Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS1 Convocado: MUNICIPIO DE SESQUILÉ Temas: Participación en plusvalía. Extensión de jurisprudencia SENTENCIA La Sala decide la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, presentada por Andrés Mauricio González Bacca y otros, respecto de la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 20202, frente al municipio de Sesquilé.

ANTECEDENTES El municipio de Sesquilé – Cundinamarca, expidió el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) mediante el Acuerdo 22 del 26 de diciembre de 2000, en el cual calificó las zonas rurales donde se encuentran los inmuebles de propiedad de los solicitantes como de uso «agro-comercial» y «uso de economía campesina», por lo que podía destinarse al uso principal de actividades agrícolas semi-intensivas e intensivas y altamente tecnificadas.

La misma norma contemplaba como uso compatible el de «vivienda del propietario y sus trabajadores». El Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio fue revisado en el Acuerdo 54 del 13 de diciembre de 2007, que asignó a las zonas mencionadas el uso de «parcelación para vivienda campestre», y el Decreto 135 del 23 de diciembre de 2011, que fijó el uso de «vivienda campestre» como uso principal.

Mediante Acuerdo 018 del 12 de diciembre de 2002, el municipio de Sesquilé adoptó el tributo de participación en plusvalía en su ordenamiento local. El 21 de agosto de 2020, el municipio expidió las Resoluciones 3763 y 3784, que determinaron el valor por metro cuadrado de plusvalía para la zona en mención, y posteriormente profirió las Resoluciones 446 y 448 del 5 de noviembre de 2020, por las cuales confirmó las resoluciones recurridas5. 1 Ana María González Escobar, Casis SAS, Gloria Esperanza Castellanos Ladino, Goso González Soto e Hijos S. En C. Jorge Franco Sánchez, José Rodrigo Roa y Lubricantes y especialidades SAS En Liquidación. 2 CP.

Julio Roberto Piza Rodríguez. 3 «Por la cual se liquida el efecto plusvalía y se determina el monto, para los predios de parcelación de vivienda campestre pertenecientes a la zona 14 del municipio de Sesquilé, Cundinamarca». Modificada parcialmente por la Resolución 384 de 2020. 4 «Por la cual se liquida el efecto plusvalía y se determina el monto, para los predios de parcelación de vivienda campestre pertenecientes a la zona 17 del municipio de Sesquilé, Cundinamarca».

Modificada parcialmente por la Resolución 386 de 2020. 5 Índice 2 Samai Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 10 de mayo de 2021, mediante apoderado, los demandantes solicitaron al municipio la aplicación de la figura de extensión de la jurisprudencia contenida en la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 20206.

El municipio guardó silencio. SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA La parte solicitante, en ejercicio del procedimiento para la extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, pretende lo siguiente: «1. Solicito se sirva extender la jurisprudencia establecida en al sentencia de unificación del Consejo de Estado No. 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 2020. 2.

Por motivo de lo anterior se sirva revocar los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 376 del 21 de agosto de 2020 y 378 del 21 de agosto de 2020, y las Resoluciones Nos. 446 del 5 de noviembre de 2020 y 448 del 5 de noviembre de 2020, expedidas por el alcalde municipal de Sesquilé.» Como fundamento de la solicitud expuso, en síntesis, lo siguiente: La jurisprudencia contenida en la sentencia de unificación señalada puede extenderse al caso concreto, porque fijó criterios unificados frente a la realización del hecho generador de la participación en plusvalía, y sobre su exigibilidad, lo cual corresponde a asuntos similares a los que se discuten con el municipio de Sesquilé, así: i) En cuanto a los supuestos de hecho, la sentencia de unificación concluyó que el hecho generador de la plusvalía consiste en una acción urbanística, entendida en los términos del artículo 8 de la Ley 388 de 1997, que debe estar contenida o autorizada en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, y que genere la destinación del inmueble a un uso más rentable, o incremente el aprovechamiento del suelo.

También precisó que la participación en plusvalía se causa siempre y cuando el ente territorial, previo a la acción urbanística, adopte el tributo en su ordenamiento local; por tanto, se deberá analizar la acción urbanística que genere un mayor aprovechamiento, en vigencia del acuerdo que adopte la participación en plusvalía. En la sentencia de unificación se discutió si los decretos distritales 075 de 2003 y 059 de 2007 constituían una misma acción urbanística, o si podían entenderse por separado, y en ese caso, en cuál de ellas se constituyó el hecho generador de plusvalía. El Consejo de Estado concluyó que estas normas no constituían una única actuación urbanística, por lo que la comparación debió hacerse entre la norma que fijaba los nuevos parámetros de edificabilidad de la zona de ubicación de los predios (Decreto 075 de 2003), y la norma anterior (Acuerdo 6 de 1990).

En este asunto se discute si el Acuerdo 022 de 2000 y el Acuerdo 054 de 2007 constituyen una misma acción urbanística, o si pueden entenderse por separado; y en ese caso, con cuál de ellas se constituyó el hecho generador de plusvalía, teniendo en cuenta los usos permitidos en cada uno de los PBOT aprobados por el municipio. 6 Índices 24 y 25 Samai.

Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Por otra parte, en el caso de la sentencia de unificación, se estimó que al momento de la expedición del acto que daba lugar a la causación del tributo (Decreto 075 de 2003) no había entrado en vigencia la reglamentación del instrumento de plusvalía en el distrito capital, a través del Acuerdo Distrital 118 de 2003.

En ese sentido, se tiene que al momento de la expedición del acto que daría lugar a la causación del tributo (Acuerdo 022 de 2000), no había entrado en vigencia la reglamentación del instrumento de plusvalía en el municipio de Sesquilé, mediante Acuerdo 019 de 2002. ii) En cuanto a los supuestos de derecho, en ambos casos se discute el principio de irretroactividad tributaria previsto en el artículo 363 constitucional, teniendo en cuenta el momento en que se entiende causado el tributo (Decreto 075 de 2003, o el PBOT de Sesquilé aprobado en el año 2000, según cada caso).

Además, en ambos casos se discute si las acciones urbanísticas tomadas por la entidad territorial constituyen el mismo hecho generador, o si por el contrario deben analizarse como acciones independientes. TRÁMITE Por auto del 9 de mayo de 20227, se admitió la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada y se ordenó correr traslado al municipio de Sesquilé y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de treinta (30) días, para que aportaran las pruebas que consideraran pertinentes.

OPOSICIÓN El municipio de Sesquilé se opone a la extensión de la jurisprudencia, con base en los siguientes argumentos8: El cambio de uso de suelo del predio del demandante, de «uso agro-comercial» a «parcelación de vivienda campestre» genera mayor rentabilidad, lo cual constituye hecho generador de participación en plusvalía, según el artículo 74 de la Ley 388 de 1997.

Las resoluciones 376 y 378 del 21 de agosto 2020 y 446 y 448 del 5 de noviembre de 2020, liquidan el efecto plusvalía, bajo el entendido de que la vivienda campestre genera un mayor aprovechamiento económico para el predio, y conforme a las reglas de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la acción urbanística contenida en el Acuerdo 054 de 2007 y el Decreto municipal 135 de 2011, consolidó el hecho generador de la participación en plusvalía, al constituir la autorización específica para la destinación del inmueble de propiedad del demandante a un uso más rentable.

No hay lugar a extender la jurisprudencia contenida en la sentencia de unificación invocada por falta de identidad o similitud fáctica en ambos casos, en la medida en que la sentencia de unificación examinó la legalidad de unos actos expedidos por el Distrito Capital, por medio de los cuales se liquidó el efecto plusvalía por el englobe de varios predios en el marco del trámite de una licencia de construcción que generó un incremento en el índice de edificabilidad, mientras que los actos administrativos expedidos por el municipio de Sesquilé versan sobre la liquidación y cálculo del efecto 7 Índice 12 Samai. 8 Índices 24 y 25 Samai.

Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 plusvalía para los predios de parcelación de vivienda campestre; es decir, por el cambio de uso del suelo a uno de mayor rentabilidad.

Tampoco existe identidad jurídica entre ambos casos, comoquiera que en la sentencia de unificación se examina si el englobe de predios constituye una autorización específica configuradora del hecho generador de participación en plusvalía, en tanto que en el caso del municipio, se discute si el cambio de uso, y en particular si el uso de «vivienda campesina» autorizada como uso complementario en el año 2000, es equiparable o no a la «vivienda campestre», definida en el Acuerdo 057 de 2007 y el Decreto 135 de 2011.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado expresó que, para la extensión de la sentencia de unificación, se debe verificar que la condición fáctica y jurídica de la solicitante sea idéntica a la situación de la demandante en el proceso en el que se emitió la sentencia de unificación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El solicitante reiteró, en lo sustancial, los argumentos expuestos en la solicitud de extensión de jurisprudencia9.

El municipio de Sesquilé guardó silencio. El Ministerio público no intervino. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia planteada en el presente asunto, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. Para lograr la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y la ley, la preservación del orden jurídico y, en virtud del principio de igualdad, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el artículo 102 reguló la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades administrativas, y en el artículo 269 ib., la extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado, en los casos en que la autoridad hubiere negado la extensión o guardado silencio.

En el presente asunto, la administración guardó silencio frente a la petición de los demandantes, con lo cual, se cumplió el requisito de procedibilidad para la extensión de jurisprudencia solicitada. Los incisos primero y segundo del artículo 269 del CPACA disponen: «Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros.

Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de 9 Índice 27 Samai.

Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. Al escrito deberá acompañar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente y manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende.» Conforme a la norma trascrita, para acceder a la extensión de la jurisprudencia se debe evidenciar que el solicitante se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho que el demandante en la sentencia de unificación. Ahora bien, en el caso concreto se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 2020 y que, en consecuencia, se revoquen las Resoluciones 376 y 378 del 21 de agosto de 2020, y las Resoluciones 446 y 448 del 5 de noviembre de 2020, expedidas por el municipio de Sesquilé. Sobre el particular, la Sección fijó criterio de decisión en un asunto con circunstancias fácticas y jurídicas similares, mediante sentencia del 8 de septiembre de 202210 que, en lo pertinente, se reiterará. La Sala anticipa que negará la solicitud de extensión de la jurisprudencia, por cuanto no se encuentra demostrada la similitud de condiciones fácticas y jurídicas exigidas por el citado artículo 269 ib.

En la sentencia de unificación cuya extensión se pretende, se discutió la realización del hecho generador de la participación en plusvalía, con ocasión de un englobe posterior a la expedición de los decretos distritales 075 de 2003 y 059 de 2007, que fijaron las condiciones de edificabilidad de la Unidad de Planeación Zonal (UPZ) 88/97 El Refugio Chicó-Lago en Bogotá. La discusión fue zanjada por la Sección al precisar que los dos decretos reglamentarios del POT mencionados constituían acciones urbanísticas distintas, pero que, en la medida en que la disposición que mejoraba las condiciones de edificabilidad de los predios era anterior a la adopción del tributo en el Distrito Capital, debía concluirse que no se había realizado el hecho generador, en virtud del principio de irretroactividad tributaria.

Dice la sentencia de unificación11: «A pesar de que el precitado decreto [075 de 2003], por primera vez, aumentó los parámetros de edificabilidad de la zona en la que se encontraban los inmuebles de la demandante, lo cierto es que para el momento en que empezó a regir esa disposición — i. e. 26 de febrero de 2003— en el distrito aún no se había adoptado la participación en plusvalía, pues ello tuvo lugar el 30 de diciembre de 2003, a través del Acuerdo 118 del mismo año. Lo anterior no desdibuja el hecho de que el Decreto 075 de 2003 constituyó una acción urbanística en los términos del artículo 8.º de la Ley 388 de 1997, al margen de que no tuvo la entidad de realizar el hecho generador de la participación en plusvalía, pues fuerza concluirse que la causación del instrumento urbanístico dependía de su previa adopción por parte del concejo distrital del ente demandado. […] A pesar de que la Sección Cuarta ha dicho en anteriores oportunidades que los decretos 075 de 2003 y 059 de 2007 conforman, junto con el POT (Decreto 619 de 2000), una única acción urbanística, que no es posible escindirla a efectos de verificar la ocurrencia de 10 Exp. 25799, CP.

Milton Chaves García. Actor Augusto Mantilla vs Municipio de Sesquilé. 11 Sentencia 2020CE – SUJ -4-001 del 20 de agosto de 2020, exp. 22756, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 hechos generadores de la participación en la plusvalía (sentencia del 18 de octubre de 2018, exp. 21698, CP: Milton Chaves García), en esta oportunidad, en aplicación de la regla de unificación, la Sala debe replantear la tesis que indicaba esa decisión, a efectos de ratificar que ambos decretos son acciones urbanísticas y que, en aras de corroborar si la acción urbanística expedida en vigencia del acuerdo que adoptó la plusvalía generó un mayor aprovechamiento de los índices de edificabilidad, la comparación debió hacerse con el decreto anterior que fijaba los parámetros de edificabilidad de la zona de ubicación de los predios, esto es, con el Decreto 075 de 2003».

Se resalta Para la Sala, en tanto la norma que aumentaba los índices de edificabilidad de los predios era la contenida en el Decreto Distrital 075 de 2003, era este decreto el que constituía la acción urbanística generadora de plusvalía, y no el englobe. Pero como el Decreto 075 de 2003 era anterior a la adopción del tributo en Distrito Capital, se debía concluir que este no se causaba, en virtud de la prohibición constitucional de la aplicación retroactiva de los hechos generadores de los tributos.

Conforme lo anterior, la Sala estableció la siguiente regla de unificación jurisprudencial: «1. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación de la expresión «autorización específica» utilizada por las normas que regulan la participación en plusvalía y su consecuencia respecto de la aplicación de la ley en el tiempo, así: 1) A efectos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la autorización específica que configura el hecho generador de la participación en plusvalía es la acción urbanística, entendida en los términos del artículo 8.º ibidem, que permita la destinación del predio a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, en los eventos señalados en la disposición. La acción urbanística podrá estar contenida en los planes de ordenamiento territorial, o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan (art. 9 Ley 388 de 1997) e, incluso, se podrá generar una nueva acción urbanística en vigencia de un mismo plan.

La participación en plusvalía se causa siempre y cuando el ente territorial, previo a la acción urbanística, haya adoptado dicha exacción». Caso concreto En el sub lite se pone a consideración de la Sala -como en el caso reiterado-, que el municipio de Sesquilé liquidó el efecto plusvalía sobre predios de propiedad de los solicitantes por cambio en el uso del suelo, teniendo en cuenta las siguientes acciones urbanísticas: • Acuerdo 022 de 26 de diciembre de 2000, «Por el cual se adopta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Sesquilé». • Acuerdo 018 del 12 de diciembre de 2002 (Estatuto de Rentas de Sesquilé). • Acuerdo 054 de 13 de diciembre de 2007, «Por medio del cual se adopta la revisión y ajustes al Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Sesquilé (Cundinamarca) y se modifica parcialmente el Acuerdo 022 de 2000». • Decreto 135 de 23 de diciembre de 2011, «Por medio del cual se adoptan la revisión y ajustes al Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Sesquilé (Cundinamarca) y se modifica parcialmente los Acuerdos No. 022 de 2000 y 054 de 2007».

Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Conforme lo anterior, se evidencia que los supuestos examinados en la sentencia de unificación no corresponden al caso bajo examen, pues «mientras que en la sentencia de unificación se concluyó que no había lugar a liquidar el tributo porque la acción urbanística susceptible de configurar el hecho generador fue anterior a la norma distrital que adoptó ese tributo en el Distrito Capital (Acuerdo 118 de 2003), en este caso el hecho generador estaría dado por una acción urbanística de cambio en el uso del suelo posterior expedida con posterioridad al Acuerdo 018 de 2002, que estableció el tributo en el municipio de Sesquilé12».

En ese sentido, y en hilo con el precedente reiterado, «La norma de unificación contenida en la sentencia mencionada fue establecida por la Sala en consideración a la expedición de normas contentivas de acciones urbanísticas en el distrito capital de Bogotá, mediante las cuales se autorizaba una mayor área de edificación, aunada a actos particulares que autorizaban el englobe de los predios afectados».

Conforme a su análisis, la Sala estimó que la acción urbanística generadora de participación en plusvalía estaba dada por las normas relativas a la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) a la que pertenecen los inmuebles afectados, y que autorizan mayores niveles de edificación para cada zona geoeconómica, con lo cual «no es dable extenderlo a otras normas locales, o a otros hechos generadores de la participación en plusvalía».

Así las cosas, surgen evidentes diferencias entre el análisis adelantado en la sentencia de unificación y el requerido para abordar el caso que se presenta en esta oportunidad, pues tanto el supuesto de hecho (relativo al hecho generador del tributo) como el de derecho examinado en la sentencia de unificación (las normas expedidas por las autoridades distritales de Bogotá contentivas de acciones urbanísticas) «son distintos a los supuestos fácticos y jurídicos a analizar en el caso concreto planteado por el solicitante».

Por lo anterior, se considera que no hay lugar a extender la regla de unificación fijada en la sentencia de unificación del 3 de diciembre de 202013 al caso planteado por los solicitantes y, en consecuencia, se negará la solicitud de extensión de jurisprudencia. Finalmente, conforme al artículo 269 del CPACA14 en concordancia con los artículos 188 ib. y 365 [8] del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), porque no se advierten las pruebas que las demuestren o justifiquen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.- Negar la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Andrés Mauricio González Bacca y otros, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia. 2.- Sin condena en costas. 12 Sentencia del 8 de septiembre de 2022, exp. 25799, CP.

Milton Chaves García. Actor: Augusto Mantilla vs Municipio de Sesquilé. 13 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 2020, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez. 14 Modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 11001-03-27-000-2021-00387-00 (26021) Solicitante: ANDRÉS MAURICIO GONZÁLEZ BACCA Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.- Reconocer personería al abogado Idelfonso Carrero García, como apoderado del municipio de Sesquilé, en los términos del poder conferido que obra a folio 24 de Samai.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN