Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020220143702 Demandante: Zaida Marcela Suarez Vera Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 20 de junio de 2024 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. Zaida Marcela Suarez Vera1 presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de: 1 Mediante apoderado. 2 El 23 de noviembre de 2022. Cfr. índice núm. 1 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.
El Auto de 18 de marzo de 2022, por medio del cual “[…] se decreta el desistimiento y el archivo de una solicitud de convalidación […]”, expedido por el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 1.2. La Resolución núm. 8960 de 25 de mayo de 2022, por medio de la cual “[…] se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra del Auto de Archivo del 18 de marzo de 2022 […]”, expedida por el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada “[…] impartir aprobación a la solicitud de convalidación del título de Maestra en Diseño, Gestión y Dirección de Proyectos, otorgado el 25 de septiembre de 2017, por la Institución de Educación Superior Centro Panamericano de Estudios Superiores, México, mediante solicitud radicada en el Ministerio de Educación Nacional con el No. 2022-EE-008548 […]”4.
Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 16 de febrero de 20245, inadmitió la demanda para que la parte demandante allegara: i) la copia de los actos acusados; ii) la constancia de envío de la copia de la demanda y sus anexos a la demandada; y iii) la constancia de agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial expedida por la Procuraduría General de la Nación. 4.
La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de febrero de 20246, manifestó subsanar la demanda y, respecto a la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, indicó que por la naturaleza de los actos acusados el asunto no era susceptible de conciliación extrajudicial. 4 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 5 Cfr. índice núm. 17 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 6 Cfr. Índices núms. 21 y 22 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 3 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 5.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de junio de 20247, resolvió rechazar la demanda, con fundamento en la configuración de la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 169 de la Ley 1437. 5.1. Para fundamentar la decisión, consideró “[…] se observa que el auto inadmisorio se notificó por estado del 20 de febrero de 2024, por ende, el término concedido en el auto inadmisorio de la demanda empezó a correr el 21 de febrero de 2024 y finalizó el 5 de marzo del presente año, sin que la parte actora corrigiera la totalidad de los defectos anotados en la referida providencia […]”, debido a que no aportó la constancia de agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial expedida por la Procuraduría General de la Nación. Recurso de apelación y sus fundamentos 6.
La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de julio de 20248, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando lo siguiente: 6.1. El Tribunal realizó una interpretación exegética del artículo 161 de la Ley 1437, debido a que “[…] el asunto objeto de debate judicial con la demandada no es susceptible de conciliación, mucho más cuando lo pretendido corresponde a la reclamación de un derecho constitucional […]”. 6.2.
El requisito de procedibilidad no es exigible en este asunto, porque no se pretende el reconocimiento y pago de una suma que pudiera ser sometida a un mecanismo alternativo de solución de conflictos, en la medida que corresponde a un “[…] debate exclusivo de criterios jurídicos basados en la constitución, el bloque de constitucionalidad, la ley y la jurisprudencia reinante de manera reiterada sobre el particular […]”. 7 Cfr. índice núm. 24 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 8 Cfr. índices núms. 28 y 29 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 4 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
El Despacho Sustanciador de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de septiembre de 20249, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación. II. CONSIDERACIONES 8. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo; y vi) el análisis del caso concreto.
Competencia 9. Vistos los artículos: i) 12510 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 15011 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24312 ibidem, sobre apelación; y iv) 24413 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 10. Vistos los artículos 24314 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos y 24415 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto del recurso se rechazó la demanda; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 28 de junio de 202416; y iii) la demandante interpuso el recurso de apelación el 3 de julio de 202417. 9 Cfr. índice núm. 31 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 10 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 11 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]” 12 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 14 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 15 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 16 Cfr. índice núm. 27 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 17 Cfr. índices núms. 28 y 29 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 5 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.º del artículo 24318 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. 12. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, el Despacho se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.
Problema jurídico 13. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 2.° del artículo 169 de la Ley 1437, por no haberse corregido los defectos indicados en el auto inadmisorio de la demanda y, en ese sentido, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 14.
Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 15. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto y iii) que el objeto de la demanda no sea susceptible de control judicial.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo 16. Vistos los artículos: i) 42A20 de la Ley 270 de 7 de marzo de 199621, sobre conciliación judicial y extrajudicial; ii) 2.°22 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 18 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 19 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 20 Artículo adicionado por el artículo 13 de Ley 1285 de 22 de enero de 2009, “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. 21 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 22 Compilado en el artículo 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015. 6 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 200923; sobre asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, los cuales prevén lo siguiente: “[…] Artículo 42A.
Conciliación Judicial y Extrajudicial en Materia Contencioso- Administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial. […]”.
“[…] Artículo 2°. Asuntos Susceptibles de Conciliación Extrajudicial en Materia Contencioso Administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan. […]” (Destacado fuera del texto). 17.
Visto el artículo 2.2.4.3.1.1.224 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 201525, que indica: “[…] Artículo 2.2.4.3.1.1.2. Asuntos Susceptibles de Conciliación Extrajudicial en materia Contencioso Administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de los medios de control previstos en los artículos 138, 140 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1o. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo Contencioso administrativo: - Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. - Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, salvo las excepciones específicas establecidas en la ley. - Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado […]”. 18.
Visto el artículo 161 de la Ley 1437, sobre requisitos previos para demandar, en especial, el numeral 1.°, modificado por el artículo 34 de la Ley 2080, según el cual el trámite de conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad de 23 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”. 24 Modificado por el artículo 1 del Decreto 1167 de 19 de julio de 2016, “Por el cual se modifican y se suprimen algunas disposiciones del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho". 25 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”.
Vigente para la fecha de presentación de la demanda. 7 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co toda demanda en que se formulen pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, cuando los asuntos sean conciliables; dicho requisito será facultativo en los asuntos allí previstos; y podrá adelantarse en otros asuntos siempre que no se encuentre prohibido, en los siguientes términos: “[…] Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. […]”. (Destacado fuera del texto). 19. Esta Sección26 ha considerado en relación con la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad que, en aquellos casos en los que se pone en conocimiento del juez un conflicto de contenido particular y económico, a través, entre otros, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y aquél no se enmarca dentro de las excepciones previstas en la normativa indicada supra, será necesario agotar, previo a la presentación de la demanda, la conciliación extrajudicial.
Análisis del caso concreto 20. En el caso sub examine, el Despacho Sustanciador de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 16 de febrero de 202427, inadmitió la demanda para que la demandante allegara: i) la copia de los actos acusados; ii) la constancia de envío de la copia de la demanda y sus anexos a la demandada; y iii) la constancia de agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial expedida por la Procuraduría General de la Nación. 26 Ver entre otras; i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de junio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001233300020200329801 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 7 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000233700020160212601. 27 Cfr. índice núm. 17 de SAMAI, expediente digital de primera instancia. 8 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de febrero de 202428: i) allegó copia de los actos acusados; ii) acreditó el envío de la demanda y sus anexos a la demandada; y iii) respecto a la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, indicó “[…] considero que lo ordenado en el presente auto, no se cumple para el caso en estudio, toda vez que: - lo decidido por la administración en los actos atacados no es objeto de conciliación en razón a su naturaleza […]”. 22.
La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 20 de junio de 2024, rechazó la demanda, por considerar que no se corrigió en los términos indicados en el auto inadmisorio, debido a que no aportó la constancia de agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial expedida por la Procuraduría General de la Nación. 23.
La demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que el Tribunal realizó una interpretación exegética del artículo 161 de la Ley 1437, porque el presente asunto no es susceptible de conciliación, en la medida que no se pretende el reconocimiento y el pago de una suma que pudiera ser sometida a un mecanismo alternativo de solución de conflictos y corresponde a un debate de criterios jurídicos. 24.
La demandante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho29 para que: i) se declare la nulidad del Auto de 18 de marzo de 2022, por la cual se decreta el desistimiento y archivo de una solicitud de convalidación, y de la Resolución núm. 8960 de 25 de mayo de 2022, por la cual se resolvió un recurso de reposición; y ii) a título de restablecimiento del derecho, solicitó a la demandada impartir aprobación a la solicitud de convalidación del título de Maestra en Diseño, Gestión y Dirección de Proyectos. 25.
De conformidad con los marcos normativos y el criterio jurisprudencial indicado supra, por expresa disposición del legislador, el trámite de conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen 28 Cfr. Índices núms. 21 y 22 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 29 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI, expediente digital de primera instancia, archivo “[…] 1_ED_01DEMANDA […]” 9 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, cuando los asuntos sean conciliables, esto es que se trate de conflictos de carácter particular y contenido económico, y no se encuentren expresamente prohibidos por la ley. 26.
Así las cosas, en las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho requisito de procedibilidad es obligatorio cuando pretendan conciliarse los efectos económicos de los actos acusados. 27. En ese sentido, la Sala considera que, le asiste razón al recurrente, habida consideración que por la naturaleza de los actos que pretenden se declare la nulidad, no era exigible el requisito de conciliación extrajudicial, debido a que, aun cuando se trata de un conflicto de carácter particular no tiene contenido económico, por lo que no le era exigible agotar el referido requisito de procedibilidad. 28.
En ese orden, la Sala destaca que las pretensiones de la demanda no persiguen el restablecimiento de un derecho económico ni se advierte que de la posible declaratoria de nulidad de los actos acusados se pueda restablecer automáticamente un derecho de contenido económico. 29. Por lo expuesto anteriormente, la Sala procederá a revocar el auto objeto del recurso de apelación, debido a que, en el caso sub examine, no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial.
Conclusión 30. La Sala revocará el auto de 20 de junio de 2024 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda, y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 10 Número único de radicación: 25000234100020220143702 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 20 de junio de 2024 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso de la referencia, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen, para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.