CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2022-00410-00 (4379-2022) Solicitante: María Cristina Martínez Dávila Convocada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Trámite: Extensión de jurisprudencia Tema: Pensión gracia Decisión: Rechaza solicitud de extensión de jurisprudencia El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la extensión de la jurisprudencia presentada por la señora María Cristina Martinez Dávila, respecto de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

I.

ANTECEDENTES El 16 de marzo de 20221, la convocante presentó ante la UGPP solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14). En consecuencia, pretendió el reconocimiento y pago de la pensión gracia de conformidad con la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollen.

Como sustento de su solicitud puso de presente que prestó sus servicios como docente desde el 4 de abril de 1972, fecha en que ingresó como «[…] profesora de enseñanza» de la Seccional El Balso del Departamento del Quindío, y hasta el 17 de abril de 2017 fecha en que el Municipio de Ibagué, mediante Decreto No. 1053-1215 presuntamente «[…]acepta la renuncia de manera voluntaria, al cargo de docente en propiedad2».

Indicó que en ejerció el rol de docente se desempeñó «[…] con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta[…]» allegando certificados emitidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Quindío y del Municipio de Ibagué que así lo denotan. 1 Samai, índice 2, documento «ED_ANEXOSEXTENSIÓNJUR(.PDF)» pág. 3. 2 El acto administrativo de retiro del servicio o por medio del cual manifiesta le fue aceptada la renuncia no fue allegado al plenario, motivo por el cual, no se tiene certeza de su existencia. 2 Número interno: 4379-2022 Solicitante: María Cristina Martínez Dávila Convocada: UGPP A su vez, la UGPP mediante la Resolución RDP 14311 de 3 de junio de 20223 dio respuesta negativa a la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada, ya que no era posible estudiar de fondo la petición, por cuanto la solicitante únicamente enunció la sentencia de unificación sin individualizarla.

Al respecto sostuvo que «[…] al tratarse de una petición de aplicación de la extensión de la jurisprudencia, se deben cumplir con ciertos requisitos que la diferencian de una petición ordinaria […], siendo necesario que se acredite lo mencionado a lo largo del presente acto administrativo más no solo se indique la existencia de la sentencia del Consejo de Estado sin individualizar dicha decisión».

El 16 de junio de 20224, la señora Maria Cristina Martinez Dávila, solicitó ante esta Corporación la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE- SUJ2-011-18 de 21 de junio de 20185, y, como consecuencia, que se le reconozca y pague la pensión gracia establecida la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollen, de acuerdo con los criterios establecidos en la sentencia de unificación. II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2. Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia - generalidades y requisitos La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».

Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial». 3 Samai, índice 2, documento «ED_ANEXOSEXTENSIÓNJUR(.PDF)» pp 9-11. 4 Samai, índice 2, documento «ED_SOLICITUDEXTENSION(.msg)». 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-14). 3 Número interno: 4379-2022 Solicitante: María Cristina Martínez Dávila Convocada: UGPP Además, en los términos de los artículos 102 y 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen total o parcialmente la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o guarden silencio, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar la aplicación del fallo de unificación para su caso específico.

No se trata entonces de un proceso contencioso administrativo ordinario, sino de un dispositivo de naturaleza judicial que «[…] evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal».

Ahora bien, el procedimiento previsto para el desarrollo de ese mecanismo ha sido materia de modificaciones por parte de la Ley 2080 de 2021, determinante de un tránsito normativo que no puede ser soslayado. Así, de acuerdo con el texto original de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado se caracterizaba por las siguientes etapas: (i) presentación razonada de la petición acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente;

(ii) término de traslado a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por 30 días; (iii) celebración de audiencia de alegatos y decisión. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 2080 de 2021, puede afirmarse que el trámite comprende las fases que siguen: (i) presentación razonada de la solicitud acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, y manifestación jurada, que se entenderá prestada con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende;

(ii) análisis de admisibilidad de la petición, que comprende las posibilidades de admitirla, inadmitirla, rechazarla o rechazarla de plano; (iii) traslado del escrito de extensión, que tendrá lugar una vez admitida la solicitud, durante 30 días a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) término de alegaciones, una vez vencido el lapso de traslado y sin necesidad de auto que lo ordene; y (v) decisión de fondo por escrito.

Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de convocar a audiencia de alegaciones y decisión, «[c]uando resulte pertinente». En todo caso, en concordancia con la redacción vigente del artículo 269 del CPACA, y 4 Número interno: 4379-2022 Solicitante: María Cristina Martínez Dávila Convocada: UGPP para los efectos de esta providencia, resulta adecuado recordar que el ponente deberá rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión;

(ii) se haya presentado extemporáneamente; (iii) se pida extender una sentencia que no sea de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada.

Por consiguiente, el despacho concluye que las aludidas situaciones configuran falencias que implican la ausencia de ciertos requisitos esenciales sin los cuales, no resulta viable, dar curso al mecanismo de extensión de jurisprudencia. En esos casos, tal como lo prevé la normatividad comentada, se impone el rechazo in limine de la petición. 2.3.

Análisis específico de admisibilidad Descendiendo al sub examine, se tiene que la señora María Cristina Martinez Dávila pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, con el objeto de que le sea reconocida y pagada la pensión gracia de docente de conformidad con la la Ley 114 de 1913.

El despacho resalta que en la aludida sentencia de unificación, la Sección Segunda unificó las valoraciones realizadas a las vinculaciones de los docentes de cara al reconocimiento de la prestación pretendida, estableciendo la siguientes reglas de unificación jurisprudencial: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere 5 Número interno: 4379-2022 Solicitante: María Cristina Martínez Dávila Convocada: UGPP copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

(Negrilla fuera del texto original). Por lo tanto, el despacho observa que las mencionadas reglas de unificación se encuentran contendidas en un marco fáctico preciso y resulta extensible solo a aquellos docentes que logren acreditar de forma suficiente e inequívoca, a través de certificados de la autoridad nominadora o de actos administrativos de nombramiento, que el tipo de vinculación que tuvo como docente fue de carácter territorial o nacionalizada, lo que genera identidad fáctica con el precedente unificador.

En la presente oportunidad se evidencia que la señora María Cristina Martinez Dávila, en el curso del presente trámite discute la naturaleza de su vinculación de cara a los aspectos unificados en la aludida sentencia, sin embargo, si bien es cierto que dentro del material de prueba allegado existen indicios de una vinculación territorial o nacionalizada, también lo es que, el caso en concreto merece un debate probatorio que a todas luces excede el objeto y las etapas del trámite de extensión de jurisprudencia consagrado en los artículos 10, 102 y 269 del CPACA.

Dicho debate probatorio es propio de un proceso ordinario declarativo el cual no puede ser desplazado por el presente mecanismo, razón por la cual, se configura la causal de rechazo contenida en el numeral 6 del artículo 269 del CPACA, consistente en que «[…] no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada».

Finalmente, se reconocerá personería para actuar al abogado Aldemar Montoya Cifuentes, identificado con cédula de ciudadanía 94.285.149 de Bogotá D.C, y portador de la tarjeta profesional 259.560 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte solicitante en los términos del poder allegado al expediente6. En mérito de lo anterior, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO. RECHAZAR la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Maria Cristina Martínez Dávila, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva 6Samai, índice 2, documento «ED_ANEXOSEXTENSIONJUR(.PDF)» pp 1-2 6 Número interno: 4379-2022 Solicitante: María Cristina Martínez Dávila Convocada: UGPP de esta providencia.

SEGUNDO. RECONOCER personería jurídica al abogado Aldemar Montoya Cifuentes, identificado con cédula de ciudadanía No. 94.285.149 de Bogotá D.C, y portador de la Tarjeta Profesional No. 259.560 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte solicitante, en los términos del poder allegado al expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.