1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: ANA EVEY PABÓN GARCÍA Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA PARA LA PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS – Improcedencia / MECANISMO CONSTITUCIONAL PARA LA PROTECCIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS – Acción popular / SUBSIDIARIEDAD – La accionante contaba con otros medios de defensa judicial.

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL Y TEMERIDAD. No configuración en el presente caso. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por Ana Evey Pabón García, de conformidad con el Decreto 333 de 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda2 1. El 12 de agosto de 20243, Ana Evey Pabón García, actuando en nombre propio, presentó demanda de tutela en contra de la Presidencia de la República, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -en adelante UNGRD-, el Departamento Nacional de Planeación -en adelante DNP-, el municipio de Girón y la Secretaría de Ambiente del departamento de Santander, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, al medio ambiente sano, a los “derechos de los niños y niñas”, a la información, publicidad, petición, y a la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Hechos relevantes 2. La UNGRD, en lo que para la accionante es un “entramado de corrupción que alcanza los más altos niveles del gobierno nacional”, celebró con el municipio de 1 Que ingresó para fallo el 2 de septiembre de 2024, índice 29 del aplicativo Samai. 2 Documento denominado “3ED_2DemandaPDF(.pdf) NroActua 2”, que obra en el índice 2 de Samai. 3 Acta de reparto, visible en el documento denominado “4ED_3ActadeReparto(.jpg) NroActua 2”, que obra en el índice 2 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 2 Girón, Santander, una serie de contratos de obra pública para la mitigación del riesgo de desastres, los cuales estuvieron precedidos de una “declaratoria de riesgo” que se fundamentó en hechos inexistentes. 3.

A juicio de la actora, las obras contratadas no son necesarias, aunado a que su ejecución generará “daños irremediables” en sus derechos fundamentales, debido a la afectación que se producirá en la estabilidad ambiental del territorio por cuenta de la tala de bosques de anclaje, que se llevará a cabo en desarrollo de los mencionados contratos. 4.

De igual forma, los niños y niñas que estudian en el Colegio Serrano Muñoz se verán perjudicados con la tala de árboles, en tanto que se ocasionará un “incremento riesgoso” en las temperaturas al interior de las instalaciones en que reciben clase. 5. A pesar de que “los organismos de control han confirmado la ilegalidad de los contratos y que están plenamente injustificados”, las autoridades del municipio de Girón, junto con los contratistas, han “forzado la ejecución de las obras”.

Además, el alcalde del municipio se ha negado a deshacer los acuerdos, “contrariando lo que le ordenan las autoridades de control”. 6. En este contexto, los líderes comunales que han denunciado la situación han sido objeto de amenazas en contra de su vida. Pretensiones 7. La accionante solicita lo siguiente (transcripción literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERO: Tutelar mi derecho fundamental al MEDIO AMBIENTE SANO (Art 79 CP), en conexidad con el derecho a la SALUD (Art. 49 CP) y a la VIDA (Art. 11 CP) y en consecuencia, ruego a su señoría que proteja, ampare y reconozca los derechos de nuestro bosque a coexistir y prevalecer contra las malas intenciones de los criminales corruptos que quieren destruirlo.

Nuestro bosque es un ser vivo del que dependo yo y mi comunidad para respirar y para vivir, y mi territorio para su estabilidad.

SEGUNDO: Ordenar a la ALCALDIA DE GIRON, UNGRD Y A LOS CONTRATISTAS, que detengan de inmediato las obras hasta que se aclare con total trasparencia el asunto, y sobretodo, que se abstenga de talar mas (sic) arboles (sic) o se (sic) afectar en medida alguna al bosque nativo.

TERCERO: Ordenar a la alcaldía de Girón, y al alcalde, que le responda a la comunidad y que acate lo ordenado por los organismos de control en el sentido de que las obras carecen de fundamentación, y han sido inventadas en el curso de un acto criminal de corrupción del que el mismo forma parte. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 3 CUARTO: Ordenar a la Unidad Nacional de Protección y la Policia (sic) Nacional el acompañamiento de la comunidad debido al incremento de amenazas contra la vida y la integridad de los lideres (sic).

QUINTO: Vincular a la Fiscalía General de la Nación, para que a su vez vincule estos nuevos hechos aquí relatados a las investigaciones que ya se surten sobre este caso. Igualmente solicitar que investiguen el alcance de las amenazas. Las amenazas han sido corroboradas y son de autoría del ELN. ¿Significa esto que los contratistas y los mencionados responsables del entramado de corrupción se están valiendo de organizaciones criminales para consumar su robo? SEXTO: Ordenar que se reconozca mi derecho fundamental de petición en virtud del artículo 23 en conexidad con el Derecho a la PARTICIPACION CIUDADANA EN LA CONFORMACIÓN, EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLÍTICO (Art. 103 CP), el Derecho A LA INFORMACIÓN (Art. 20 CP) y el PRINCIPIO DE PUBLICIDAD que rige las funciones públicas (Art. 209 CP) y se me vincule en calidad de veedora ciudadana, de manera segura, oportuna y diligente, y que en esta calidad pueda ejercer control EFECTIVO sobre las decisiones y acciones que se tomen respecto del desarrollo de esta cuestión.

SEPTIMO: Ordenar al Presidente de la Republica que en ejercicio de su función ejecutiva, disponga de la suspensión de los funcionarios y los contratos por 4,9 billones de pesos relacionados con el caso y se pronuncie sobre su responsabilidad política y la coherencia de estos hechos con su discurso ambiental y ecológico, pero también su responsabilidad personal directa en el entramado criminal.” Fundamentos de la demanda de tutela 8.

La parte accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, al medio ambiente sano, a los “derechos de los niños y niñas”, a la información, publicidad, petición, y a la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político. 9. En cuanto a la presunta vulneración de sus derechos al medio ambiente sano, la salud y la vida, manifestó que con la ejecución de los contratos se pretende “erradicar el bosque por la fuerza”, sin los permisos de ley y sin el consentimiento de la comunidad.

Indicó que estas acciones afectarán la seguridad de su casa, la estabilidad del territorio, y causarán una alteración negativa de la temperatura al interior del inmueble, lo cual provocará daños en su salud y pondrá en riesgo su vida, dado el impacto que esto tendrá en su tensión arterial y su capacidad respiratoria. Asimismo, la accionante señaló que, “[e]n situación similar se encuentra toda la comunidad, quienes tememos por el incremento de los deslizamientos y los aludes". 10.

Además, puso de presente que con los contratos para la mitigación del riesgo de desastres se busca llevar a cabo la construcción de una “pantalla de cemento anclada”, que debe ser construida en suelo firme, lo cual implica que se debe remover la vegetación de toda la ladera y, en su lugar, verter una mezcla de concreto. Esto, a su juicio, pondrá en riesgo la preservación de recursos hídricos, la Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 4 flora, fauna y biodiversidad del lugar, y provocará la erosión del suelo, el deterioro en la calidad del aire, y la pérdida de valor paisajístico, entre otras afectaciones4. 11.

De otro lado, en lo que respecta a la afectación de los derechos de los niños y niñas, la accionante adujo que, con la tala del bosque, los estudiantes de la sede “B” del Colegio Serrano Muñoz se verán afectados, por cuanto las temperaturas al interior del establecimiento educativo aumentarán de forma riesgosa, lo que perjudicará su capacidad de aprender y la capacidad de los maestros para impartir clases.

Aunado a lo anterior, señaló que se producirá un deterioro en la calidad del aire, que aumentará el riesgo de padecer ataques asmáticos y daños respiratorios en los miembros de la comunidad educativa. 12. Sobre la presunta vulneración del principio de publicidad y los derechos de petición, información, y de participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político, sostuvo que la comunidad presentó ante algunas entidades5 un derecho de petición en marzo de 2024, firmado por más de 160 personas, en el que se manifestó la oposición de la comunidad al proyecto, y se solicitó que se detuviera su ejecución y que los hechos fueran investigados. 13.

Aseguró que el Concejo Municipal no brindó respuesta a la petición formulada y, en cambio, procedió a expedir el Acuerdo Municipal 010 del 13 de marzo de 2024, en el que facultó al alcalde para llevar a cabo la construcción de la obra. También señaló que el alcalde, en lugar de dar respuesta por escrito a la petición, invitó a la comunidad a una socialización del proyecto, la cual se llevó a cabo el 20 de abril de 4 En la demanda se indicaron las siguientes afectaciones: “- Impacto en la biodiversidad.

La construcción del muro de cemento afecta la biodiversidad local al alterar el hábitat natural de diversas especies animales y vegetales que dependen de los árboles y su entorno. - Preservación de recursos hídricos. La construcción del muro de cemento interfiere con el ciclo natural del agua, afectando la infiltración al suelo o la velocidad de desplazamiento de aguas superficiales perdiendo esa liberación lenta que presentan las laderas con su cubierta vegetal. - Erosión del suelo.

El riesgo de erosión del suelo que podría provocar la construcción del muro en una pendiente, especialmente si se remueve vegetación existente que ayuda a retener el suelo y prevenir deslizamientos. - Pérdida de valor paisajístico. La presencia de un muro de cemento en un entorno natural disminuye el valor estético y paisajístico del lugar, afectando negativamente tanto a residentes como a visitantes. - Sostenibilidad y huella de carbono. La producción de cemento, un material con alta huella de carbono, contribuye al cambio climático y cómo su uso innecesario en este proyecto va en contra de los principios de sostenibilidad ambiental. - Calidad del aire y salud pública.

La construcción del muro de cemento libera partículas en el aire que afecten la calidad del aire local y la salud de las personas que viven en la zona, especialmente las áreas residenciales. - Valoración económica del entorno natural. Conservar los árboles y el entorno natural puede tener beneficios económicos a largo plazo, como el aumento del valor de las propiedades circundantes, el fomento del turismo ecológico o la mejora del bienestar de la comunidad. - Conservación del paisaje natural.

Para nuestra comunidad es de suma importancia preservar el paisaje natural y la belleza escénica del entorno. La construcción del muro de cemento altera irreversiblemente la apariencia del lugar y afecta su valor estético. - Riesgo de daños a la flora y fauna. Riesgo potencial al dañar la flora y fauna locales durante la construcción y posterior mantenimiento del muro de cemento, lo cual podría tener un impacto negativo en la diversidad biológica. - Participación ciudadana.

El derecho que tenemos como comunidad en decisiones que afecten nuestro entorno haciendo oposición al proyecto, ha reflejado preocupación de todos los residentes por el cuidado del medio ambiente, pues vemos ese derecho pisoteado por la administración local.” 5 En la demanda se indica que la petición fue presentada ente el Concejo Municipal de Girón, la Alcaldía Municipal de Girón, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de Santander, la Defensoría del Pueblo, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Policía Departamental, el Ministerio de Medio Ambiente y la Fiscalía General de la Nación. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 5 2024, y en ella participaron los habitantes del barrio Terrazas de Bellavista, en el que reside la actora, a pesar de que no fueron invitados. 14.

La Secretaría Ambiental de Santander, por su parte, remitió la petición a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - en adelante CDMB-, por considerar que ésta última entidad era la competente para dar respuesta. A su vez, la CDMB, llevó a cabo una reunión informativa con la comunidad, para atender sus inquietudes. 15.

Por último, la Unidad Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres de Santander respondió que no tenía previsto dentro de sus actividades ejecutar obras relacionadas con la construcción de pantallas ancladas en el sector de Bellavista, Girón, y que el contrato por el que se estaba indagando había sido firmado por la UNGRD; por esta razón, se corrió traslado de la petición a la Unión Temporal Inter B&V, firma interventora del mencionado contrato, quienes brindaron respuesta a la petición el 24 de mayo de 2024, mediante documento de 92 folios.

Trámite de la demanda de tutela 16. Mediante auto del 15 de agosto de 20246 se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la Presidencia de la República, la UNGRD, al DNP, al municipio de Girón, la Secretaría Ambiental Departamental de Santander, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Además, se ordenó vincular a la Fiduprevisora S.A. – Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, a la Unidad Nacional de Protección -en adelante UNP-, a la Policía Nacional, a la Unidad Departamental de Gestión del Riesgo de Santander, a la Unión Temporal Inter B&V y a la Fiscalía General de la Nación, como terceros con interés. Intervenciones 17.

La Secretaría Ambiental de Santander7 solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva y su “ausencia de responsabilidad” en el presente caso y, en consecuencia, se le desvincule del proceso, en tanto que no se observa en el escrito de demanda que los hechos o las pretensiones formuladas por la actora tengan alguna relación con una acción u omisión cometida por esa entidad.

Asimismo, indicó que esa Secretaría no cumple funciones de autoridad ambiental, de manera que no le corresponde expedir ninguna licencia u otorgar permisos para la ejecución de la obra que dio lugar a la presente acción. Además, argumentó que la demanda no satisfizo el requisito de subsidiariedad, en tanto que la accionante no demandó la nulidad de los actos administrativos frente a los cuales tiene inconformidades, y señaló que la acción de tutela de la referencia es temeraria, dado que la misma accionante presentó otra demanda con identidad de hechos, pretensiones y partes, salvo en lo relacionado con la Presidencia de la República, 6 Documento denominado “10Auto que admite_20240420700ADMITEVFA(.pdf) NroActua 4”, que obra en el índice 4 de Samai. 7 Documento denominado “11_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTAACCIONDE(.pdf) NroActua 8”, que obra en el índice 8 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 6 que no fue demandada en el otro trámite de tutela, el cual cursó en el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga. 18. El DNP8 pidió su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que la accionante no identificó ninguna acción u omisión atribuible a esa entidad.

Afirmó que en el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga se surtió un proceso de tutela con idénticos hechos y pretensiones. También manifestó que la acción de la referencia es improcedente, dado que el mecanismo constitucional adecuado para obtener la protección de los derechos colectivos, como lo es el derecho a un medio ambiente sano, es la acción popular.

Además, manifestó que, en desarrollo de la función atribuida por el artículo 34 del Decreto 1893 de 20219, no ha efectuado hasta la fecha ningún control posterior a la viabilidad de proyectos de inversión en materia de reducción del riesgo de desastres en el sector de Bellavista, en el municipio de Girón, Santander. Finalmente, indicó que no vulneró el derecho de petición de la accionante, pues esa entidad no fue destinataria principal ni subsidiaria de la solicitud. 19.

La Unión Temporal Inter B&V10 se pronunció de manera escueta sobre cada uno de los hechos y pretensiones de la acción de tutela, indicando que le corresponde al despacho sustanciador pronunciarse sobre cada una de ellas. Pidió, además, que se le valore como una unidad empresarial que desarrolla su objeto social dentro del marco legal.

Asimismo, indicó que las obras a las que se hace mención en los hechos de la demanda se han realizado de conformidad con la planimetría trazada y atendiendo estrictamente a la legalidad. 20. La UNGRD11 solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, en tanto que lo que se pretende con la demanda es la protección de derechos colectivos, cuya vía de protección es la acción popular.

Agregó que no ha incurrido en acciones u omisiones que generen la vulneración de derechos fundamentales. Además, con el fin de evitar decisiones contradictorias, puso de presente la existencia de otro proceso de tutela, que cursa en el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga con el radicado 68001-31-87-008-2024-00024-00, con similares hechos y pretensiones. 8 Documentos denominados “13_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACIONDNPAT(.pdf) NroActua 10” y “51_MemorialWeb_ContestaciOnTutela- 20243240956691A(.pdf) NroActua 22”, que obran en los índices 10 y 22, respectivamente. 9 Que al tenor dispone: “Artículo 34.

Funciones de la Dirección de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Son funciones de la Dirección de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las siguientes: (…) 15. Dirigir el control posterior a la viabilidad de los proyectos de inversión o el que corresponda y que tengan relación con los asuntos de su competencia.” 10 Documentos denominados “17RECIBEMEMORIAL_RV_NOTIFICAACTUACION(.zip) NroActua 11” y “26RECIBEMEMORIAL_Memorial_CONTESTACIONTUTELAAG(.pdf) NroActua 16”, que obran en los índices 11 y 16 de Samai, respectivamente. 11 Documentos denominados “20_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- 2024EE13263Contesta(.pdf) NroActua 13” y “RECIBEMEMORIAL_Memorial_2024EE13263Contestac(.pdf) NroActua 21”, que obran en los índices 13 y 21 de Samai, respectivamente.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 7 21. La Policía Nacional12 indicó que la aquí accionante presentó otra acción de tutela con los mismos hechos y pretensiones, la cual correspondió para su conocimiento al Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga.

De igual manera, señaló que los uniformados adscritos al Grupo de Policía Ambiental y Recursos Naturales de la Policía Metropolitana de Bucaramanga han desarrollado las actividades de policía pertinentes y los acompañamientos que las partes y las autoridades administrativas han solicitado en el caso concreto. Agregó que la acción de tutela de la referencia es improcedente, pues no existe ninguna vulneración de derechos fundamentales atribuible a esa entidad, aunado a que el accionante no ha agotado la “vía gubernativa” para obtener una respuesta a la problemática planteada en la tutela.

Con fundamento en todo lo anterior, pidió su desvinculación del proceso. 22. La UNP13 manifestó que se le debe desvincular de la presente acción, en razón a su falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que las pretensiones elevadas en la demanda no guardan ninguna relación con la función y objeto que desarrolla esa entidad.

También sostuvo que la presente acción de tutela resulta temeraria, en tanto que los hechos, causa petendi, y objeto de la demanda coinciden con las de otras “acciones de tutela” presentadas con anterioridad por parte de la misma accionante. 23. La Oficina para la Gestión del Riesgo de Desastres de Santander14 pidió la desvinculación del presente trámite, por carecer de legitimación en la causa por pasiva, debido a que esa dependencia no es la causante de la presunta vulneración de derechos, ni la competente para atender las pretensiones formuladas por la accionante.

En ese sentido, indicó que los llamados a atender la causa del litigio son el municipio de Girón y la UNGRD. Manifestó que la intervención de las oficinas departamentales de gestión del riesgo siempre debe estar mediada por los principios de concurrencia y subsidiariedad, los cuales únicamente les permiten intervenir cuando el municipio no pueda mitigar el riesgo por carencia de medios y solicite a la oficina departamental su intervención, situación que no ha ocurrido en el caso que dio origen al presente trámite de tutela. 24.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República sostuvo que, a la fecha de presentación de su escrito de contestación de la demanda, no había recibido ninguna petición por parte de la accionante. Asimismo, señaló que la presente acción debe ser declarada improcedente y, subsidiariamente, pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, con fundamento en que esa entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, porque las reclamaciones formuladas por la accionante no le resultan imputables por acción u omisión, ni forman parte de las atribuciones legales de la entidad. También señaló que no tiene la facultad de intervenir en las decisiones de la UNGRD ni del municipio de Girón, 12 Documento denominado “34_MemorialWeb_Respuesta-RESPUE1(.pdf) NroActua 18”, que obra en el índice 18 de Samai. 13 Documento denominado “35_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACIONDESVI(.pdf) NroActua 19”, que obra en el índice 19 de Samai. 14 Documento denominado “42RECIBEMEMORIAL_ContestacionT2024420(.pdf) NroActua 20”, que obra en el índice 20 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 8 lo que le impide intervenir de forma alguna en la discusión planteada en la demanda de tutela. Por último, refirió que la demanda no cumple el requisito de subsidiariedad, pues la accionante cuenta con otras vías de protección de sus derechos como la “acción de grupo” y la acción popular. 25.

Las demás partes e intervinientes guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 26. Comoquiera que algunas de las autoridades demandadas manifestaron en sus informes que la accionante ya había presentado otra acción de tutela que guarda identidad, o al menos estrecha similitud, en torno a de las partes, hechos y pretensiones esbozados en la acción de la referencia, la Sala estima necesario abordar, como cuestión previa, la posible configuración de la temeridad y/o de la cosa juzgada constitucional en el caso sub judice.

Al respecto, se advierte desde ya que, en el presente caso, no concurren los elementos necesarios para dar aplicación ninguna de estas dos instituciones ni a sus consecuencias. 27. En segundo lugar, la Sala observa que la accionante esgrimió en su escrito de demanda un amplio abanico de derechos presuntamente vulnerados por las accionadas.

En ese sentido, la Subsección analizará la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos invocados. De llegarse a concluir que la acción de tutela resulta procedente en el caso concreto para la protección de uno o varios derechos, se realizará el estudio de fondo sobre su posible vulneración. Cuestión previa: la temeridad y cosa juzgada constitucional 28.

El artículo 38 del Decreto 2591 de 199115 señala que la acción de tutela se considera temeraria cuando una demanda es presentada por la misma persona o su representante, ante varios jueces constitucionales, sin ofrecer un motivo expresamente justificado. Además, la misma norma prevé las consecuencias de su configuración, estableciendo que la acción así presentada será rechazada o decidida de manera desfavorable, sumado a la imposición de sanciones para el caso de los abogados que incurran en dicha práctica. 29.

En línea con lo anterior, la Corte Constitucional16 ha desarrollado algunos aspectos que deben ser tenidos en cuenta al momento de abordar la posible configuración de la temeridad. Al respecto, ha indicado que debe existir una triple identidad entre las acciones de tutela presentadas simultánea o sucesivamente, a saber: (i) identidad de partes, en el sentido de que las acciones de tutela se hayan 15 Al tenor dispone: “Artículo 38.

Actuación temeraria. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.

En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.” 16 Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo; Sentencia T-096 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; Sentencia T-481 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos; Sentencia T-529 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 9 presentado por la misma persona natural o jurídica o a través de su apoderado o representantes y se dirija contra el mismo demandado; (ii) identidad de causa petendi, es decir, que el ejercicio repetido de la acción de tutela se fundamente en los mismos hechos que le sirven de sustento, y (iii) identidad de objeto, que consiste en que las demandas persigan la satisfacción de la misma pretensión o invoquen la protección de los mismos derechos fundamentales17. 30.

Bajo este contexto, la Sala considera que en el caso concreto no se satisfacen los anteriores requisitos, de manera que no se puede tener por configurada la temeridad, pues si bien la accionante presentó otra acción de tutela con base en idénticos hechos, la cual se surtió ante el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, bajo el radicado 68001-31-87-008-2024- 00024-0018, no se configuró la identidad de partes ni de causa petendi frente a la demanda aquí presentada. 31.

En cuanto a la identidad de partes, se observa en el proceso surtido ante el juzgado, funge como accionante la misma ciudadana que impetró la acción de tutela de la referencia. No obstante, en punto de las autoridades demandadas, se aprecia que en la tutela identificada con el radicado 2024-00024-00 no se accionó a la Presidencia de la República, entidad que sí fue vinculada como extremo pasivo en el presente trámite. 32.

En relación con la identidad de pretensiones, la Sala encuentra que en la demanda de la referencia se incluyó una pretensión que no formó parte de la acción presentada ante el juzgado, la cual consistente en ordenar al Presidente de la Republica que, en ejercicio de su función ejecutiva, suspenda los contratos y a los funcionarios relacionados con el caso, y se pronuncie sobre su propia responsabilidad política y personal derivada de los hechos manifestados en la demanda. 33.

En las condiciones analizadas, la Subsección advierte que no concurrieron los elementos necesarios para dar aplicación a la figura de la temeridad, pues, si bien las dos demandas de tutela se fundamentan en el mismo escenario fáctico, no existe identidad en cuanto a las partes y pretensiones en ellas formuladas, de manera que la cuestión aquí discutida es disímil a la debatida en el proceso de tutela surtido ante el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga. 34.

Ahora bien, en razón a que en el proceso adelantado ante el juzgado ya se profirió sentencia de primera instancia19, para la Sala resulta pertinente examinar la posible configuración de la institución de la cosa juzgada constitucional, lo cual impediría a esta judicatura emitir una sentencia de fondo en el caso concreto. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-027 de 2021.

M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 18 Documento denominado “77RECIBEMEMORIAL_OneDrive_2_3082024zi(.zip) NroActua 28”, que obra en el índice 28 de Samai. 19 Documento denominado “75RECIBEMEMORIAL_037FalloTutela42026p(.pdf) NroActua 28”, que obra en el índice 28 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 10 35.

La institución de la cosa juzgada busca garantizar la seguridad jurídica y el respeto por el derecho fundamental al debido proceso. En esa línea, el Código General del Proceso establece, en su artículo 303, que “[l]a sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.”20 36.

En tal sentido, la Corte Constitucional ha definido a la cosa juzgada como una “institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas”21, y ha sostenido que dicha figura también resulta aplicable en los procesos de tutela22. 37.

Así las cosas, la presentación múltiple de una misma acción de tutela, de forma sucesiva o simultánea, en la que concurra una triple identidad de objeto, causa y partes, y donde exista un pronunciamiento judicial en firme que haya puesto fin a la causa litigiosa, da lugar a la configuración de la cosa juzgada23. 38. En ese sentido, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo que profiere la Corte Constitucional en sede de revisión o, en el caso de que la decisión de ese Tribunal sea la de no seleccionar para revisión una providencia de tutela, el efecto del auto que así lo dispone es la ejecutoria formal y material de esa sentencia. De manera que, la decisión de excluir de revisión un determinado proceso de tutela, también hace que opere la cosa juzgada constitucional24. 39.

Sobre este punto se debe advertir que, revisado el Sistema de Consulta de Procesos de la Rama Judicial, se encontró que en el proceso de tutela N.° 68001- 31-87-008-2024-00024-00, surtido ante el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga, se profirió sentencia de primera instancia el pasado 24 de agosto de 2024, mediante la cual se declaró improcedente la acción por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.

Además, se observa que, de acuerdo con la información allí consignada, con posterioridad a la sentencia se allegó una solicitud de aclaración, que aun está pendiente de resolverse: 20 Código General del Proceso, artículo 303. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001 y T-249 de 2016. 22 Ver, entre otras: Corte Constitucional, entre otras, sentencias T-427 de 2017, T-219 de 2018, T- 089 de 2019, T-497 de 2020, T-393 de 2021 y SU-397 de 2022. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-407 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 24 Corte Constitucional, Sentencias SU-1219 de 2001 y T-407 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 11 40. Asimismo, tras consultar con el nombre completo de la accionante y con el número de radicado del proceso, en el sistema de búsqueda de procesos dispuesto por la Secretaría de la Corte Constitucional, no se encontró ningún auto mediante el cual se haya seleccionado o excluido de revisión el referido proceso, lo cual permite entender a esta Subsección que ninguno de esos dos eventos ha ocurrido. 41.

Así las cosas, esta Sala concluye que no ha operado la figura de la cosa juzgada constitucional, en tanto que la decisión proferida por el Juzgado Octavo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bucaramanga no se encuentra ejecutoriada, pues tal providencia no ha sido seleccionada para su revisión por parte de la Corte Constitucional, pero tampoco existe auto que haya excluido de revisión dicho proceso. 42.

En suma, en el caso concreto no hay lugar a dar aplicación a la figura de la temeridad ni a la institución de la cosa juzgada constitucional, por lo que, superada esta discusión, se procederá a examinar si la acción de tutela resulta procedente para amparar los derechos cuya vulneración fue invocada en la demanda. Análisis de la subsidiariedad y la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos colectivos 43.

El numeral tercero del artículo 6 del decreto 2591 de 1991 prescribe que la acción de tutela será improcedente cuando se busque la protección de derechos colectivos25. Debido a que, durante la primera década de vigencia de la Constitución de 1991, existió un vació normativo relacionado con la inexistencia de una norma legal que desarrollara las acciones populares, en las primeras providencias de tutela, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de explicar las excepcionales condiciones en las que, incluso ante la existencia de la posibilidad de formular la acción popular, era posible promover la acción de tutela26. 25 “ARTÍCULO 6o.

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: (…) 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.” 26 Corte Constitucional, Sentencias T-1451 de 2000, SU-1116 de 2001, T-299 de 2008, T-734 de 2009, T-517 de 2011, T-362 de 2014, T-622 de 2016, T-596 de 2017, T-361 de 2017 y T-278 de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 12 44. En la sentencia SU-1116 de 2001, la Corte precisó las reglas que han sido reiteradas de manera consistente por las diferentes salas de revisión. En la providencia se indicó que, el juez de tutela debe determinar, caso a caso, si un proceso de tutela sometido a su conocimiento debe ser declarado improcedente y resuelto a través de la acción popular.

Para ello fijó varios requisitos27. Además, la providencia aclaró que: “(…) esta Corte ha indicado que la tutela no procede para la protección de los derechos colectivos, pues para ellos el ordenamiento ha previsto las acciones populares (CP art. 88). Sin embargo, esta Corporación ha también precisado que, si la afectación de un interés colectivo implica también la vulneración o amenaza de un derecho fundamental del peticionario, entonces la acción de tutela es procedente, y prevalece sobre las acciones populares, y se convierte en el instrumento idóneo para el amparo de los derechos amenazados.”28 45.

Ilustrativo de lo anterior es la T-596 de 2017 en la que se examinó una acción de tutela en la que una comunidad de pescadores artesanales de la bahía de Santa Marta solicitaba la protección de derechos colectivos como el ambiente sano, puntualmente la protección del ecosistema del que obtenían su sustento. Con el fin de verificar si la acción de tutela resultaba procedente, en atención a que también resultaba posible presentar una acción popular, la providencia indicó que el juez constitucional debe examinar las pretensiones del escrito de amparo.

Se indicó en la decisión: “(iv) Objeto de las pretensiones o efecto hipotético de la orden judicial en caso de acceder a ellas Como ha quedado señalado, las órdenes que el juez de tutela puede adoptar en aquellos casos en los que se invoca, como fundamento de una violación iusfundamental, la perturbación de un derecho colectivo, se circunscriben al restablecimiento del derecho fundamental, dado que, de otra forma, quedarían vaciadas de contenido las competencias de las autoridades judiciales encargadas de dar curso a las acciones populares.

Tratándose de una restricción a las facultades 27 “Primer criterio: La trascendencia que pueda tener un derecho colectivo en el ámbito de los derechos fundamentales, no lo hace perder su naturaleza de colectivo y su protección, por tanto, ha de lograrse a través de la acción diseñada para el efecto, y ésta no es otra que la acción popular.

Sin embargo, si de la vulneración de un derecho de esa naturaleza, se desprenden graves consecuencias para derechos fundamentales, la acción de tutela como mecanismo de defensa para éstos, será procedente. // Segundo criterio: Conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la vulneración del derecho fundamental. Conexidad que debe arrojar una vulneración directa y clara de un derecho fundamental determinado.

El daño o amenaza del derecho fundamental, debe ser consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo. Por tanto, ha de determinarse que la lesión o amenaza del derecho fundamental, es producto del desconocimiento de uno o varios derechos colectivos y no de otra causa. // Tercer criterio: La existencia de un daño o amenaza concreta de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela o de su núcleo familiar.

Este es un problema de legitimidad, pues sólo aquel que ve afectado directamente en su derecho, puede reclamar su protección. // Cuarto criterio: Debe probarse fehacientemente la vulneración del derecho fundamental que se dice desconocido o amenazado. Para el efecto, el juez está obligado a analizar cada caso concreto, para determinar la correspondiente vulneración. // Quinto criterio: La orden del juez debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental vulnerado más no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulta protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”. 28 Corte Constitucional, Sentencias SU-067 de 1993, T-254 de 1993, T-500 de 1994, SU-429 de 1997, T-244 de 1998, T-644 de 1999, T-1451 de 2000 y T-1527 de 2001.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 13 del juez de tutela, cabe al mismo tiempo sostener que es un límite a las pretensiones de los accionantes. En esa dirección, no pueden estos últimos, sin desnaturalizarla, acudir a la acción de tutela para promover la adopción de medidas generales y estructurales dirigidas fundamentalmente a la protección de derechos colectivos, sin interponer previamente la acción popular dispuesta para tal efecto por el ordenamiento constitucional.

(…) A partir de un análisis de las pretensiones de la acción de tutela, se puede concluir que todas ellas están encaminadas a la protección de derechos colectivos o de satisfacer pretensiones supraindividuales que se proyectarían de manera unitaria en toda la comunidad de la que hacen parte los accionantes.” 46. De esta manera, la providencia de unificación pacíficamente reiterada por las salas de revisión ha precisado que, la acción de tutela es procedente, incluso si prima facie se puede invocar la acción popular, cuando: (i) es posible individualizar vulneraciones subjetivas iusfundamentales en los derechos de una persona concreta, y (ii) en todo caso, el juez de tutela debe examinar las peticiones del actor de tutela, pues si las peticiones de protección son de aquellas que son competencia del juez popular, por su carácter de estructural, no puede el juez de tutela tomar la competencia. En esa medida se impone hacer un examen a las peticiones de protección contenidas en el escrito de amparo, y debe verificarse que se trata de aquellas que solo afectan a una persona y que atienden a la vulneración de un derecho fundamental de una persona específica ante una vulneración o amenaza individualizable.

El actor de tutela debe probar la vulneración o amenaza cierta sobre una persona concreta. 47. En el caso concreto, la Sala observa que las siete pretensiones formuladas en la demanda son de contenido estructural, y están dirigidas a obtener la satisfacción de derechos colectivos. De manera particular, y a pesar de que se invocó la vulneración de derechos fundamentales como el de petición, el derecho a la salud y a la vida de la accionante, en realidad los hechos y las pretensiones de la demanda apuntan a la obtención de una solución definitiva a una serie de problemas que reclama la comunidad del barrio Terrazas de Bellavista, en Girón. 48.

De hecho, la mayoría de los fundamentos de la demanda aluden a situaciones hipotéticas que le pueden llegar a ocurrir a distintos miembros de la comunidad como consecuencia de la ejecución del contrato de obra la mitigación del riesgo, cuya suspensión se depreca. Así, por ejemplo, en la demanda se hace referencia a los derechos de los niños y niñas del Colegio Serrano Muñoz, así como, en general, a los derechos de los habitantes del barrio en que reside la accionante, pero no se especifica ni se desarrolla ninguna afectación particular que la actora esté sufriendo en sus derechos fundamentales. 49.

En este sentido, llama la atención de la Sala que los motivos de inconformidad que la accionante manifiesta tener con la ejecución de las obras de mitigación del riesgo, guardan una enorme similitud con los reparos manifestados por más de 160 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 14 miembros de la comunidad mediante el derecho de petición presentado ante diversas entidades el 10 de marzo de 202429. 50.

De esta manera, fuerza concluir que, de aprehenderse el estudio de fondo sobre la demanda de la referencia, se estaría invadiendo por vía de la tutela la esfera que es propia del juez popular, en tanto que la actora está persiguiendo una solución estructural a los problemas de su comunidad. De igual forma, la Sala observa que no existe una especial afectación a los derechos fundamentales de la actora derivados de la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados, pues no puso de presente ninguna circunstancia que la sitúe en una especial situación de indefensión o vulnerabilidad que agrave en ella la afectación de sus derechos en contraste con el resto de miembros de su comunidad. 51.

De conformidad con lo anterior, la Subsección declarará improcedente la petición de amparo por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en tanto que la accionante cuenta con la acción popular como la vía judicial idónea para perseguir la protección de los derechos colectivos de su comunidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Ana Evey Pabón García, en relación con la protección de sus derechos a la salud, a la vida, al medio ambiente sano, a los derechos de los niños y niñas, a la información, publicidad, petición, y a la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: En caso de no ser impugnada esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto. 29 Ver folios 187 y 188 del Documento denominado “3ED_2DemandaPDF(.pdf) NroActua 2”, que obra en el índice 2 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04207-00 Accionante: Ana Evey Pabón García Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (Primera Instancia) 15 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF