CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: GILBERTO SEPÚLVEDA CÁRDENAS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Gilberto Sepúlveda Cárdenas contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Octavo Administrativo de Cali.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 16 de mayo de 2025, Gilberto Sepúlveda Cárdenas, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial, a la igualdad y al trabajo, que considera vulnerados por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Octavo Administrativo de Cali, al haber rechazado una demanda contenciosa sin analizar de fondo las pretensiones planteadas, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que adelantó el accionante contra Empresas Municipales de Cali-EMCALI-ESP. 1 Proceso identificado con número de radicado: 76001-33-33-008-2022-00154-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se ordene dejar sin efectos las providencias reprochadas.
Pide que se ordene a las accionadas a proferir una nueva decisión: « Solicito a los Honorables Consejeros conceder el amparo Constitucional de Tutela a los derechos fundamentales anotados y como consecuencia dejar sin efecto las decisiones judiciales que rechazaron la demanda, emitidas por la JUEZA OCTAVO ADMINISTRATIVA DE CALI y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en consecuencia, ordenar la expedición de una nueva decisión de remplazo en la que se tenga en cuenta la pretensión de declaratoria de trabajador oficial y de ser necesario, se genere el conflicto de jurisdicción ante la Corte Constitucional, o en su defecto, se tenga como acto enjuiciable el generado como consecuencia de reclamación administrativa de reconocimiento de derechos laborales como trabajador oficial o en su defecto las que los Honorables Consejeros consideren pertinentes para el amparo de mis derechos fundamentales.» 2.
Hechos relevantes El 18 de julio de 2022, el señor Gilberto Sepúlveda Cárdenas, mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 con el fin de que se declarara la nulidad del acto contenido en el oficio No. 800043146-2021 del 2 de septiembre de 2021, mediante el cual Empresas Municipales de Cali -EMCALI ESP- negó el reconocimiento de su condición de trabajador oficial y, en consecuencia, se dispusiera el restablecimiento de sus derechos laborales.
Solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral de naturaleza oficial con la entidad demandada, pese a haber sido vinculado formalmente como empleado público, y que se ordenara el reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno equivalente, con el pago de los salarios y prestaciones sociales convencionales dejados de percibir desde su desvinculación. Igualmente, pidió el reconocimiento de su pertenencia al sindicato SINTRAEMCALI y de los beneficios derivados de la convención colectiva vigente.
El accionante manifestó que había sido vinculado a EMCALI mediante nombramiento en provisionalidad el 7 de noviembre de 2005 y que, desde entonces y hasta el 20 de octubre de 2020, ejerció funciones de tipo operativo y técnico, relacionadas con 2 Proceso identificado con número de radicado: 76001-33-33-008-2022-00154-00/01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia el mantenimiento de redes eléctricas, manipulación de herramientas y equipos de alto riesgo, propias del régimen de trabajador oficial.
Alegó que, conforme a la jurisprudencia laboral y al principio de primacía de la realidad sobre las formas, le asistía el derecho a ser reconocido bajo dicho régimen y a gozar de las garantías correspondientes. Indicó también que el 21 de julio de 2021, formuló reclamación administrativa en la que solicitó el reconocimiento de su condición de trabajador oficial, la cual fue resuelta negativamente por EMCALI mediante el acto administrativo demandado.
Precisó que dicho acto desconoció sus derechos, tuvo efectos jurídicos directos y debía considerarse el acto definitivo para efectos del conteo del término de caducidad, el cual aseguró haber respetado al presentar la demanda dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación. En consecuencia, solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo acusado y que se ordenara el restablecimiento de su situación jurídica, con todas las consecuencias laborales, prestacionales y sindicales derivadas del reconocimiento de su calidad de trabajador oficial.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Octavo Administrativo de Cali que, por auto del 12 de julio de 2023, rechazó la demanda al comprobar que había operado la caducidad del medio de control. El despacho señaló que, aunque el actor presentó inicialmente la demanda ante la jurisdicción laboral y posteriormente la ajustó a la contenciosa, no demandó oportunamente la Resolución No. 1000004542020 del 20 de octubre de 2020, mediante la cual fue declarado insubsistente.
Conforme al artículo 164 del CPACA, el término para impugnar dicho acto era de cuatro meses contados desde su notificación. El Juzgado indicó que la reclamación administrativa presentada el 6 de agosto de 20213 no tenía efectos para interrumpir o extender dicho plazo. Por tanto, al haber 3 La reclamación a la que se hace referencia es la solicitud presentada por el accionante, el 6 de agosto de 2021, mediante la cual solicitó a EMCALI que se le reconociera la calidad de trabajador oficial, se aplicara el principio de primacía de la realidad sobre la forma, y se ordenara su reintegro laboral.
Esta solicitud fue respondida por la empresa a través del oficio No. 800043146-2021 del 2 de septiembre de 2021, que es el acto administrativo que luego fue objeto de demanda. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia operado la caducidad, se configuró la causal mencionada, rechazó la demanda y reiteró a las partes el cumplimiento de las reglas procesales sobre presentación de escritos.
La parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto que rechazó la demanda. Alegó que el acto realmente demandado fue el oficio del 2 de septiembre de 2021, mediante el cual se negó el reconocimiento de su condición de trabajador oficial, y no la resolución de insubsistencia. Sostuvo que el juez desconoció el objeto real de la demanda y solicitó que se admitiera o, en su defecto, se remitiera al Tribunal para resolver sobre la admisibilidad y la competencia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el recurso de apelación y concluyó que el acto que debió ser demandando era la resolución que lo desvinculó del cargo, y no el oficio que respondió una solicitud posterior.
Señaló que la reclamación presentada el 6 de agosto de 2021 no tenía efectos para interrumpir ni suspender el término legal, y que la demanda, radicada el 18 de julio de 2022, fue extemporánea. Además, no se acreditó la presentación de solicitud de conciliación extrajudicial que pudiera haber suspendido el término. Por lo anterior, confirmó la decisión de rechazo por haber operado la caducidad. 3.
Fundamentos de la acción El señor Sepúlveda Cárdenas considera que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial, a la igualdad y al trabajo. Lo anterior, con ocasión de las providencias proferidas el 31 de octubre de 20244 y el 12 de julio de 20235, mediante las cuales se rechazó la demanda contenciosa por caducidad.
Sostiene que en estas se incurrió en defectos fáctico, sustantivo y procedimental absoluto. En primer lugar, invocó la configuración de un defecto fáctico, sostuvo que las autoridades judiciales no comprendieron adecuadamente los hechos que 4 Auto interlocutorio N.° 345 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 5 Auto interlocutorio N.° 585 del Juzgado Octavo Administrativo de Cali. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia sustentaron la demanda, en la que solicitó ser reconocido como trabajador oficial de EMCALI EICE ESP, con base en la primacía de la realidad sobre las formas.
Afirmó que, de haberse entendido correctamente que el objeto del litigio era el reconocimiento de una relación laboral regida por contrato de trabajo y no la legalidad de un acto de insubsistencia, se habría planteado un conflicto de jurisdicción o se habría admitido la demanda con fundamento en el acto que negó sus derechos como trabajador oficial.
Respaldó su posición en la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según la cual, salvo que los estatutos precisen las actividades de dirección o confianza, los empleados de las empresas industriales y comerciales del Estado deben ser considerados trabajadores oficiales. En su caso, afirmó que no se demostró que su cargo correspondiera a funciones de dirección o confianza, y que, por ende, debía ser reconocido como beneficiario de la convención colectiva suscrita entre EMCALI y SINTRAEMCALI.
En segundo lugar, señaló la existencia de un defecto sustantivo y alegó que los jueces omitieron analizar de forma integral las normas sustantivas aplicables al caso, en particular aquellas que definen la naturaleza jurídica de las empresas industriales y comerciales del Estado y el régimen laboral correspondiente a sus trabajadores. Reiteró que ocupó un cargo clasificado legalmente como de trabajador oficial, que su vínculo fue de naturaleza contractual y que, por tanto, tenía derecho a beneficiarse de la convención colectiva vigente.
Criticó que se diera prevalencia a la forma de su vinculación sobre la realidad material de la relación laboral, desconociendo así el principio constitucional de la primacía de la realidad. Insistió en que la decisión judicial ignoró disposiciones legales y jurisprudenciales que respaldaban su calidad de trabajador oficial y que, en consecuencia, el acto demandado debió ser el que negó el reconocimiento de esa condición, y no el que declaró su insubsistencia. Y, en tercer lugar, el accionante denunció que los jueces accionados incurrieron en un defecto procedimental al no remitir el caso para que se resolviera un conflicto de jurisdicción, dado que la pretensión principal correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral por versar sobre una relación laboral y derechos derivados de una convención colectiva.
Afirmó que la jurisdicción contenciosa carecía de competencia para declarar derechos propios de un trabajador oficial, como el reconocimiento de condiciones laborales convencionales, y que el rechazo de la demanda bajo el entendido de que no había discusión sobre su calidad de empleado público 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia constituyó una denegación de justicia. Agregó que, incluso si el juez contencioso se hubiera declarado competente, debió analizar la demanda bajo la óptica del reconocimiento como trabajador oficial, y no asumir sin más que se trataba de un caso de desvinculación de un empleado público. 4.
Trámite procesal El 26 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación al accionante y a las autoridades judiciales accionadas, así como a las Empresas Municipales de Cali-EMCALI-ESP y al Sindicato de Trabajadores de EMCALI- SINTRAEMCALI, en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, señaló que confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por configuración de la caducidad, dado que el actor no cuestionó el acto administrativo de insubsistencia. Indicó que dicho acto conservaba su presunción de legalidad y ejecutoriedad, al no haberse probado una notificación extemporánea ni haberse aportado prueba de ello.
Explicó además que, el actor enfocó su demanda en el acto que resolvió un derecho de petición del 2 de septiembre de 2021, y no en el acto que verdaderamente lo desvinculó del cargo, por lo que no existía nexo entre las pretensiones formuladas y el acto demandado. Asimismo, aclaró que el señor Sepúlveda ostentaba la calidad de empleado público, y no de trabajador oficial como se pretendió señalar en la demanda, al haber sido nombrado y desvinculado mediante actos administrativos.
Finalmente, concluyó que no se configuró vulneración de derechos fundamentales, que la providencia fue proferida conforme al ordenamiento jurídico y las pruebas obrantes, y que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, al pretender reabrir un debate jurídico ya resuelto por el juez natural. Por su parte, el Juzgado Octavo Administrativo de Cali informó que, una vez surtidas las etapas procesales, rechazó la demanda mediante auto del 12 de julio de 2023 por configurarse la caducidad.
La decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia del Valle del Cauca la confirmó mediante auto del 31 de octubre de 2024. En consecuencia, el despacho acató lo ordenado mediante auto del 28 de marzo de 2025.
La jueza señaló que la decisión se adoptó conforme al precedente judicial vigente y manifestó que acatará lo que se resuelva en la sentencia de tutela, dejando constancia del cargue del expediente en el aplicativo SAMAI. Las Empresas Municipales de Cali-EMCALI-ESP- solicitaron declarar su falta de legitimación por pasiva, en tanto las decisiones cuestionadas en la presente acción fueron proferidas por un tercero ajeno a su competencia. El Sindicato de Trabajadores de EMCALI-SINTRAEMCALI guardó silencio.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra los autos interlocutorios del 12 de julio de 2023 y 31 de octubre de 2024, que rechazaron una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho6. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental7.
De conformidad con 6 Proceso identificado con número de radicado: 76001-33-33-008-2022-00154-00/01. 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela8.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del precedente constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional9: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada; y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El accionante considera que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial, a la igualdad y al trabajo al haber rechazado una demanda contenciosa sin analizar de fondo las pretensiones planteadas, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho10.
Sin embargo, las providencias reprochadas rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el accionante, ya que no se cumplió con el presupuesto procesal relacionado con la oportunidad para ejercer el medio de control. Conforme a lo previsto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, la demanda, para ser admitida y estudiada de fondo, debía promoverse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto administrativo que declaró la insubsistencia del actor, es decir, la Resolución GG 1000004542020 del 20 de octubre de 2020. 10 Proceso identificado con número de radicado: 76001-33-33-008-2022-00154-00/01. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia Si bien el actor orientó sus pretensiones contra un acto posterior —la respuesta a un derecho de petición—, dicha actuación no tenía la entidad jurídica para revivir o suspender los términos de caducidad, ni podía ser considerada como el acto constitutivo de la situación jurídica que se pretendía controvertir, toda vez que no fue el que generó la desvinculación del cargo y, en consecuencia, el daño. Por tal razón, las autoridades judiciales accionadas concluyeron que la demanda fue presentada por fuera del término legal, lo que hizo procedente su rechazo por configuración de la causal de caducidad.
Por lo expuesto anteriormente, la Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal, toda vez que el fin último de la acción de tutela es buscar un reintegro laboral, así mismo controvertir la declaratoria de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, asuntos ajenos al juez constitucional de tutela.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal aplicable al asunto Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de las autoridades judiciales accionadas, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02958-00 Accionante: Gilberto Sepúlveda Cárdenas Acción de tutela – Primera instancia RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Gilberto Sepúlveda Cárdenas contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Octavo Administrativo de Cali.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf