Oscar Iván, Francisco Javier, Luis Evelio, Samuel Arturo y José Otoniel Giraldo Giraldo (hermanos). 2 Folios 1-52 del cuaderno principal.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-01998 01 (63332) Actor: Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo y otros Demandado: Dapre y otros Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma – declara la caducidad 2 de 6 demandantes como consecuencia del desplazamiento forzado a que se vieron sometidos por amenazas de miembros del ELN, en el municipio de Cocorná, lugar donde tenían su residencia y proyecto de vida, hechos generados desde el 19 de octubre del año 2002 (…)”. 2.
La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo (Carlos Arnulfo o la víctima directa) vivía en el municipio de Cocorná (Antioquia) con su familia. Era ganadero y propietario de una carnicería. A raíz de la colaboración que prestó para la reinserción de un integrante del ELN y por el contexto de violencia que se vivía en la zona, fue amenazado y obligado a abandonar el municipio junto con su familia en julio de 20053. 4.
La familia regresó a Cocorná en el 2008, donde han podido rehacer su proyecto de vida. El daño era atribuible al Estado pues omitió proteger a los demandantes con el fin de evitar su desplazamiento forzado. 1.2. Posición de la parte demandada 5. La Nación – Ministerio del Interior contestó la demanda4. Indicó que no le constaban los hechos.
Propuso la excepción de caducidad y de falta de legitimación pasiva en la causa, porque no era parte de sus funciones velar por el orden público. 6. La Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional contestó la demanda5. Señaló que le correspondía a la parte actora acreditar las atribuciones que hizo a las entidades demandadas.
Propuso, entre otras, la excepción de caducidad y del hecho de un tercero. 7. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contestó la demanda6. Afirmó que los demandantes no le comunicaron de amenazas. Propuso, entre otras, las excepciones del hecho de un tercero y de caducidad. 8. La Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República contestó la demanda7.
Destacó que no tenía entre sus funciones brindar seguridad y protección a las personas. Propuso las excepciones de falta de legitimidad pasiva en la causa, del hecho de un tercero y de caducidad del medio de control. 3 Aunque en las pretensiones se hizo referencia al año 2002, es posible inferir que fue respecto de las amenazas aludidas y que el desplazamiento ocurrió en el 2005, como se narró en los hechos y posteriormente se indicó en la denuncia presentada ante la Fiscalía General de la Nación. 4 Folios 150-155 del cuaderno principal. 5 Folios 232-254 del cuaderno principal. 6 Folios 283-299 del cuaderno principal. 7 Folios 395-404 del cuaderno principal.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-01998 01 (63332) Actor: Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo y otros Demandado: Dapre y otros Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma – declara la caducidad 3 de 6 1.3. Sentencia de primera instancia 9. Mediante Sentencia 11 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la caducidad de la acción de reparación directa y se inhibió para pronunciarse de fondo8. 10.
Según el Tribunal, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el desplazamiento forzado era un daño continuado, por lo que la caducidad debía contarse a partir de su cesación, esto es, cuando se dieran “las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno al lugar de origen”. 11. Según la denuncia presentada por Carlos Arnulfo ante la Fiscalía General de la Nación, el desplazamiento inició el 27 de julio de 2005 y, “tras tres años y medio”, regresó a vivir a Cocorná. Este hecho también constaba en la demanda, en la que se mencionó el retorno de la familia y la mejoría de la situación de orden público en el municipio, para la tranquilidad de los demandantes. 12.
Añadió que, si bien de los testimonios se concluía que en el municipio no vivían las hijas de Carlos Arnulfo, en las declaraciones no se “detallaron las razones de tal situación”, sin que fuera posible asociarlo con la falta de condiciones de seguridad, que fueron expuestas como favorables en la demanda. 13. Por lo anterior, la demanda presentada el 2 de septiembre de 2016 fue extemporánea, incluso si se tomaba como punto de partida la ejecutoria, el 23 de mayo de 2013, de la SU-254 de la Corte Constitucional.
En este escenario, la solicitud de conciliación extrajudicial formulada en junio de 2016 no suspendió el término, ya que había operado la caducidad. 1.4. Recurso de apelación 14. La parte demandante interpuso recurso de apelación9. Afirmó que el desplazamiento forzado constituía un delito de lesa humanidad que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, permitía inaplicar el término de caducidad. 15.
Señaló que el daño no había cesado, porque a los demandantes no les “ha[bían] sido restablecido sus derechos”. Incluso, no estaban dadas las condiciones de seguridad para que algunos regresaran por el “temor fundado” del actuar de grupos al margen de la ley. Al efecto, citó la certificación del personero municipal de Cocorná, según la cual, los grupos 8 Folios 1067-1075 del cuaderno del Consejo de Estado. 9 Folios 1078-1098 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-01998 01 (63332) Actor: Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo y otros Demandado: Dapre y otros Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma – declara la caducidad 4 de 6 al margen de la ley mantuvieron presencia fuerte en el municipio hasta el año 2016 y el matrimonio regresó sin sus hijas por la falta de protección. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 16. La decisión de primera instancia será confirmada porque operó la caducidad de la acción de reparación directa. La Sala comparte plenamente el conteo realizado por el Tribunal y expone a continuación las razones. 2.2.
Análisis sustantivo 17. Mediante Sentencia de 29 de enero de 202010, la Sala Plena de la Sección Tercera unificó su jurisprudencia respecto de la caducidad “de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado”.
Como regla general, dispuso que el término aplicable sería el legal, salvo que se acreditaran “situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción”. En ese sentido, se impone descartar el punto de la apelación relativo a la inaplicación del término de caducidad. 18. Como lo ha sostenido esta Subsección, el desplazamiento forzado es un daño continuado cuyo término de caducidad inicia una vez se producen las condiciones de seguridad para el retorno al lugar de origen11.
Por otra parte, el artículo 193 del Código General del Proceso, prevé que la facultad para confesar por apoderado judicial “se entiende otorgada para la 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia de 29 de enero de 2020, exp. 61033. La Sentencia tuvo los votos disidentes de los siguientes Consejeros de Estado: María Adriana Marín, Ramiro Pazos Guerrero y Alberto Montaña Plata.
Por su parte, el Consejero de Estado Guillermo Sánchez Luque aclaró su voto. Los motivos de inconformidad del ponente de esta sentencia, respecto de la decisión unificada, que se pueden consultar en extenso el salvamento de voto referido, están relacionados con que, a mi juicio, la decisión fue regresiva respecto del bloque de convencionalidad al desconocer los estándares vigentes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, privando a las víctimas de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. También puede consultarse el salvamento de voto de la decisión de tutela de 22 de julio de 2002, con radicado 11001-03-15-000-2022-04007-00.
Allí expongo que el estándar internacional vigente, así como elementos de relevancia constitucional conducirían a inaplicar las normas de caducidad en casos de graves violaciones a los Derechos Humanos. 11 En la Sentencia de 25 de mayo de 2023, exp. 62866, la Sala afirmó: “De acuerdo con el artículo 18 de la Ley 387 de 1997, ‘la condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento’.
La norma en cita implica que el desplazamiento forzado es un daño continuado y, por tanto, un supuesto en el que la caducidad de la acción debe contarse a partir del cumplimiento de las condiciones señaladas, que representan la cesación de la lesión”. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01998 01 (63332) Actor: Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo y otros Demandado: Dapre y otros Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma – declara la caducidad 5 de 6 demanda”.
Pues bien, en esta se refirieron las condiciones en que se produjo el retorno así (se trascribe): “[E]l desplazamiento de la familia Giraldo Vargas en el año 2005, se prolongó hasta finales del año 2008, cuando debieron regresar al municipio de Cocorná, debido a que estaba siendo demasiado difícil sobrevivir con el negocio que el hermano de Carlos Arnulfo les había cedido para manejar.
Además, la ausencia de familia (abuelos/tíos/hermanos) que se encontraban en el Municipio estaba haciendo mella tanto en la salud física y emocional de la familia (…). El regreso de la familia Giraldo Vargas se hizo con gran angustia y temor, pero a la vez con mayúscula esperanza, ilusión y alegría por volver al lugar en donde esperan terminar su vida.
Afortunadamente para ellos, desde este regreso, la situación de orden público del municipio de Cocorná varió rotundamente y los grupos guerrilleros suspendieron su actuar delictivo en la zona, cometiéndose delitos aislados, que en nada han tenido que ver con mis mandantes. Ahora se encuentran tranquilos a pesar de haberlo perdido todo, se sienten recuperando su identidad (…)”. 19.
Lo anterior coincide con la denuncia12 presentada por Carlos Arnulfo ante la Fiscalía General de la Nación, el 21 de abril 2015, en la que sostuvo que regresó tres años y medio después de haber dejado Cocorná. 20. La Sala no desconoce que al proceso se allegó un oficio suscrito por el personero municipal en el que se indicó que varios grupos al margen de la ley mantuvieron una presencia fuerte en el municipio hasta el 2016 y que Carlos Arnulfo regresó “sin sus hijas por el temor fundado que continúa en sus vidas”.
Sin embargo, de la valoración conjunta de las pruebas, a partir de la confesión hecha en la demanda y de la forma en que fue presentada la denuncia —sin hacer alusión alguna a una separación de la familia o al retorno parcial esta— para la Sala es claro que, quien mejor conoce su situación es el propio demandante, por lo que no existen dudas sobre que las condiciones de seguridad para el regreso estuvieron dadas desde finales del año 2008, sin que pueda estimarse que por no haber regresado las hijas, por razones que se desconocen como indicó el Tribunal, se escinda el cómputo de la caducidad. 21.
Finalmente, pese a que el restablecimiento de los derechos de las víctimas es un asunto fundamental para la consolidación de la paz y la vida democrática, no configura un punto de partida para el conteo de la caducidad que, como se indicó, depende de las condiciones de seguridad para el retorno. Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la caducidad de la acción. 2.3.
Condena en costas 22. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, y el artículo 365.1 del CGP, se condenará en costas a la parte demandante. Como agencias en 12 Folios 103-106 del cuaderno principal. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01998 01 (63332) Actor: Carlos Arnulfo Giraldo Giraldo y otros Demandado: Dapre y otros Referencia: medio de control de reparación directa Decisión: confirma – declara la caducidad 6 de 6 derecho se fijan 3 salarios mínimos mensuales legales vigentes en favor de la Policía y la misma cantidad para el Dapre, únicas entidades demandadas que intervinieron en esta instancia13.
Para las entidades que no intervinieron en esta instancia las agencias en derecho se fijan en 1,5 salarios mínimos. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 11 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante, incluidos 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por concepto de agencias en derecho.
Para la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y la Nación – Ministerio del Interior, la suma de 1,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno. Las costas y las agencias en derecho se liquidarán de manera concentrada en el tribunal. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente 13 Las referidas entidades presentaron alegatos de conclusión (folios 1116-1118 y 1132-1138 del cuaderno del Consejo de Estado).