Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – ajuste salarial escalafón docente.
Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 20 de abril de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Carlos Arturo Zuluaga Rojas, quien actúa a través de apoderado judicial, por no satisfacer el requisito general de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de marzo de 2026, Carlos Arturo Zuluaga Rojas, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Segunda de Decisión, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «(…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente CARLOS ARTURO ZULUAGA ROJAS a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico». 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las circunstancias que dieron lugar a la actuación administrativa El señor Carlos Arturo Zuluaga Rojas es docente oficial en la categoría 2B del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El accionante presentó ante el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Pereira solicitud de reajuste y nivelación salarial correspondiente a los años 2008 y 2009, por considerar que durante esas anualidades se le aplicó un incremento porcentual inferior al reconocido a los docentes de la categoría 2A.
Sustentó su petición en que, durante dichas anualidades, el Gobierno Nacional aplicó porcentajes de aumento desiguales e injustificados: a los docentes ubicados en la categoría 2A se les incrementó el salario en un 14.11 % para lo que corresponde el año de 2008 y 15.61 % el año 2009, mientras que para los de la categoría 2B a la cual pertenece el actor el aumento fue apenas del 5.69 % para el año 2008 y 7.67 % el año 2009, respectivamente.
Adujo que esta disparidad disminuyó su base salarial, lo que afectó negativamente su remuneración progresiva en los años subsiguientes. Indicó que, se decretó sin justificación legal un salario inferior a la categoría a la que pertenece el demandante que afectó lo devengado en los años posteriores, en los que sí se decretaron los incrementos en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 2B y 2A, dado que se liquidó el incremento con la base del año anterior.
Mediante oficio de 04 de marzo de 2024 del municipio de Pereira y oficio de 28 de febrero de 2024 del Ministerio de Educación Nacional, se negaron las pretensiones de la solicitud del actor. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Carlos Arturo Zuluaga Rojas promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación y el municipio de Pereira, con el fin de que se inaplicara por ilegalidad el Decreto Nacional 284 de 2024, que fijó la escala salarial del personal docente y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas al reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración del fenómeno prescriptivo, así como de las que se causen hacia el futuro. El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2024, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Pereira y negó las pretensiones de la demanda, al considerar que “Frente a los fundamentos antes expuestos, podría pensarse que, tal como lo dice el extremo activo de la litis, para los años 2008, 2009 y 2011 el régimen salarial de los docentes comportó un trato desigual para cada uno de los escalafones, donde es evidente que la escala salarial anual no fue fijada de manera unificada, lo que sí había ocurrido con los Decretos 596 de 2006, en un 5% y 634 de 2007, en 4,5%.
En otras palabras, el Gobierno Nacional expidió los decretos para los años mencionados, fijando los salarios para todos los grupos docentes pertenecientes al Decreto Ley 1272 de 2002, pero lo hace de manera irregular y desigual, afectando la base salarial de los demandantes. Por otro lado, como se dispuso en la segunda argumentación de la sentencia, no se logró demostrar esa vulneración a la igualdad cuando los docentes demandantes son comparados con aquellos que se encuentran en condiciones profesionales diferentes; es decir, parte de comparar un escalafón y grado con otro que desde su creación tiene unos requisitos diferentes a los primeros, lo que prueba que se tratan de tratos desiguales a situaciones disímiles.” Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, los aumentos porcentuales diferenciados aplicados en los años 2008, 2009 y 2011 no constituyen un trato discriminatorio, en tanto los grados 2B y 2A no son sujetos comparables, pues se encuentran en niveles distintos del escalafón con requisitos de formación, experiencia y mérito diferenciados.
El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, alegando que el a quo no abordó el reproche central de la demanda, consistente en la ausencia de fundamentación técnica y jurídica para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales aplicados únicamente en los años 2008, 2009 y 2011, mientras que en los años 2005 a 2007, 2010 y desde 2012 en adelante los aumentos fueron homogéneos para todas las categorías del escalafón. Sostuvo que esta diferenciación carece de justificación objetiva y vulnera los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad, afectando de manera permanente la base salarial de los docentes menos favorecidos.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 25 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, argumentando que no existe vulneración del derecho a la igualdad, ya que la diferenciación entre docentes está justificada por parámetros objetivos según grado y nivel del escalafón. Precisó que «Bajo tal panorama, la Sala encuentra que la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009, de conformidad con las razones expuestas en las presentes consideraciones; ya que, como se explicó, no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que exista la obligación de aumentos iguales.» El 30 de septiembre de 2025, el Ministerio de Educación Nacional presentó solicitud de aclaración y adición de la sentencia de segunda instancia, circunscrita exclusivamente al numeral quinto de la parte resolutiva, relativo a la decisión sobre costas en primera instancia. Mediante auto del 15 de octubre de 2025, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda negó la solicitud, al considerar que el fallo era claro y que los aspectos planteados por el Ministerio constituían una manifestación de inconformidad con lo resuelto y no una verdadera omisión que ameritara aclaración o adición. 3.
Argumentos de la acción de tutela La accionante afirmó que la tutela cumplía los requisitos generales de procedencia de amparo e indicó que la sentencia cuestionada desconoció los principios de igualdad material y debido proceso ante la falta de una motivación suficiente y válida. Expresó que se configuró defecto sustantivo, porque el Tribunal avaló los incrementos salariales desiguales fijados para los años 2008 y 2009.
Explicó que los decretos de esas anualidades otorgaron aumentos del 14.11 % para el año 2008 y del 15.61 % para el año 2009 en la categoría 2A, frente al 5.69 % en 2008 y al 7.67 % en 2009 para la categoría 2B. Según el actor, este trato dispar contraviene la Constitución y la ley, pues beneficia de forma injustificada a docentes Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con menores exigencias de formación y perjudica su base salarial futura de manera permanente.
Alegó defecto fáctico por indebida valoración probatoria, porque el juez de segunda instancia dio por cierta una supuesta justificación objetiva para la diferencia salarial, a pesar de la ausencia total de pruebas técnicas o financieras en el expediente para respaldar dicho trato discriminatorio y para omitir los criterios legales de mérito. 4.
Trámite previo El 11 de marzo de 2026, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Risaralda en calidad de demandado, y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la Fiduprevisora S.A., al municipio de Pereira, al Ministerio Público y a los demás intervinientes dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 66001-33-33-002-2024-00258-00/01/02, en calidad de terceros con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Risaralda solicitó negar el amparo, al considerar que la decisión cuestionada fue producto de un análisis integral del marco normativo, la jurisprudencia aplicable y el acervo probatorio, valorado conforme a la sana crítica. Asimismo, sostuvo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, por tratarse de una controversia de carácter patrimonial y legal ya resuelta en segunda instancia, por lo que el accionante pretende reabrir el debate y convertir la tutela en una instancia adicional, lo cual resulta improcedente (Sentencia SU-128 de 2021).
Indicó que no se configura ningún defecto en la providencia, ni se evidencia vulneración de derechos fundamentales, pues la decisión se adoptó dentro del marco de la legalidad y la autonomía judicial. En ese sentido, reiteró que la tutela no es un mecanismo para controvertir la valoración probatoria ni para replantear argumentos ya decididos.
Finalmente, precisó que la inconformidad del actor responde a una interpretación distinta de los hechos y del derecho, propia de una nueva instancia, sin que se demuestre que la decisión judicial haya incurrido en un error manifiesto que habilite la intervención del juez constitucional. 6. Terceros con interés El municipio de Pereira sostuvo que la acción de tutela es improcedente, conforme a la jurisprudencia constitucional (Sentencias C-590 de 2005, SU-159 de 2002, T-173 de 1993 y SU-424 de 2016), al no configurarse ninguna causal específica de procedibilidad ni evidenciarse arbitrariedad judicial.
Indicó que el actor pretende reabrir un asunto ya resuelto en dos instancias, frente a una providencia adoptada conforme a la ley y dentro de la autonomía judicial. Por ello, advirtió que admitir la tutela implicaría convertirla en una instancia adicional de revisión, lo cual está prohibido por la jurisprudencia constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio de Educación solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se configura vulneración de derechos fundamentales del accionante.
Asimismo, señaló que corresponde al extremo activo acreditar, dentro del proceso, la eventual transgresión de sus derechos, de tal manera que se evidencie que la decisión judicial cuestionada se aparta del ordenamiento jurídico y constituye una actuación contraria a la legalidad. La Fiduprevisora S.A., la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Ministerio Público, guardaron silencio a pesar de haber sido notificados. 7.
Sentencia de primera instancia El 20 de abril de 2026, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela porque el asunto carece de relevancia constitucional. Señaló que el actor pretende utilizar este mecanismo excepcional como una tercera instancia para reabrir el debate legal y económico sobre los incrementos salariales desiguales de los años 2008 y 2009 entre los grados 2A y 2B, controversia que ya fue resuelta de fondo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 8.
Impugnación Inconforme con la anterior decisión, el accionante, por conducto de su apoderada judicial, presentó oportunamente recurso de impugnación contra el fallo de primera instancia. En primer lugar, sostuvo que el a quo incurrió en una lectura fragmentada y formalista del requisito de relevancia constitucional, al calificar el debate como meramente económico, y desconoció así que el núcleo del conflicto compromete directamente el derecho a la igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, el derecho al debido proceso en su dimensión de decisión motivada y razonada, el principio de favorabilidad laboral, la tutela judicial efectiva y los artículos 25, 53 y 125 superiores que estructuran el sistema de mérito en la carrera docente.
Lo anterior, habida cuenta de que durante las vigencias 2008 y 2009 los docentes del nivel 2A recibieron incrementos salariales del 14,11 % y 15,61 %, respectivamente, mientras que los del nivel 2B, pese a pertenecer a una categoría superior del escalafón, únicamente obtuvieron aumentos del 5,69 % y 7,67 %, sin que mediara justificación objetiva, técnica ni normativa alguna que respaldara tal diferenciación. En segundo lugar, la apoderada refutó que la acción constitucional constituyera un mecanismo de tercera instancia, con apoyo en la doctrina consolidada de la Corte Constitucional, particularmente la Sentencia C-590 de 2005, conforme a la cual la tutela contra providencias judiciales procede válidamente cuando se configuran defectos de naturaleza constitucional, tales como el desconocimiento del precedente aplicable, el defecto sustantivo o material, el defecto fáctico, la interpretación manifiestamente irrazonable, la omisión de motivación suficiente o la violación directa de la Constitución. En ese sentido, precisó que la finalidad del amparo no consiste en revalorar el mérito del litigio, sino en verificar si la providencia cuestionada respetó los límites constitucionales que condicionan el ejercicio legítimo de la función jurisdiccional.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tercer lugar, acreditó la configuración de un defecto sustantivo o material, por cuanto la sentencia del Tribunal validó la estructura salarial diferenciada sin efectuar control material de constitucionalidad, limitándose a reconocer la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional sin advertir que su ejercicio produjo un efecto discriminatorio contrario a los artículos 13, 25, 53 y 125 de la Carta, así como al Decreto Ley 1278 de 2002 y a la Ley 4ª de 1992.
Precisó que, conforme a los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, durante esa vigencia al grado 2A se le reconoció un incremento del 14,11 % (salario de $1.013.132), mientras que al grado 2B —pese a su categoría superior— únicamente se le otorgó el 5,69 % (salario de $1.421.428); y que, conforme a los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, el esquema se reprodujo con un 15,61 % para el grado 2A ($1.171.300) frente a un 7,67 % para el grado 2B ($1.530.452).
Sostuvo que dicha potestad no es absoluta ni inmune al control constitucional, y que la aplicación de incrementos porcentuales que duplicaron e incluso triplicaron los del grado 2B generó una afectación estructural, acumulativa y permanente sobre la base salarial, las prestaciones sociales y los derechos laborales derivados del docente afectado.
En cuarto lugar, denunció la configuración de un defecto fáctico en su doble dimensión, así: negativa, porque el Tribunal omitió valorar como prueba determinante la ausencia total en el expediente de justificación técnica, financiera o de política pública que respaldara el trato salarial desigual; y positiva, en cuanto dio por acreditado un supuesto fáctico inexistente, al aceptar como válida una supuesta finalidad de corrección de brechas salariales que no fue alegada ni demostrada por las entidades demandadas, y que tampoco emerge del texto de los decretos salariales de 2008 y 2009.
Adicionalmente, señaló que la providencia desconoció precedentes judiciales relevantes en casos análogos, entre ellos la sentencia del Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín del 25 de marzo de 2025 y la del Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín, que concluyeron la vulneración del principio “a trabajo igual, salario igual” en circunstancias análogas.
Con fundamento en lo anterior, la apoderada solicitó al ad quem acoger la impugnación, revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados y dejar sin efectos la providencia del Tribunal Administrativo de Risaralda objeto del recurso de amparo constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si resulta procedente revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, porque en el presente caso no se supera el requisito general de relevancia constitucional, pues el tutelante insiste en los mismos argumentos expuestos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto. (i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como propósito salvaguardar la autonomía e independencia de la función judicial, evitando que el juez de tutela intervenga en asuntos cuya competencia corresponde a otras jurisdicciones. En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que la exigencia de relevancia constitucional cumple tres finalidades esenciales: (i) preservar la órbita competencial y la independencia de los jueces pertenecientes a jurisdicciones distintas de la constitucional, impidiendo que la acción de tutela sea utilizada para debatir asuntos de mera legalidad;
(ii) circunscribir el ejercicio de la acción de tutela a controversias que involucren una verdadera afectación de derechos fundamentales, y (iii) evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional o en un recurso alternativo para controvertir decisiones judiciales. 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con los anteriores criterios, así como con los lineamientos establecidos por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto sea considerado de relevancia constitucional es necesario que se verifiquen los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»4. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto El señor Carlos Arturo Zuluaga Rojas interpuso la presente acción de tutela con el propósito de dejar sin efectos la sentencia del 25 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó sus pretensiones de reajuste salarial.
Sustentó el amparo en la presunta vulneración de los derechos a la igualdad, al debido proceso y al mérito, y le atribuyó a dicha providencia la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, ante la supuesta validación de incrementos salariales desiguales sin criterios objetivos ni motivación suficiente. Es preciso advertir que la accionante promovió demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se inaplicara por ilegalidad el Decreto Nacional 284 de 2024 (junto con la normativa precedente) y anular los actos administrativos contenidos en los oficios del 28 de febrero de 2024 (Ministerio de Educación Nacional) y del 4 de marzo de 2024 (municipio de Pereira), que le negaron la nivelación de sus ingresos.
Su objetivo central era el reconocimiento y pago de las 4 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferencias salariales de la categoría 2B, frente a los porcentajes otorgados a la categoría 2A, causadas durante los tres años anteriores a la reclamación. El conocimiento de dicho asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, quien, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024, negó las pretensiones, al concluir que la diferencia porcentual aplicada por el Gobierno Nacional no vulneró el derecho a la igualdad.
Además, determinó que la mayor asignación fijada para los docentes del nivel 2A frente a los del 2B constituyó una medida razonable, amparada legalmente en criterios objetivos de preparación académica, experiencia y mérito. Contra la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación, con fundamento en que la controversia no giraba en torno a la existencia de salarios distintos según el escalafón, sino a la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años cuestionados.
Afirmó que dicha disparidad carece de justificación técnica y jurídica, y genera una brecha acumulativa que perpetúa la vulneración a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito. Por consiguiente, insistió en solicitar la inaplicación del Decreto Nacional 284 de 2024 y del oficio de 28 de febrero de 2024 del Ministerio de Educación Nacional y la nulidad de los actos administrativos, a fin de restablecer su derecho y garantizar un reajuste salarial equitativo conforme a la Constitución y la ley.
Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora sustentó la configuración de dos defectos específicos frente a la decisión cuestionada. Por un lado, alegó un defecto sustantivo derivado de la interpretación errada de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1278 de 2002. Explicó que el fallo validó una política salarial contraria a los principios de igualdad material y mérito, al avalar los incrementos del 14.11 % y 15.61 % correspondientes a los años 2008 y 2009 para la categoría 2A, frente al 5.69 % y 7.67 % correspondiente a los años 2008 y 2009 para la categoría 2B.
Precisó que este trato desigual carece de justificación objetiva y generó una desmejora acumulativa, estructural y permanente en la liquidación de sus prestaciones y salarios futuros. Por otro lado, invocó un defecto fáctico al considerar que la autoridad judicial adoptó su fallo sin el respaldo probatorio suficiente. Advirtió que el Tribunal dio por acreditados hechos sin sustento probatorio en el expediente y omitió valorar de forma adecuada los medios de convicción que demostraban la ausencia total de razones técnicas u objetivas para imponer dicho esquema porcentual regresivo y discriminatorio.
De lo expuesto hasta aquí, se evidencia que la discusión planteada en el proceso ordinario fue resuelta de fondo por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la providencia del 25 de septiembre de 2025. En dicha decisión, el juez colegiado analizó los criterios para fijar el régimen salarial y concluyó que los actos administrativos cuestionados conservan su presunción de legalidad, pues se ajustaron a la normativa expedida por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.
Al abordar el caso concreto, el Tribunal resolvió confirmar el fallo de primera instancia. Para arribar a dicha conclusión con fundamento en los siguientes argumentos: En primer lugar, abordó la figura de la excepción de inconstitucionalidad y con sustento en el artículo 4° de la Constitución Política y en las sentencias C-069 de 1995 y SU-132 de 2013, precisó que se trata de «una facultad o posibilidad (o si se quiere, Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una herramienta) de los operadores jurídicos» que se configura además como «un deber en tanto las autoridades no puede[n] dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales», siempre que dicha incompatibilidad sea «manifiesta y no caprichosa» y bajo el entendido de que sus efectos son estrictamente inter partes y no conllevan la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico.
En ese contexto, dejó sentado que la aplicación de la excepción exige un juicio riguroso de incompatibilidad constitucional que, como se verá, no resultó acreditado en el caso concreto. En segundo lugar, efectuó un recuento normativo del escalafón docente previsto en el Decreto Ley 1278 de 2002, destacando que dicho estatuto de profesionalización docente estructura el sistema de clasificación de los educadores en tres grados y cuatro niveles salariales cada uno, determinados con base en la formación académica, la experiencia, la responsabilidad, el desempeño y las competencias demostradas.
A partir de ello, subrayó que los requisitos para la inscripción y el ascenso en el escalafón son sustancialmente distintos entre grados y niveles, de manera que un docente ubicado en el grado 2B acredita condiciones de formación y evaluación diferentes a las de uno ubicado en el grado 2A, circunstancia que, a juicio del Tribunal, hace jurídicamente inviable predicar una situación de igualdad entre unos y otros para efectos de exigir un tratamiento salarial idéntico.
En tercer lugar, en lo referente al régimen salarial y prestacional de los docentes, recordó que, por mandato de los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso fijar el régimen salarial mediante normas generales, y al Gobierno Nacional ejecutarlas dentro de los criterios y objetivos señalados por la Ley 4ª de 1992, entre ellos el nivel de los cargos, la naturaleza de las funciones, las responsabilidades y las calidades exigidas para el desempeño, criterios que, en el marco del escalafón docente, se traducen en diferencias salariales legítimas entre grados y niveles.
Igualmente, con apoyo en el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002, precisó que la escala única de salarios debe establecerse conforme al grado y nivel acreditado en el escalafón. En cuarto lugar, en relación con el derecho al incremento salarial anual y el mantenimiento del poder adquisitivo, el Tribunal efectuó un recorrido jurisprudencial que para concluir que si bien todos los servidores públicos tienen derecho a que sus salarios se incrementen anualmente con el fin de preservar su poder adquisitivo frente a la inflación, dicho derecho no es absoluto y admite limitaciones razonables y constitucionalmente justificadas, especialmente respecto de quienes devengan salarios superiores a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En palabras de la sentencia C-1017 de 2003, «el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario no es un derecho absoluto» y «sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento».
Adicionalmente, resaltó que la jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente la posibilidad jurídica de realizar incrementos salariales diferenciados entre distintos grupos de empleados públicos, siempre que tal diferenciación obedezca a criterios objetivos y razonables. En quinto lugar, al abordar el principio de igualdad como eje central de la controversia, reiteró la doctrina constitucional según la cual la igualdad comporta el deber de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de modo que el juicio de igualdad exige Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como presupuesto indispensable verificar que los sujetos comparados se encuentren en situaciones fáctica y jurídicamente equivalentes.
En este punto, anotó que los docentes pertenecientes a los niveles 2A y 2B del escalafón docente (regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002) no se encuentran en condiciones análogas ni asimilables, por cuanto los requisitos de inscripción, permanencia y ascenso entre ambos niveles son sustancialmente distintos en cuanto a título académico exigido, años de experiencia y calificaciones en evaluaciones de competencias.
En consecuencia, concluyó que la parte actora pretendía «que la administración de justicia garantice una igualdad entre desiguales», situación jurídicamente improcedente al no resultar trasladables, sin más, las exigencias de un trato salarial igualitario entre niveles distintos del escalafón. En sexto lugar, al resolver el caso concreto, constató que la parte demandante no aportó elementos de convicción suficientes para demostrar que los actos administrativos acusados incurrieran en alguna de las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, pues la sola afirmación de una diferencia porcentual en los incrementos salariales de 2008 y 2009 no desvirtúa la presunción de legalidad que ampara dichos actos ni acredita una vulneración al principio de igualdad cuando los sujetos comparados no se encuentran en situación equivalente.
Además, advirtió que el argumento relativo a la ausencia de fundamento técnico de los decretos salariales fue introducido únicamente en el recurso de apelación, sin haber sido planteado en la demanda, lo que lo hacía inatendible en sede de alzada por desconocer el principio de congruencia y la regla según la cual el debate de segunda instancia se circunscribe a los argumentos oportunamente expuestos por las partes en las oportunidades procesales previstas para ello.
Finalmente, concluyó que los incrementos diferenciados aplicados durante las vigencias 2008 y 2009 encontraron sustento en criterios objetivos vinculados a la política salarial del Estado, al cumplimiento de la finalidad del Decreto Ley 1278 de 2002 de elevar el salario de enganche del personal docente y a la necesidad de reconocer las distintas condiciones de formación y experiencia exigidas entre niveles del escalafón, sin que la parte actora hubiera desvirtuado tales razones mediante prueba idónea.
Por ello, la Sala concluye que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para reabrir un debate ya agotado, máxime cuando la providencia impugnada se encuentra debidamente motivada y ajustada al ordenamiento jurídico. Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior es suficiente para confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo invocado por la parte actora. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01901-01 Demandante: Carlos Arturo Zuluaga Rojas 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador