CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Eucaris Salud Marenco Escamilla, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 51591 de 3 de diciembre de 2015 y RDP 8087 de 23 de febrero de 2016, por las que se le negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, en forma actualizada, desde cuando alcanzó el estatus pensional, junto con los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
Por último, condenarla en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que prestó servicios como docente municipal, de manera interrumpida, desde el 26 de enero de 1971; y por colmar los requisitos legales el 13 de agosto de 2015 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad consideró que su vinculación a la docencia fue de carácter nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2º, 5º, 11, 13, 16, 23, 29 y 53 de la Constitución Política; 1º, 4º y 5º de la Ley 114 de 1913; 1º de la Ley 33 de 1985 y 1º y 15 de la Ley 91 de 1989. Arguye que «[…] las PRUEBAS QUE SE APORTAN, tanto con la petición como con esta demanda, son las ordenadas en el Artículo 50 de la Ley 114 de 1.913, esto es, DOCUMENTOS AUTÉNTICOS, expedidos por la Alcaldía Municipal de Campo de la Cruz — Atlántico, y la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico; y, en cuanto a los servicios del lapso comprendido del 26 de enero al 31 de diciembre de 1.971, no es posible aportar copia del Decreto de nombramiento No. 05 emanado de la indicada Alcaldía Municipal, por la razón legal de FUERZA MAYOR que certifica el Secretario de Desarrollo Humano e Institucional de Campo de la Cruz [ ]» (sic).
Que «[ ] con el argumento que sostiene la Entidad demandada para negar la pensión, esto es que, la VINCULACIÓN ES NACIONAL, evidentemente [se] viola el Artículo 10 de la Ley 91 de 1.989, precepto que define LO QUE SE DEBE ENTENDER por “PERSONAL NACIONAL”, “PERSONAL NACIONALIZADO” y “PERSONAL TERRITORIAL” [ ]». 1.2 Contestación de la demanda.
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de las obligaciones reclamadas y cobro de lo no debido.
Afirma que la docente «[ ] labora [ ] desde el 16 de Marzo de 1994, con carácter de vinculación Municipal, fuente de los recursos Cofinanciado [ ] por la Nación por un porcentaje del 70% y el otro 30% a cargo de la entidad territorial, por tal razón se debe negar el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de Jubilación Gracia por cuanto el mayor porcentaje está a cargo de la Nación [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 22 de noviembre de 2019, accedió a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[d]el acervo probatorio [ ] se puede concluir, sin ambages, que la [actora] prestó sus servicios como docente en el municipio de Campo De la Cruz, entre el 26 de enero de 1971 y el 31 de diciembre del mismo año, vinculación que tuvo el carácter de Municipal.
Así mismo, aparece acreditado que, la hoy demandante, fue nuevamente nombrada por el Alcalde del Municipio de Campo De la Cruz, como Docente Básica Primaria a partir del 15 de marzo de 1994 cargo que ejerció, al menos, hasta el 7 de octubre de 2019, data de expedición del certificado emanado de la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico […]» (sic).
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó a la entidad demandada el «[ ] reconocimiento y pago de la pensión gracia a la [accionante], desde el 16 de abril de 2013 data en que cumplió con los requisitos de 20 años de servicio y 50 años de edad, equivalente al 75% del salario devengado durante el último año de servicio anterior a la fecha de adquisición del estatus de pensionada, debidamente indexados […]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. La UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, toda vez que «[ ] respecto a los tiempos laborados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, se evidencian inconsistencias frente al tipo de vinculación, toda vez que el original de certificación de tiempo de servicio sin número emitido el 02 de junio de 2011, por la Coordinadora de la Oficina de Hoja de Vida de la Secretar[í]a de Educación Departamental de Atlántico, indica que la [actora] prestó sus servicios en dicha Entidad, como DOCENTE, nombrada en propiedad mediante Decreto Nº 028 del 15 de marzo de 1994, desde el 16 de marzo de 1994 hasta el 02 de junio de 2011 (fecha de la certificación), con vinculación de carácter MUNICIPAL COFINANCIADO; sin embargo, el original de certificado de factores salariales consecutivo Nº 0 emitido el 02 de julio de 2014, por la Profesional Universitaria Secretar[í]a de Educación Departamental de Atlántico, señala que la demandante tiene régimen de pensiones NACIONAL, y el original de certificado de factores salariales consecutivo Nº 0 emitida por la Profesional Universitaria Secretaria de Educación Departamental de Atlántico, de fecha 05 de agosto de 2013, establece que el régimen de pensiones [ ] es MUNICIPAL CON RECURSOS PROPIOS […]» (sic para toda la cita).
Agrega que «[ ] La parte demandante omite allegar la prueba de sus supuesta primera vinculación en el año 1971, y que aparentemente no aparece por que se dañaron debido a la ola invernal, tampoco aparece este tiempo certificado por el FOMAG, no existe medio de prueba idóneo que dé cuenta que hubiera prestado los servicios como docente en la fecha que la aduce [ ] por lo cual no debe el despacho tener como valido este documento […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 4 de marzo de 2020 y admitido por esta Corporación a través de auto de 29 de junio de 2022, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 8 de noviembre de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras, para reiterar sus argumentos de demanda y apelación. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento, la demandante nació el 22 de octubre de 1952. b) El secretario de desarrollo humano e institucional de Campo de la Cruz (Atlántico) certificó el 26 de febrero de 2015 que «[ ] revisados los archivos en el libro de actas de posesión de fecha 26 de Enero de 1971 a folio 81 aparece posesionada la señora EUCARIS SALUD MARENCO ESCAMILLA [ ], MAESTRA DIURNA nombrada mediante Decreto Nº 05 emanado de la Alcaldía Municipal Campo de la Cruz, como aparece en el acta de posesión antes citada.
Debido a la ola invernal del 2010, se extravió el libro de Decreto de 1971, por lo que se nos hace imposible extraer copia del mismo [ ]» (sic). c) «FORMATO No. 1 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL», en el que el municipio de Campo de la Cruz registra que la accionante trabajó como maestra de escuela del sector público municipal del 26 de enero al 31 de diciembre de 1971 y los aportes para pensión se efectuaron a la caja de previsión municipal. d) Decreto 28 de 15 de marzo de 1994, por medio del que el alcalde de Campo de la Cruz nombró en propiedad a la actora «[ ] para desempeñar el Cargo de Docente Básica Primaria», quien se posesionó el 16 siguiente. e) El coordinador de hojas de vida de la gobernación del Atlántico suscribió constancia el 2 de junio de 2011, en la cual afirmó que, según el Decreto antes relacionado, la demandante «[ ] fue Nombrada en Propiedad, para desempeñar el cargo de Docente Básica Primaria […]» y que «[ ] de acuerdo a la fecha de su Nombramiento su vinculación es de carácter Municipal Cofinanciado […]» (sic). f) «FORMATO[S]» únicos para la expedición de certificados de salarios elaborados el 5 de agosto de 2013 y 2 de julio de 2014 por la secretaría de educación del Atlántico, en los que señala que el régimen de pensiones de la educadora es «Municipal Recursos Propios» y «Nacional», respectivamente, y durante 2012, 2013 y julio de 2014 devengó asignación básica y primas vacaciones y navidad. g) Constancia emitida el 24 de septiembre de 2019 por el alcalde de Campo de la Cruz, en el que informa «[ ] Que revisado[s] los archivos que se encuentran en esta entidad se constat[ó] que los salarios y demás emolumentos correspondientes a la [demandante] fueron cancelados con recursos propios del Municipio, ya que el cargo pertenecía a la Planta de Personal del Municipio […]» (sic para toda la cita). h) Según «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral, elaborado el 7 de octubre de 2019 por la secretaría antes citada, la actora trabajó como educadora en propiedad, con tipo de vinculación «Territorial», «Municipal» y «Recursos Propios», nombrada con Decreto 28 de 15 de marzo de 1994, desde el 16 siguiente y que se encontraba activa para la fecha de expedición de ese documento. i) Certificación de antecedentes disciplinarios emitida el 24 de septiembre de 2013 por la Procuraduría General de la Nación, en la que figura que la citada profesora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. j) Resoluciones RDP 51591 de 3 de diciembre de 2015 y RDP 8087 de 23 de febrero de 2016, con las que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 13 de agosto de 2015, formulada por la accionante, pues «[…] su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL [ ]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 22 de octubre de 1952 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 13 de agosto de 2015 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas RDP 51591 de 3 de diciembre de 2015 y RDP 8087 de 23 de febrero de 2016, puesto que, en criterio de la entidad, su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y de los actos administrativos cuestionados, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza y validez de las vinculaciones de la demandante con el magisterio oficial para efectos del reconocimiento solicitado. Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, frente a la primera vinculación de la actora del 25 de enero al 31 de diciembre de 1971 en el municipio de Campo de la Cruz (Atlántico), esta entidad territorial certificó que ella fue vinculada con Decreto 5 (sin fecha) expedido por su alcalde y que se desempeñó en condición de maestra del sector público municipal durante ese período.
Así las cosas, aun cuando la educadora no haya aportado el acto administrativo de nombramiento por el lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, está comprobado que sí fue designada por la alcaldía del precitado municipio para prestar el servicio docente en una plaza de carácter territorial (municipal); cuanto más si la misma entidad nominadora informa que dicho documento se extravió en la ola invernal de 2010, es decir, en circunstancias extraordinarias no atribuibles a negligencia o culpa de la educadora; por ende, si el medio de prueba no existía, no es dable que se condicione el derecho de la trabajadora a un imposible fáctico, cuando se puede inferir de otros documentos aportados en debida forma.
En consecuencia, el interregno comprendido entre el 26 de enero y el 31 de diciembre de 1971 se debe tener en cuenta para el reconocimiento de la prestación reclamada. Asimismo, obran en el plenario los medios de prueba necesarios para arribar al convencimiento de que la accionante también se desempeñó como educadora territorial del antedicho municipio del 16 de marzo de 1994 al 7 de octubre de 2019, en virtud de la designación efectuada por su alcalde en el Decreto 28 de 15 de marzo de 1994, sin intervención alguna de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional.
En lo atañedero a las inconsistencias que alega la parte demandada frente a la naturaleza de la vinculación de la actora durante aquel lapso, cabe aclarar que en el curso del trámite impartido en primera instancia, a petición del Tribunal de origen, el alcalde de Campo de la Cruz y la secretaría de educación del Atlántico precisaron, el 24 de septiembre de 2019 y el 7 de octubre siguiente, respectivamente, que el cargo desempeñado por la educadora fue financiado con recursos propios y pertenecía a la planta de personal municipal.
Por consiguiente, no existe duda frente a ese interregno de la prestación del servicio, la fuente de su financiación y la naturaleza territorial de la plaza ocupada por la demandante. En consecuencia, como lo estimó el a quo, tal lapso es computable para efectos de la pensión deprecada, máxime cuando no obra ningún elemento específico que permita deducir que el cargo de docente desempeñado por la accionante fuera del orden nacional.
Esta subsección también destaca que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral y certificación, elaborados por la secretaría de educación del Atlántico, en los que figura que el tipo de vinculación de la accionante durante el mencionado período fue territorial, lo que corrobora la conclusión derivada de su acto de nombramiento.
Recuérdese que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
En consecuencia, la Sala no comparte que la parte accionada aduzca que los servicios de la accionante en el municipio de Campo de la Cruz fueron nacionales, toda vez que, según se ha explicado, los medios de prueba permiten evidenciar que ella se desempeñó como maestra territorial, máxime cuando no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba que no fueron debidamente cuestionados ante las autoridades pertinentes, ni desvirtuados, controvertidos o tachados de falsos en el curso del presente proceso, por lo que conservan su validez y aptitud probatoria.
Cabe insistir en que, en casos como el presente, no existe una tarifa legal o una única prueba conducente que permita establecer si los interesados cumplen los requisitos para acceder a la pensión gracia, sino que es necesario hacer un análisis completo del material probatorio aportado al expediente. Por otra parte, se precisa que el a quo consideró que la demandante adquirió el estatus pensional el 16 de abril de 2013, pues, en su criterio, ese día cumplió los 20 años de servicio, pero, al efectuar los cálculos pertinentes, la subsección advierte que tal requisito se satisfizo el 11 de los mismos mes y año, mas no el 16; sin embargo, como ese aspecto no fue objeto de controversia por la actora, tampoco es dable su modificación, en virtud del principio de non reformatio in pejus, habida cuenta de que se podría perjudicar al único apelante.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la actora los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial por más de veinte (20) años (los cuales cumplió el 11 de abril de 2013), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (26 de enero de 1971), contar con 50 años de edad (22 de octubre de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razones por las que es dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo hizo el a quo.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por otro lado, en razón a que quien se halla habilitada legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Eucaris Salud Marenco Escamilla contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Reconócese personería al abogado José Fernando Camacho Romero, con cédula de ciudadanía 79.949.833 de Bogotá y tarjeta profesional 132.448 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder conferido. 4º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS