CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) Demandante: Manuel Fernando Buitrago Torrado Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Dirección de Sanidad Santander – Clínica Regional del Oriente Temas: Relación laboral encubierta – Médico Especialista en oftalmología – CONFIRMA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el primero (01) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Manuel Fernando Buitrago Torrado instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra de la Policía Nacional – Clínica Regional del Oriente, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo Nro.

S-2020-009184-RASES- ASJUR 1.10 del 27 de julio de 2020 y, en consecuencia, se declare que entre las partes existió un vínculo laboral desde el 9 de mayo de 2006 hasta septiembre de 2019. Que se reconozcan y paguen las diferencias salariales, las prestaciones sociales legales y extralegales, y se ordene la devolución de dineros cancelados por concepto de seguridad social en salud, riesgos profesionales, pensión y retención en la fuente.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Clínica Regional del Oriente – Seccional de Sanidad de Santander de la Policía Nacional como médico especialista en oftalmología Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde el 9 de mayo de 2006 hasta septiembre de 2019 mediante contratos de prestación de servicios.

Que cumplía con una subordinación basada en el cumplimiento de horario, permanencia dentro de las instalaciones dentro de un tiempo determinado, una disponibilidad que no le permitía modificarla a su arbitrio y recibía una remuneración mensual. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 13 de abril de 2021 y notificada a la entidad demandada, quién manifestó que el actor no fue vinculado a la Policía Nacional.

Que la seccional Sanidad Santander al no contar en su planta con personal para suplir las necesidades en el departamento de salud por ausencia de profesionales en esta área, celebró contratos de prestación de servicios, pactándose en las relaciones contractuales como objeto, prestar servicios como médico especialista en oftalmología, en el área que fuera requerida por la Seccional Sanidad Santander y tal acuerdo se llevó conforme a las disposiciones legales previstas para la contratación estatal.

Que no existía subordinación porque el profesional prestaba sus servicios como oftalmólogo sin recibir órdenes, cumplir horarios e imponerle reglamentos; se dedicaba a cumplir las obligaciones que como contratista adquirió con pleno conocimiento del objeto contractual. Propuso como excepciones la inexistencia de un contrato de trabajo, pago e inexistencia de una obligación. Por auto del 1 de septiembre de 2022 se prescindió de la celebración de audiencia inicial, se fijó el litigio, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó audiencia para su práctica.

Luego de agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 1 de noviembre de 2023, negó las pretensiones, al considerar que si bien se acreditaron los elementos de prestación personal del servicio y remuneración, no se acreditó la subordinación, porque ni la prueba documental ni testimonial, permitieron arribar a la convicción requerida para acreditar este elemento.

Que los esfuerzos probatorios de la parte actora, resultaron insuficientes para desvirtuar la legalidad del acto acusado y con ello, tener por acreditada la existencia de una verdadera relación laboral. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación al considerar que en el presente caso resulta evidente la realidad sobre las formas, porque por más de 13 Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años la entidad contrató al demandante para cumplir con funciones de médico especialista en oftalmología, adicional al tiempo que debió estar en disponibilidad, lo que quiere decir que no fue por un tiempo estrictamente necesario si no que, el servicio que prestaba era indispensable, es decir, de carácter permanente.

Que la entidad debía contar con la especialidad de oftalmología debido a su nivel de complejidad asistencial. Considera que existen otros elementos que se obviaron por la primera instancia, por la conexidad entre las múltiples labores que cumplía el demandante frente a la necesidad del servicio que la institución prestaba; Que quedó demostrado que utiliza esta forma de contratación para evadir el pago de las prestaciones sociales a los trabajadores.

Que todos los testimonios indicaron, sin lugar a dudas, que el demandante era subordinado de la dirección médica y de la clínica, lo cual es fácil deducir pues el demandante no podía ejercer sus funciones con total libertad, sino que debía ceñirse al cumplimiento de los turnos que se le imponían, además de acatar un horario. Que los tiempos en los cuales los testigos estuvieron vinculados a la institución demandada no fueron objeto de debate; sin embargo, el Tribunal Administrativo de Santander corroboró estos datos del aplicativo SAMAI, sin que ningún expediente allí consultado formara parte del presente proceso, yendo en contravía de las disposiciones del art. 230 de la Constitución Política de Colombia.

Que el demandante, en su labor desempeñada, estuvo sujeto a una subordinación más no a una coordinación. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El doce (12) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), se admitió el recurso y se dispuso que, una vez ejecutoriada la providencia, el proceso ingresaría a despacho para sentencia sin necesidad de traslado y que el Ministerio Público podría emitir concepto antes de que esto ocurriera.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. Se analizará también lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios y demostrar la subordinación, dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud.

Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución al caso concreto Con fundamento en las pruebas documentales se pudo establecer que el demandante estuvo vinculado con la Clínica Regional del Oriente – Seccional de Sanidad de Santander de la Policía Nacional, desarrollando actividades como médico especialista en oftalmología; labor por la que recibió una remuneración1. Obra copia de los contratos celebrados entre las partes cuyo objeto era prestar sus servicios profesionales como médico especialista en oftalmología en la Seccional Sanidad Santander2.

Dentro de las obligaciones contractuales, se destaca la realización de actividades y procedimientos diagnósticos y terapéuticos señalados para el manejo de patologías establecidas dentro del plan integral del subsistema de salud; la realización de actividades de consulta y quirúrgicas en cualquier establecimiento de sanidad policial donde fuera programado el servicio, la prescripción de medicamentos conforme al plan del Subsistema de Salud de la Policía Nacional y a los estándares de la entidad.

Dentro de las cláusulas contractuales, se estableció el plazo de ejecución en meses al igual que el pago de los honorarios, los cuales se harían mes vencido, aclarando que los mismos correspondían a servicios prestados a la Seccional de Sanidad Santander por un término no inferior a 190 horas mensuales, conforme lo establecido en la Resolución 00335 del 14 de abril de 2009 expedida por la Dirección de Sanidad. 1 SAMAI índice 00002.

Archivo 5ED_68001233300020200108(.zip).zip / Carpeta 1ARCHIVOS DEL EXPEDIENTE DIGITAL/ Carpeta 003.Anexos. 2 Ibid. Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También obran programaciones de agendas correspondientes al 2017, 2019 y 20203 y Oficio Nro.

S-2018- 019098/ ESPIM-GASIS – 29.25 del 8 de marzo de 20184 en el que se explica el procedimiento para el cambio de programación y el aplicativo de agendamiento digital de la entidad; sin embargo, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues, tanto de la simple lectura de los acuerdos y las obligaciones contractuales, como de los demás documentos aportados, no logra desprenderse la subordinación y dependencia continuada.

Por lo tanto, se procederá a examinar la subordinación. En lo que respecta a la prueba testimonial, se cuenta con las declaraciones de los señores Jorge Arturo Carrol Pardo – médico especialista en cirugía general; Julio César Díaz Acosta – médico especialista en otorrinolaringología, cirujano de cabeza y cuello y cirugía oncológica de cabeza y cuello y Fabian Enrique Matilla Villabona – médico especialista en gerencia y administración de servicios de salud.

El señor Jorge Arturo Carrol Pardo, dijo que conoció al demandante desde que eran estudiantes de medicina en la Universidad Industrial de Santander y se volvió a encontrar con él trabajando en la ciudad de Bucaramanga en la Clínica de la Policía. Que su vinculación fue por contrato de medio tiempo como especialista en cirugía general, hacía actividades de consulta externa, cirugía y también atendía en urgencias.

Que, cuando llegó, el demandante ya estaba trabajando, pero desconoce el tipo de contratación que este tenía con la clínica de la Policía, sabe que trabajaba tiempo completo; sin embargo, aseguró que el tipo de contratación que manejaba la entidad era por contratos de prestación de servicios los cuales se iban renovando periódicamente.

Que el demandante tenía prácticamente sus mismas labores, se encontraban en consulta externa, en cirugía y disponibilidad de urgencias, él en la especialidad de cirugía general y el demandante como especialista en oftalmología, pero tenían las mismas actividades. Que la clínica de la Policía tenía servicio de urgencias y por tal razón los especialistas en su agenda cumplían un número de horas para cubrir la disponibilidad que allí se presentara, en su especialidad.

Precisó que la disponibilidad es una especie de turno, con la única diferencia de que el especialista no está en la clínica en ese momento, pero tiene que estar presto a cualquier llamado que se presente en el servicio de urgencias. Que en su caso, la agenda se las daba la clínica de la Policía y de allí les decían que trabajaban por semanas, entonces tenían una semana de disponibilidad.

Durante los días que estaban de turno, aunque no estuvieran presencialmente todo el tiempo en la clínica, al ser un servicio de urgencias tenían que estar disponibles 3 SAMAI índice 00002. Archivo 5ED_68001233300020200108(.zip).zip / Carpeta 1ARCHIVOS DEL EXPEDIENTE DIGITAL/ Carpeta 003.Anexos/ Archivo AGENDAS DR. BUITRAGO TORRADO.pdf. 4 SAMAI índice 00002.

Archivo 5ED_68001233300020200108(.zip).zip / Carpeta 1ARCHIVOS DEL EXPEDIENTE DIGITAL/ Carpeta 003.Anexos/ Archivo OFICIO N° S-2018-019098 ESPIM-GASIS-29.pdf. Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y por tal razón no podían viajar, ni tener vinculaciones laborales en otros lados; los llamaban a cualquier hora del día o de la noche y tenían que acudir a atender la urgencia lo más pronto posible en un plazo máximo de 1 o 2 horas, de lo contrario les hacían llamados de atención. Que la disponibilidad era una actividad programada y cuadraban sus actividades de acuerdo con esa disponibilidad.

Que los llamados de atención normalmente eran verbales por parte del coordinador quien les pedía explicaciones de por qué había habido retraso; que en un caso de uno de sus colegas cirujano, el llamado de atención lo hizo directamente el director de la clínica por un retraso en la atención. Que la supervisión de los contratos de prestación de servicios consistía en la programación de agendas y supervisaban que cumplieran con las actividades que estaban programadas y les enviaban información sobre las nuevas directrices que tuviera la clínica de la Policía respecto de su asistencia. Con mucha anticipación ya sabían cuál era la programación de su actividad y si en algún momento había un cambio, era por decisión de la clínica.

Precisó que el demandante es oftalmólogo y que lo expuesto aplicaba también para él porque los contratos eran prácticamente los mismos para todos los especialistas, todos hacían consulta, los que eran quirúrgicos hacían cirugía y todos hacían disponibilidad. Por especialistas se refiera a ortopedia, cirugía general, anestesia, medicina interna, pediatría, ginecología; todos cumplían actividades asistenciales de la clínica y dentro de ese grupo de especialistas existía personal de planta entre ellos un cirujano general y un ortopedista.

Que las actividades de consulta externa, cirugía y hospitalización son permanentes en la clínica de la Policía y como médico especialista definía el manejo del paciente, pero respecto de las actividades asistenciales de su agenda, esas eran coordinadas por la Policía. Que durante el tiempo que compartió con el demandante, le consta que este estuvo subordinado y bajo la dependencia del coordinador, estaba sometido a las directrices del director de la clínica y asistían a reuniones programadas por ellos las cuales eran obligatorias.

Que las agendas no podían ser modificadas a su arbitrio y en caso de requerirlo debían pasar una carta informando al coordinador las personas que lo iban a cubrir. Que para formular medicamentos tenían un vademécum y en caso de que se requiriera un medicamento que no estuviera allí contemplado, debían pedir autorización a la clínica. El señor Julio César Díaz Acosta, narró que conoció al demandante hace 11 años en una reunión social y después se encontraron en la clínica de la Policía cuando ingresó a la institución más o menos en el 2012.

Que estuvo desde el 2012 hasta mayo de 2020 aproximadamente prestando servicios como otorrinolaringólogo. Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el Dr. Torrado era especialista de tiempo completo en oftalmología y apoyo en oftalmología oncológica; asegura que de tiempo completo porque él permanecía allí inclusive los sábados.

Cuando los llamaban a turnos porque había una urgencia, muchas veces se topó con él y cuando tenían reuniones siempre se sabía quién estaba de turno. Que todos los contratistas estaban bajo la subordinación de un jefe que era el director de la clínica y un supervisor que cambiaba dependiendo de la directriz de aquella, y si bien existía una figura de coordinador médico esta iba de la mano con la función de supervisor del contrato.

Que las actividades que desarrollaba el Dr. Buitrago al interior de la institución eran las de consulta de pacientes, ronda, interconsulta en piso. El demandante operaba en las franjas respectivas que a veces coincidía con las suyas porque solo habían dos quirófanos grandes y uno pequeño y se encontraban en intermedios en la cafetería de la institución que estuvo hasta el año 2019 y en las reuniones mensuales a las que los obligaban a ir a todos, uniformados, personal de planta y contratistas, en esa reunión estaba el director de la clínica, supervisores de contratos y el coordinador médico, toda la clínica tenía que estar y ahí estaba el Dr. Buitrago.

Que el demandante tenía que someterse a los horarios que ya estaban publicados y en caso de tener que atender asuntos personales, debía notificar al director médico y al supervisor, mínimo con un mes de anticipación, por escrito, especificando la labor, el por qué y todos los pormenores; sin embargo, no bastaba con la simple notificación de que se iba a ausentar, tenían que esperar la respuesta.

Que el demandante era el oftalmólogo de turno, es decir, 24 horas, 30 días al mes, que en su caso no era disponibilidad, era estar de turno, lo que implicaba que en caso de no asistir se hacía un llamado de atención por parte del director mismo; había un uniformado a cargo de urgencias que era un enlace entre el director, el médico de planta y el especialista; aclaró que cuando se está en turno de 24 horas y de no atender un paciente se incurre en una gravedad que se llama abandono del paciente y en consecuencia estaban obligados a hacerlo.

Que en el ejercicio de las funciones había ciertas limitaciones, había premios, castigos y recompensas, por ejemplo, si se formulaba un medicamento que no había porque era falla del sistema, además del enojo del paciente, el supervisor del contrato ejercía cierta presión para que se cambiara el medicamento y si se negaban a ello, se exponían al desagravio y escarnio en reuniones públicas del director de la clínica y a la no renovación del contrato.

Que tenían que obedecer a todo lo que dijera el jefe directo. Que no le consta algún documento que se le haya hecho al demandante, pero que, a todos, en distintos tiempos, les entregaron llamados de atención en documentos escritos. Que en una Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocasión se encontró con el Dr. Buitrago quien le mostró un documento y le dijo que le había acabo de llamar la atención; sin embargo, no alcanzó a leer el mismo.

El señor Fabián Enrique Mantilla Villabona, indicó que conoció al demandante como médico oftalmólogo, que trabajaron en la Clínica Regional del Oriente en la época en que estuvo como coordinador médico del servicio, esto es, entre el 17 de mayo de 2013 al 31 de marzo de 2017. Que el demandante laboraba como médico especialista en oftalmología y él era el coordinador médico.

Que sus funciones como coordinador consistían en organizar las jornadas del mes del servicio de oftalmología, respecto de las actividades de consulta externa, jornadas de cirugía de oftalmología y servicios de jornada de disponibilidad para atención de los usuarios de la Policía Nacional, tanto en el servicio de urgencias como en el de hospitalización; además estaban atentos al tema de la contratación, de la renovación de los contratos y la documentación necesaria.

Que esas jornadas eran organizadas conjuntamente, no solo con los médicos oftalmólogos sino con los demás especialistas, se coordinaban las agendas que iban a generar mes a mes, cuántas horas para los diferentes servicios de consulta externa, cirugía, disponibilidad y se verificaba que estuviera libre el consultorio, que para esa época era uno y de uso exclusivo para oftalmología y optometría. Que los doctores Buitrago y Hernández participaban en esa organización de jornadas mensuales, se pactaba junto con ellos para mirar los horarios que le sirvieran al profesional y tuvieran la disponibilidad de consultorios.

Que los médicos se organizaban de acuerdo con las horas disponibles para el agendamiento en el área de cirugía, consultorio de consulta externa y determinar qué días del mes iban a estar disponibles para las diferentes atenciones de los usuarios. Que el cumplimiento de las 8 horas diarias por parte del demandante, que correspondían a 190 horas al mes para el Dr. Buitrago y 95 horas al mes para el Dr. Hernández, se dividían en cirugía, consulta externa según la disponibilidad del consultorio y las horas del servicio para la atención de pacientes.

Que todas las horas pactadas con los dos especialistas se realizaban dentro del término del mes y de las 8 o 4 horas correspondientes. Entre los oftalmólogos se coordinaban para dividir los espacios y tener tiempo de descanso, actividades extras en otras instituciones, para su parte personal; no solo con ellos, sino también con las otras especialidades; como se contaba con más de un especialista, se podía dividir ese tiempo al igual que la consulta externa programada y las jornadas de cirugía que estaban en espera.

Que de las horas que se pactaban algunas tenían que ser presenciales y otras no, solo tenían que estar disponibles al llamado según la necesidad de los usuarios en los servicios, las que eran horas presenciales eran las de consultorio como consulta externa, cirugía y espacios para valoraciones si había o no pacientes en el área de Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hospitalización y ellos tuvieran que hacer las rondas respectivas.

Las demás horas eran las de disponibilidad que ejercían en el servicio. Que en caso de que necesitara ausentarse de sus labores por cualquier circunstancia personal o familiar, debían acercarse con él y dependiendo del motivo, se daban las órdenes siempre con el visto bueno del director de la clínica. Que, dependiendo de la calamidad o necesidad del profesional, se cancelaban o se movían las agendas y se coordinaban los pacientes con el centro de atención telefónica para el cambio de agenda.

Que no recuerda haber realizado algún llamado de atención al Dr. Buitrago. De lo anterior, es posible concluir que los testigos se refirieron de forma general a la manera en la que se prestaban los servicios de oftalmología y la modalidad de contratación de la entidad para suplir el servicio de dicha especialidad, la cual, según las declaraciones rendidas, era un servicio permanente.

De las declaraciones no es posible deducir que el demandante cumpliera órdenes por parte de la demandada, pues no les constaba que fuera de este modo, o que tuviera que cumplir con un horario específico, pues si bien había unos horarios de atención en los cuales se desarrollaba el servicio de la Clínica Regional del Oriente de la Policía Nacional, según las agendas aportadas, se evidencia que la prestación del servicio no era continua, es decir, había días en la semana en las que no contaba con programación alguna.

Lo anterior, cobra fuerza con la declaración del señor Fabián Enrique Mantilla Villabona quien afirmó que las agendas eran programadas de acuerdo con la disponibilidad de los especialistas y del consultorio de oftalmología y optometría; además de que se les informaban las franjas horarias para tener en cuenta en la programación de las jornadas.

Si bien los señores Jorge Arturo Carrol Pardo y Julio César Díaz Acosta, a grandes rasgos manifestaron que sus agendas les eran dadas por la Policía Nacional, lo cierto es que sus declaraciones en términos generales se refirieron a sus casos particulares y poco sobre el del demandante, sumado al hecho de que se desenvolvían en una especialidad diferente y asumen que su situación se asemejaba a la del doctor Buitrago.

Pese a lo anterior, al señor Fabián Enrique Mantilla Villabona como coordinador médico del servicio, aclaró diferentes puntos relacionados con la prestación del servicio, pues indicó que le constaba que el demandante tenía injerencia en la realización de los cuadros de turnos e incluso para la prestación misma del servicio y para coordinar con el ejercicio de su profesión de manera particular, que tenía turnos que eran necesariamente presenciales y otros de disponibilidad en los cuales solo acudían al llamado en caso de una urgencia. Los declarantes enfatizaron y coincidieron en el cumplimiento de una programación, lo cual por sí solo no es un indicativo de la existencia de una relación subordinada, menos aun cuando dos de estos prestaban servicios en especialidades diferentes y Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifestaron que solo en ocasiones coincidían con el doctor Buitrago entre los turnos. Además, en ninguno de los documentos aportados, se delimita por parte de la entidad el modo, tiempo y plazo para cumplir con las funciones de donde pudiera concluirse el direccionamiento y control sobre la labor a la que alude la parte recurrente, y si bien se hace referencia al cumplimiento de un horario por tema de disponibilidad del servicio para quienes laboraban y acudían como pacientes a la Clínica de la Policía, esto por si mismo no conlleva la subordinación. En el mismo sentido, por tratarse de un servicio de un profesional de la salud quien no puede ejercer deliberadamente sus funciones dentro de la entidad contratante, y que por ende requiere el agendamiento de citas para los pacientes y el servicio de urgencias y de cirugía, no se encuentra acreditado que dicha conducta se trate propiamente de un tema de subordinación o dependencia. A partir de esto, aunque los testigos se refirieron al cumplimiento de un presunto horario, y en algunos casos a la presunta recepción de órdenes, esto por sí solo no ofrece claridad sobre la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad o la imposición de condicionamientos para la ejecución de la labor contratada.

Así para la Sala no hay pruebas sobre el desbordamiento de las condiciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, pues, se echa de menos elementos de convicción tendientes a acreditar la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi.

La parte actora no logró desvirtuar que más allá de la coordinación de actividades necesarias para la satisfacción del interés contratado, se presentó un tratamiento subordinado o dependiente. No puede extraerse con un mínimo grado de certeza que se le exigiera al actor que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones determinadas e impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró que se hubiera ejercido una imposición decisiva sobre la manera en la que debía desarrollar sus actividades, por lo que se confirmará la decisión apelada.

De la condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

Radicación: 68001-23-33-000-2020-01089-01 (1164-2024) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto no se accedió a las peticiones del recurso. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del primero (01) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con los motivos señalados en la parte considerativa de este proveído.

Segundo. Condenar en costas a la parte demandante, las cuales deberán ser fijadas y liquidadas por la primera instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI». Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente