1 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: SIGIFREDO MURILLO MEJÍA Demandadas: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 (Modificada por la Ley 2080 de 2021) O-129-2022 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 24 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Sigifredo Murillo Mejía en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones2 1. Que se declare la nulidad de las Resoluciones 7768-6 del 24 de agosto de 2015 y 10367-6 del 23 de noviembre de 2015, por medio del cual las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por el libelista en razón del abono tardío del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.

Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Caldas, reconocer a favor del demandante los intereses 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. 2 Archivo en PDF visible en el renglón 2 del índice 2 (Expediente Digital) del registro en SAMAI. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co moratorios liquidados conforme a la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación (10 de febrero de 1997) y hasta la fecha en que se pagó el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial (15 de abril de 2013), ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo computado como indexación salarial. 3.

Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, así como al pago de las costas por resultar vencidas en el presente proceso. Supuestos fácticos relevantes3 1. El demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2.

El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 3500 de 1996, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos. 3.

El Departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.

El Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 1893-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4225-6 del 26 de junio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 4183-6 del 20 de mayo de 2015, por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Murillo Mejía, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 5.

Las entidades demandadas abonaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de abril de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este reconocimiento fue tardío. 6. El señor Sigifredo Murillo Mejía formuló petición el 28 de julio de 2015 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.

Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad territorial demandada con la 3 Idem. 3 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedición de las Resoluciones 7768-6 del 24 de agosto de 2015 y 10367- 6 del 23 de noviembre de 2015.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»4, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los sujetos procesales se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 25 de abril de 2018.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Se advierte por el Despacho que no fueron propuestos como medios exceptivos otros que deban ser resueltos a modo de excepciones previas, por lo cual se continuará con el trámite ordinario de los asuntos.

Cabe resaltar que frente a los medios exceptivos referentes a la "FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA" e "INEPTA DEMANDA" estos no fueron propuestos a título de excepciones previas y que vistos los argumentos expuestos en los acápites correspondientes, dichas excepciones atienden directamente a la resolución del fondo del asunto, al plantearse desde la órbita de determinar por una parte la entidad responsable del pago de las pretensiones esbozadas por la parte actora y de otro lado la virtualidad de los actos demandados para definir el tema de los intereses moratorios reclamados, situaciones que se itera, atienden al fondo de la controversia. […]».

(Mayúscula del texto original).5 Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Para resolver los asuntos traídos a control jurisdiccional el Despacho estima pertinente desatar el siguiente problema jurídico: ¿Hay lugar al pago de intereses moratorios con ocasión de los reconocimientos económicos realizados al personal administrativo de las secretarías de educación -municipales o departamentales- dentro del proceso de homologación y nivelación salarial, atendiendo a la fecha de pago de dichos 4 Ver: Hernández Gómez William.

Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). 5 Idem. 4 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dineros en confrontación con la fecha de su causación efectiva? […]». (Negrilla y cursiva conforme a la transcripción)6.

SENTENCIA APELADA7 El a quo profirió sentencia escrita el 24 de enero de 2020 por medio de la cual negó las pretensiones del demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: El tribunal inicialmente resaltó que con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación que prestaban los entes territoriales, empero con el fin de desarrollar los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, se expidió la Ley 60 de 12 de agosto de 1993 que dispuso la descentralización de este servicio, por lo cual se efectuó el traslado y la entrega por parte de la Nación a los departamentos de los bienes, personal y establecimientos educativos.

Posteriormente se emitió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001 sobre la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos. Seguidamente indicó que en materia laboral, los intereses moratorios son reconocidos como una sanción al empleador que ha incumplido con el pago de las acreencias salariales o prestacionales de sus trabajadores, en los términos legales establecidos para su causación y exigibilidad, sin embargo debe advertirse que dada su naturaleza sancionatoria estos requieren de expresa consagración legal.

Por su parte, la indexación prevé una corrección monetaria por los fenómenos inflacionarios propios del sistema económico nacional, esto es, que el valor adeudado se actualice y mantenga el mismo poder adquisitivo al momento de su pago. Debido a estos planteamientos, aseguró que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, habida cuenta de que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora.

Precisó además que la incompatibilidad debe entenderse entre la indexación y los intereses que lleven implícitos la corrección monetaria, por cuanto existe una excepción en tratándose del interés legal en materia civil, el cual corresponde al 6 % anual, en razón a que en este último tipo de interés no se contempla la devaluación del dinero.

Aseguró que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado para el personal administrativo de los establecimientos educativos, se realizó de manera concertada entre la Nación y las respectivas entidades territoriales, razón por la cual quien estaría llamado a reconocer y pagar cualquier suma derivada de dicho proceso, sería la Nación representada por el Ministerio de Educación Nacional, pues se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial, al punto de ser necesario declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del departamento de Caldas. 6 Idem. 7 Idem. 5 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió concretamente sobre el caso particular que la exigibilidad de la obligación contenida en la Resolución 1893-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada mediante Resolución 4225-6 de 26 de julio de 2013, modificada por la Resolución 4183-6 de 20 de mayo de 2015, difiere del concepto de causación del derecho que la parte activa pretende equiparar, pues como atinadamente lo señalan los referidos actos administrativos, las sumas que por concepto de nivelación salarial fueron reconocidas, corresponden a una causación independiente para cada periodo laboral (según la prestación de que se trate, salario, prima, horas extras), razón por la cual se reconoce al libelista en dichos actos la actualización monetaria de estas sumas, indexación que como lo ha expresado el Consejo de Estado atiende a los criterios de equidad y justicia que garantizan que los derechos económicos de las personas no se vuelvan infructuosos al momento de su pago por la devaluación de la moneda lo cual resulta incompatible con la generación de intereses.

En el caso bajo estudio manifestó que los pagos realizados con ocasión de los valores reconocidos en la Resolución 1893-6 del 22 de marzo de 2013, fueron efectuados con posterioridad a su ejecutoria, situación que en otros asuntos análogos ha dado lugar a que el mismo tribunal de origen ordenara la indexación de dichos valores entre la fecha de adquisición de firmeza del acto de reconocimiento y la fecha de pago.

Sin embargo, advirtió que en el presente asunto el pago fue efectuado el 15 de abril de 2013 y la Resolución 1893-6 fue expedida el 22 de marzo de 2013, es decir, no había transcurrido más de un mes entre la fecha del otorgamiento y la fecha de pago, tiempo que resulta prudencial, proporcionado y necesario para la administración culminar el proceso de homologación y nivelación salarial y realizar las gestiones para el pago, situación que impide la indexación de dichas sumas.

Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que en su parte resolutiva se resume de la siguiente forma: i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento de Caldas y negó este mismo medio de defensa respecto de la Nación, Ministerio de Educación; ii) negó las pretensiones de la parte demandante y iii) condenó al libelista en costas por el valor un salario mínimo a título de agencias en derecho, ello en aplicación directa de los artículos 188 del CPACA y 366 del CGP, así como del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura.

RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Argumentó que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o 8 Idem. 6 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co devaluación de la moneda, situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.

Aseguró que la obligación de pago del retroactivo debió reconocerse con intereses moratorios y no de manera indexada, pues fue cancelada 16 años después de su causación, es decir, tardíamente, por lo que no era procedente la aplicación del artículo 178 del CCA aplicable a la ejecución de sentencias, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, pues este derecho no nació en virtud de una providencia judicial, sino del propio proceso de homologación y nivelación salarial.

Sostuvo que en concordancia con el artículo 1608 del Código Civil, cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que se éste se hubiese realizado, claramente se incurre en mora y ésta se encuentra constituida por el pago de intereses, los cuales en el presente caso se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, por lo que no es adecuado inferir una incompatibilidad.

Planteó además que el incumplimiento de las entidades demandadas en abonar de forma oportuna las diferencias salariales debidamente homologadas y niveladas corresponde a una mora que no se le puede atribuir a la demandante, dado que el pago de dicha obligación dependía únicamente de la administración quien de forma negligente retuvo el valor y solo reconoció una indexación que solo cubre el componente inflacionario, pero deja de lado el sancionatorio al cual tiene derecho con base en los artículos 1617 del Código Civil y 16 de la Ley 446 de 1998, además con los principios de favorabilidad, igualdad y equidad.

Destacó que en el presente caso se reclama el pago de intereses de mora por el cumplimiento tardío de obligaciones de carácter laboral, sin embrago el tribunal de origen consideró que para que proceda el reconocimiento de dicha indemnización debe existir una norma que expresamente regule los intereses de mora en lo que concierne al tema de la homologación y nivelación salarial, omitiendo su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía, pero además deja de lado que aparte de contar con dicha herramienta, la Constitución le ha dado la posibilidad de aplicar criterios auxiliares, entre los que se encuentran la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho; todo con lo cual podría impartir una decisión que en justicia que equilibre las cargas entre el grupo de trabajadores que reclaman ser resarcidos por el pago tardío por parte del Estado en sus obligaciones salariales.

Manifestó la improcedencia de argumentar que el largo proceso de homologación era justificable, puesto que el pago de la nivelación salarial definitivamente fue tardío, más aun cuando la única forma de explicar lo propio, era que lo adeudado hubiese sido pagado desde el mismo momento en que se causó el derecho, esto es, a partir del traslado del personal y no tantos años después, en la medida en que no se trataba de una dádiva del Estado sino de una obligación como contraprestación directa del servicio de sus empleados.

Finalmente, en cuanto a la condena en costas de primera instancia, adujo que para decidir lo propio en el proceso contencioso administrativo, no basta entonces que la parte sea vencida, sino que por el contrario se requiere una valoración por parte del juez sobre la conducta observada por aquella durante el proceso. Con base en este postulado manifestó que en el presente caso 7 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nunca se realizaron acciones temerarias o de mala fe tendientes a dilatar el proceso, así como tampoco se demostraron los gastos y agencias en derecho en los que hubiese podido incurrir la parte demandada, lo cual implica que no es procedente la condena referida.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada (índice 15 del registro en SAMAI): solicitó que se confirme el fallo apelado, para lo cual aseguró que si bien el Ministerio de Educación Nacional impartió directrices a las diferentes entidades territoriales para el procedimiento de Homologación, su función no va más allá de eso, puesto que la responsabilidad debido a la descentralización de la educación autorizada por la ley radica en cabeza de la entidad territorial a la cual está vinculada el docente que reclama su derecho.

En todo caso adujo que el titular del acto administrativo demandado es una persona jurídica totalmente diferente al ente ministerial, por lo que una eventual condena equivaldría a sancionarlo por decisiones que no le pueden ser legalmente imputados a aquella, lo cual implicaría un quebrantamiento del principio jurídico en virtud del cual todo daño o perjuicio que pueda imputarse a malicia o negligencia de otra persona, debe ser reparado por esta.

Parte demandante (índice 16 del registro en SAMAI): instó nuevamente que se revoque la sentencia recurrida y para ello reprodujo los argumentos expuestos a lo largo de su recurso de apelación. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Asimismo, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos en la respectiva alzada, la cual en este caso solo formuló la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.

¿Al señor Sigifredo Murillo Mejía le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? 2. ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por este? 8 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primer problema jurídico ¿Al señor Sigifredo Murillo Mejía le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: el demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación.  Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.

Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, las cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.

Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».

Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.

Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se 9 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.

Asimismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.  Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.

Conforme al sustento fáctico expresamente señalado por el Departamento de Caldas en su contestación de la demanda9, se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.

En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. 9 Archivo en PDF visible en el renglón 2 del índice 2 (Expediente Digital) del registro en SAMAI. 10 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 1893-6 del 22 de marzo de 201310, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del señor Sigifredo Murillo Mejía. Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 4225-6 del 26 de junio de 2013, pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

Finalmente este último acto administrativo fue modificado por la Resolución 4183-6 del 20 de mayo de 2015. Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial:  Resolución 1893-6 del 22 de marzo de 2013, por medio de la cual la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas reconoció a favor de la demandante un valor de $85.330.910, equivalente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo de dicho ente territorial.

Se resalta que en el resumen de conceptos, figura uno denominado «indexación», fijado en un monto de $32.215.917.11  Resoluciones 4225-6 del 26 de junio de 2013 y 4183-6 del 20 de mayo de 2015 con las que la entidad territorial demandada aclaró y modificó respectivamente el acto administrativo precitado, en el sentido de cambiar el monto final a reconocer debido a un error en el cálculo del IPC, por lo que se determinó abonar al señor Murillo Mejía la suma de $89.853.663, de los cuales por concepto de indexación se pagaba $36.738.673, más un ajuste de $8.004.046 adicionales por ese mismo rubro.12  Petición formulada por el demandante ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el 28 de julio de 2015, por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la falta de consignación oportuna del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de dicha dependencia.13  Resolución 7768-6 del 24 de agosto de 2015 emitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través del cual se da respuesta a la solicitud presentada por el libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente: «[…] Así mismo, es pertinente señalar que las sumas canceladas por éste concepto, fueron en su momento indexadas a quienes solicitaron expresamente en sus peticiones de homologación dicho reconocimiento, si bien es cierto que no existe disposición legal alguna que establezca la actualización de las sumas en vía gubernativa, ello no puede traducirse en el desconocimiento de los mandatos constitucionales que desarrollan dicha protección, con lo cual aplicando el índice de precios al consumidor de conformidad con lo establecido en el artículo 178 de Código Contencioso Administrativo, se reconoció el 100% de la variación ocurrida al poder adquisitivo durante los años liquidados.

Esta solución permitió que no se viera agravada la situación patrimonial de los beneficiarios del pago por el paso del tiempo y compensó cualquier perjuicio eventualmente causado.».14 10 Idem. 11 Idem. 12 Idem. 13 Idem. 14 Idem. 11 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co  Certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas el 25 de febrero de 2016, en la que se indica que mediante Resoluciones 1893-6 del 22 de marzo de 2013, 4225-6 del 26 de junio de 2013 y 4183-6 del 20 de mayo de 2015, al libelista le fueron pagadas el 15 de abril de 2013 las siguientes sumas de dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y homologación del personal administrativo de esa dependencia, así15: AÑO DEVENGOS INDEXACIÓN TOTAL 1997 $3.570.246 $7.276.342 $10.846.588 1998 $3.649.742 $7.495.090 $11.144.832 1999 $9.770.709 $8.454.930 $18.225.639 2000 $10.767.995 $7.759.050 $18.527.045 2001 $11.509.490 $6.953.694 $18.463.184 2002 $12.040.736 $6.803.613 $18.844.349 TOTAL $51.308.918 $44.742.719 $96.051.637 Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.

De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte activa, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con las Resoluciones 4225-6 del 26 de junio de 2013 y 4183-6 del 20 de mayo de 2015 que determinaron finalmente los montos a reconocer al demandante.

Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria. No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la 15 Idem. 12 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya abonado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.16 Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidieron con posterioridad las Resoluciones 1893-6 del 22 de marzo de 2013, 4225-6 del 26 de junio de 2013 y 4183-6 del 20 de mayo de 2015, por medio de las cuales se ordenó pagar al demandante la suma total sin descuentos de $96.051.637 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $51.308.918 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina, y el restante ($44.742.719) por concepto de indexación, tal como se aprecia a partir de la certificación emitida por la Secretaría de Educación Departamental.

Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se pagó el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la 16 Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017). 13 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, lo cual no discute la parte apelante.

Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene el libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor del demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en abonar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía el libelista.

Segundo problema jurídico ¿Procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante sin haber tenido en cuenta la conducta procesal asumida por este? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que sí procedía la condena en costas de primera instancia en contra del demandante, tal como se sustenta a continuación:  De la condena en costas Esta Subsección17 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA.

En aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de dicha carga por lo siguiente: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su 17 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 14 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP18, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público19. Al margen de lo expuesto, la parte demandante aseguró en su recurso de apelación, que no debió ser objeto de imposición de costas debido a que el a quo no valoró su actitud procesal diligente a lo largo de la actuación. Sin embargo, lo cierto es que esos juicios subjetivos referentes a la conducta de las partes no se deben verificar en casos como el presente en vigencia de la actual normativa procesal, pues al no ser este un medio de control de nulidad tendiente a efectuar un control abstracto de legalidad, solo se puede inferir la existencia de un interés particular del libelista, que implica el pago a favor de la contraparte de las respectivas costas, luego de haber resultado vencida en la contienda judicial.

En conclusión: sí resultaba procedente la condena en costas en primera instancia en contra del demandante, en tanto el análisis subjetivo de la conducta procesal asumida por este, no es objeto de validación frente a dicha orden impositiva, habida cuenta de que el presente medio de control se instauró en procura de derechos particulares en los que la parte que resulte vencida en juicio, indispensablemente debe pagar lo correspondiente a dicha carga procesal conforme a la normativa actual que no predica la aplicación de juicios de valor sobre el particular.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta 18 «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[…]» 19 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 15 Radicado: 17001-23-33-000-2016-00269-01 (2961-2021) Demandante: Sigifredo Murillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por el libelista.

De la condena en costas en segunda instancia Ahora, aun bajo el hilo argumentativo desarrollado en el segundo problema jurídico, en el presente caso no se condenará en costas al demandante, porque a pesar de haber resultado vencido en esta oportunidad, conforme el numeral 8.º del artículo 365 del CGP no es posible la comprobación de dicha carga.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 24 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Sigifredo Murillo Mejía contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas.

Segundo: Sin condena de costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de registro SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente