CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Bogotá D. C., dieciocho (18) octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: 11001 03 25 000 2016 01171 00 Número interno: 5248-2016 Demandante: Sandra Milena Cifuentes Peña Demandados: Nación- Gobierno Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Ministerio de Justicia y del Derecho- Departamento Administrativo y de la Función Pública- Fiscalía General de la Nación. Medio de control: Nulidad simple BONIFICACIÓN JUDICIAL PARA SERVIDORES PÚBLICOS AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

1. LA DEMANDA El 9 de diciembre de 2016 la demandante, por conducto de apoderado y en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra las siguientes disposiciones: Artículo 1 y parágrafo de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013. Artículo 1 y 3 del Decreto 022 de 2014.

Artículo 1 y 3 del Decreto 1270 de 2015. Artículo 1 y 3 del Decreto 1269 de 2015 Artículo 1 y 3 del Decreto 247 de 2016. De esos decretos se demandan dos disposiciones en particular: Por una parte, el artículo 1 de los Decretos 382, 383, 384 de 2013; 022 de 2014, 1269 y 1270 de 2015 y 247 de 2016, cuyo texto común es el siguiente: “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…)” Y por otra parte se demandan las demás disposiciones referidas, cuyo texto común es el siguiente: Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.

Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Como normas violadas se mencionan los siguientes artículos 1, 2, 13, 40, 53, 209, 237 y 334 de la Constitución Política, normas internacionales, la Ley 270 de 1996, el Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 4ª de 1992. La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: las normas acusadas violan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues va en contra de nivelar la remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial, en palabras textuales: … Por lo tanto, cuando el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013, en desarrollo de lo dispuesto en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, reconoció una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no puede entenderse nada distinto a que se trata de un incremento salarial, un auténtico incremento en su asignación básica con efectos salariales en todos sus derechos económicos y no únicamente para la cotización a la seguridad social en salud y pensiones.

"No puede pasarse por alto, que se trata de una bonificación pagadera mensualmente, es decir, es un pago habitual y obligatorio, elementos que de manera incuestionable le dan la característica de un pago de naturaleza salarial, pues es remuneratorio de servicio, en tanto, además, responde al dispositivo contenido en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4a de 1993, cuya finalidad es la de nivelar la remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial.

De igual forma, la demanda agrega que los Decretos 022 de 2014, 1269 y 1270 de 2015 y 247 de 2016 en su numeral 3 violan de manera directa la Constitución, en la medida que, impide que las autoridades puedan cuestionar la legalidad del acto, veamos: … En efecto, en las disposiciones referidas en el párrafo inmediatamente anterior, literalmente se lee, que ninguna autoridad puede cuestionar la legalidad o el contenido de los mencionados Decretos so pena de tenerse como no válida alguna otra disposición que sea contraria, lo que indica ni más ni menos que existen dentro del ordenamiento jurídico, normas que no son objeto de control jurisdiccional según el mismo Gobierno Nacional, diferentes a los contenidos taxativamente en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, premisa que comporta una clara transgresión al orden constitucional y democrático vigente, reviviendo efectos de modelos de Estado déspotas, arbitrarios y totalitaristas en buena hora superados.

Como prueba solicitó: Oficiar al Ministerio de Justicia para que remita acta de acuerdo del 6 de noviembre de 2012, por medio de la cual, se realizó la nivelación salarial de los funcionarios de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación. Oficiar a las entidades o autoridades competentes para que alleguen soportes, estudios, conceptos, antecedentes y demás elementos que sustenten la existencia de los Decretos 382, 383, 384 de 2013; 022 de 2014, 1269 y 1270 de 2015 y 247 de 2016.

2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. Mediante auto del 25 de junio de 2018 se adecuó el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad simple (art. 171 del CPACA), admitió la demanda y ordenó dar traslado a la parte demandada.

Ello por cuanto el ataque a la preceptiva constitucional está mediado por una ley, como es el caso del ataque a la Ley 4ª de 1992.

3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: 3.1. contestación Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Rama Judicial propone las excepciones de falta de legitimación en la causa pasiva e ineptitud de la demanda.

No solicita pruebas. 3.2. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones de la demanda por carencia de sustento legal, en la medida que, el Decreto 383 de 2013 fue resultado de la mesa técnica que se llevó a cabo entre representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, donde se buscó garantizar los criterios de equidad, gradualidad y proporcionalidad de los ingresos totales de los servidores, por lo tanto, no hay un indebido ejercicio de las competencias del Gobierno Nacional a la hora de establecer que la bonificación judicial constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

No propone excepciones. No solicita pruebas. 3.3. Contestación del Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del debate la Función Pública sostiene que, si bien el medio de control impetrado por la accionante es nulidad simple, lo cierto es que, la demanda tiene pretensiones de restablecimiento automático de un derecho, ya que la demandante ostenta la calidad de empleada de la Fiscalía General de la Nación, por lo tanto, el proceso se debe ceñir a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra una caducidad de 4 meses.

Por último, la Función Pública propone las excepciones de caducidad, indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta y demás excepciones que resulten probadas en el expediente. No solicita pruebas. 3.4. Contestación de la Fiscalía General de la Nación La Fiscalía propone las excepciones de constitucionalidad de la restricción del carácter salarial en el Decreto 382 de 2013, aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013, legalidad del fundamento normativo particular, cumplimiento de un deber legal, prescripción de los derechos laborales, buena fe y genérica.

No solicita pruebas. 3.5. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opone a las pretensiones de la demanda, toda vez que, “el Gobierno Nacional ha dado estricto cumplimiento y desarrollo a los mandatos contenidos en la Ley 4 de 1992, en especial el relativo a la nivelación salarial prevista para los empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar”, tal y como se puede apreciar en acta de nivelación salarial del 6 de noviembre de 2012.

No se proponen excepciones ni se solicitan pruebas.

4. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las demandadas propusieron entonces las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa pasiva, ineptitud de la demanda, caducidad, indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta, constitucionalidad de la restricción del carácter salarial en el Decreto 382 de 2013, aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013, legalidad del fundamento normativo particular, cumplimiento de un deber legal, prescripción de los derechos laborales, buena fe y genérica.

Se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA. El traslado venció en silencio ya que la demandante no se pronunció respecto de las excepciones.

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.

Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso le son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.

Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el Cpaca.

(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: falta de legitimación en la causa pasiva, caducidad e ineptitud de la demanda. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación.

6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. Falta de legitimación en la causa pasiva 6.1.1. Argumentos de la demandada La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, con este argumento: “la potestad de fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional … sin que la Rama Judicial del poder público- Consejo Superior de la Judicatura, pues solo cumple sobre estos actos administrativos una vez expedidos por la autoridad competente, una función ejecutora, de acatamiento y de aplicación frente a los servidores judiciales” La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 6.4.2.

Pronunciamiento del Despacho En primer lugar, si bien es cierto que el marco legal le atribuye al Gobierno Nacional la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (artículo 1 Ley 4 de 1992) y que no es la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia la que ostenta la facultad reglamentaria, como lo señala la demandada al proponer esta excepción, es también lo cierto que la presente es un acción de nulidad simple contra 5 Decretos del Gobierno Nacional, pero referidos a la Rama Judicial.

Expresado en otras palabras, si bien la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia no es la autora de las normas demandadas, ella es la destinataria de todas ellas y es ella la llamada a ejecutarlas. De esta manera el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasinecesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).

Estas dos normas del CGP son aplicables en materia de lo contencioso administrativo, por disposición del artículo 306 del CPACA. En segundo lugar, la vinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia al proceso no es en calidad de autora de los decretos demandados, sino en calidad de entidades públicas llamadas a aplicarlos.

Y en tercer lugar, la ley exige que la falta de legitimación en la causa sea “manifiesta”, o sea una vulneración calificada, que con más veras se echa de menos en este caso. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.2. Caducidad 6.2.1. Argumentos de la demandada La Función Pública propone como excepción la caducidad, en el entendido de que las pretensiones de la demanda traen consigo un restablecimiento automático de un derecho, toda vez que, la demandante ostenta la calidad de empleada de la Fiscalía General de la Nación, de ahí que, la demanda debió ceñirse a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra una caducidad de 4 meses.

La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 6.2.2. Pronunciamiento del Despacho El restablecimiento automático de un derecho se presenta cuando con la nulidad de un acto administrativo de carácter general se resarce de manera directa un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, así lo señaló el Consejo de Estado, veamos: Por su parte, la esencia de otro de los medios de control como lo es la nulidad y el restablecimiento del derecho está determinada porque ese restablecimiento es pretensión consecuencial a la declaratoria de nulidad del acto administrativo, encontrándose en éste un criterio finalístico consistente en que el propósito expreso, mediante la formulación pretensional, o tácito, a través de la inferencia que el operador jurídico haga, permite concluir que en el trasfondo hay una necesidad o utilidad de quien demanda de restablecer el derecho que considera vulnerado por el acto que ha sido o se declarará nulo, lleva ínsito un interés particular y concreto.

Pero ese restablecimiento deprecado o de carácter automático debe corresponder en forma directa al resarcimiento del derecho ínsito y directo y sin elucubración o suposición en la materia que contiene el acto administrativo cuya presunción ha sido quebrada mediante la declaratoria de nulidad. Teniendo en cuenta lo anterior, encuentra el Despacho que la nulidad de los apartes normativos de los Decretos 022 de 2014, 1269 y 1270 de 2015 y 247 de 2016 no trae consigo de manera automática o directa el resarcimiento de ningún derecho subjetivo a favor de la demandante ni de un tercero, por cual, no hay lugar a aplicar el término de caducidad de 4 meses del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por estos argumentos la excepción no prospera. 6.3. ineptitud de la demanda 6.3.1.

Argumentos de la demandada La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial esgrime la excepción previa de ineptitud de la demanda consistente en falta de argumentación frente al concepto de la violación. Estas fueron sus palabras, contenidas en la contestación de la demanda: “indebida presentación de la demanda sin explicar ni argumentar la vulneración de las normas violadas, afectando el ejercicio del derecho de contradicción” La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 6.3.2.

Pronunciamiento del Despacho Frente a la excepción previa de ineptitud de la demanda el Consejo de Estado señaló: (…). Puede decirse entonces, que serán aquellas situaciones o eventos extremos de carencia absoluta de invocación normativa o de argumentaciones que toquen los límites de lo absurdo, o cuando sea evidente o torticeramente incoherente, los que en dado caso podrían dar lugar a reputar inepta la demanda por la falta de invocación normativa y argumentativa del concepto de la violación y, eso sin olvidar, que el juez como máximo director del proceso y dada su competencia, se le impone solicitar al sujeto procesal que subsane la demanda.

(…). Valga aclarar que la insuficiencia normativa o la poquedad del argumento sustento de la violación, es una consideración y predicamento propios de la sentencia de fondo, que en nada se relaciona con el requisito que permite reputar la demanda como apta, por cuanto, la indeterminación de los presupuestos de la censura de violación aparejada con la invocación normativa, en una etapa tan temprana como lo es la audiencia inicial, adelanta en forma preocupante y desnaturaliza la decisión de fondo que caracteriza a la sentencia que permite analizar la situación judicializada a partir de las pruebas recaudadas e incluso invierte el orden del proceso en el que ni siquiera aún se ha fijado el litigio.

(…). Así las cosas, considera el Despacho que la insuficiencia normativa o poquedad de la argumentación frente al concepto de la violación, no dar lugar a declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda, la cual se materializa cuando existe carencia absoluta de invocación normativa o argumentaciones que toquen los límites de lo absurdo, situación que no ocurre en el caso concreto, por lo tanto, no prospera la excepción. Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas o mixtas de falta de legitimación en la causa pasiva, caducidad e ineptitud de la demanda, propuestas por las entidades accionadas.

SEGUNDO: DECLARAR que la excepción de indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta y los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.

TERCERO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

CUARTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado Cesar Augusto Mejía Ramírez identificado con cedula de ciudadanía N° 80.041.811 y T.P 159.699 del C.S.J como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder, visible a folio 185. Al abogado Néstor Santiago Arevalo Barrero identificado con cedula de ciudadanía N° 80.467.462 y T.P 128.334 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución, visible a folio 153.

A la abogada Maia Valeria Borja Guerrero, identificada con la cédula de ciudadanía N° 45.532.977 y T.P 131.286 del C.S.J como apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con el poder visible a folio 89. Al abogado Javier Sanclemente Arciniegas identificado con cedula de ciudadanía N° 79.486.565 y T.P 81.166 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la Resolución, visible a folio 81.

A la abogada Nancy Yamile Moreno Piñeros identificada con cedula de ciudadanía N° 1.075.276.985 y T.P 264.424 del C. S. J, como apoderada de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con la sustitución de poder visible a folio 110.

QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión por estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.

SÉPTIMO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.

OCTAVO: Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA