CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA SÁNCHEZ ESTRADA Bogotá D.C., 28 de marzo dos mil veintidós (2022) Procede la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta a resolver la acción de tutela presentada por la parte accionante, contra la sentencia de segunda instancia del 16 de marzo de 2016 proferida por la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó.
ANTECEDENTES Escrito de tutela El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. A título de amparo constitucional solicitó: VI.- PETICIÓN FORMAL: Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso (Art 29 de la C.P.), que comprende los derechos a la defensa, a la igualdad y el acceso a la administración de justicia (Art 29 de la C.P.).
Se ordene a la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó, integrada por los Honorables Magistrados, doctores José Rojas Villa, Rafael Bechara Palacios y Elimeleth Mena Ramírez, que expida una sentencia que modifique el ordinal Quinto de la Sentencia N° 54 proferida 16 de marzo de 2016-debidamente ejecutoriada el 21 de marzo de 2017-, relevando al señor ministro de la obligación de concurrir a la ceremonia pública en las instalaciones de la Asamblea Departamental del Chocó, para que, en cumplimiento de los dispuesto en dicho ordinal ofrezca una excusa dirigida a los docentes beneficiarios y sus familia.
De manera concordante, se disponga de manera expresa que el Ministerio de Hacienda y Crédito y Crédito Público, no se encuentra obligado a publicar en la página web de la entidad por el término de seis (6) meses, el texto de la Sentencia N° 54 proferida 16 de marzo de 2016. De mismo modo, se haga aclaración expresa que en manera alguna, el señor ministro de Hacienda y Crédito Público, vulneró de forma grave: … “la dimensión objetiva del derecho a la vida, dignidad e integridad corporal, en conexión con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia por el desdén de la tarea institucional analizada a lo largo de esta providencia, medida de justicia restaurativa y garantía de no repetición, que debe complementarse”.
Que en el texto aclaratorio de la sentencia se modifiquen las expresiones que aludan a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actuó con desidia o incuria en el trámite administrativo surtido con motivo del giro de la suma MIL NOVECIENTOS SESENTA Y SÉIS MILLONES TREINTA Y DOS MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SÉIS PESOS CON OCHENTA Y SÉIS CENTAVOS ($ 1-966.032.756,86), por concepto del Acuerdo de pago celebrado el 31 de diciembre de 2010 entre el Administrador Temporal para el Sector Educativo del Departamento del Chocó, toda vez que, se encuentra acreditado que el mismo se hizo oportunamente el día 7 de marzo de 2011, razón que llevó a los juzgadores de instancia a declarar la prosperidad de la excepción propuesta de “Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva”.
Así mismo, se modifique el contenido de lo expuesto en la parte motiva de la sentencia que alude a que la Dra. Sandra Milena Castellanos, en su condición de asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, otorgó poder en forma tardía, pues dicha afirmación amén de no corresponder a la verdad, se encuentra perfectamente documentado en el plenario que actuó con la presteza debida.
Igualmente, se corrija la expresión contenida en el texto contenido en la parte motiva de la Sentencia N° 54 proferida 16 de marzo de 2016- debidamente ejecutoriada el 21 de marzo de 2017-, que alude a que la demanda no fue contestada, pues dicha afirmación no corresponde a la verdad, según se reseñó en la parte inicial de la presente acción haciendo reseña de lo expuesto por la Sala en la parte considerativa del fallo y lo realmente acontecido (…).
Como fundamento de la acción expuso los siguientes hechos: Mediante las sentencias de primera instancia principal y complementaria, número 251 del 19 de diciembre de 2013 y número 17 del 4 de septiembre de 2013 respectivamente, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Descongestión del Chocó resolvió la controversia en primera instancia en el marco de la acción de Grupo con radicado N° 270013331701320120009400 y 27001333170120120009400- acumulada, presentada por los accionantes Dioselina Mosquera Quinto y otros, y Guillermo Vásquez Aguilar y otros, contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Departamento del Chocó -Administración Temporal para el Sector Educativo del Departamento del Chocó. En esta el juzgador de primera instancia resolvió:
PRIMERO. – DECLÉRESE probada la excepción la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la apoderada (sic) judicial de la NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. La Sala Extraordinaria del Tribunal administrativo del Chocó por medio de la sentencia N° 54 del 16 de marzo de 2016 debidamente ejecutoriada el 21 de marzo de 2017, dictó sentencia que resolvió la impugnación presentada por el apoderado de la Administración Temporal para el Sector Educativo del departamento del Chocó. El escrito de tutela reseña:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia principal y complementaria Nos.251 del 19 de diciembre de 2013 (fls. 1143 al 1197 -Cuaderno N° 4) que dirimió la controversia en primera instancia y 107 del 04 de septiembre de 2015, complementaria a la Sentencia 251 del 19 de diciembre de 2013, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Descongestión del Circuito de Quibdó.
SEGUNDO: A. Declarar la solidaridad de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y de la Nación – Administración Temporal para el Sector Educativo del Chocó en la responsabilidad del pago de la condena impuesta en la Sentencia complementaría N° 107 del 4 septiembre de 2015 y éste proveído, por las razones expuestas en precedencia. (…)
TERCERO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la Sentencia 271 del 19 de diciembre de 2013, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Quibdó dentro del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión, el cual quedará así: “CONDENÁSE a la Nación- Ministerio de Educación Nación y de la Nación – Administración Temporal para el Sector Educativo del Chocó, al pago de la indemnización colectiva, contiene la suma ponderada de las indemnizaciones.” (…) CONDENÁSE a la Nación- Ministerio de Educación Nacional y de la Nación- Administración Temporal para el Sector Educativo del Chocó, entregar al Fondo para la Defensa de los Derechos e intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, el monto de la indemnización a la cual fueron condenadas, …” (…)
CUARTO: COMPULSÉNSE las copias ordenadas en la parte motiva de esta providencia paro ante lo Procuraduría General de la Nación en lo disciplinario, la Fiscalía General de lo Nación en lo penal y lo Controlaría General de lo República en la responsabilidad fiscal, respecto o los personas que fungieron como Ministros de Educación Nocional y Administradores Temporales para el Sector Educativo del Chocó desde el 7 de marzo de 2011, junto con el Asesor jurídico y el apoderado judicial de dichas entidades, para que investiguen las eventuales faltas disciplinarias, penales y fiscales en las que hayan podido incurrir, si lo tienen a bien y salvo mejor criterio.
En todo caso, se precisa que la Nación - Ministerio de Educación Nacional y la Administración Temporal para el Sector Educativo del Chocó, también pueden iniciar las acciones de repetición correspondientes por la omisión dolosa y no apenas gravemente culpable que generó la condena colectiva decretada en este proceso. Además, por la actuación del apoderado del Administrador Temporal paro el Sector Educativo del Chocó, que puede concurrir con la violación del capítulo "Deberes y responsabilidades de las partes y sus apoderados", se imparte la orden de compulsar copias del proceso para que el Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó -, si lo tiene o bien y salvo mejor criterio, determine y averigüen el compromiso deóntico del Dr. Rubén Dorio Sánchez Herrero."
QUINTO. En ceremonia pública en las instalaciones de la Asamblea departamental del Chocó. Dirigida a los docentes benefriciarios (sic) y a sus familias, se les ofrecerá una excusa publica por el Gobernador del Departamento del Chocó y los Ministros de Educación Nacional, y de Hacienda y créditos (sic) Publico en persona, en cuanto que la Sala aprecia la vulneración grave de la dimensión objetiva del derecho a la vida, dignidad e integridad corporal, en conexión con el derecho a fundamental de Acceso a la administración de justicia por el desdén de la tarea institucional analizada a lo largo de esta providencia; medida de justicia restaurativa y garantía de no repetición, que debe complementarse, junto con la publicación de esta providencia en la página web de las entidades por seis meses (estableciendo un link en sendfas (sic)páginas web con un encabezado apropiado en el que se pueda acceder al contenido magnético de esta providencia), a efectos de que sea reestablecido (sic)el núcleo del derecho o interés constitucionalmente protegido (a. el propósito de la medida consiste en la divulgación pedagógica, a efectos de que situación como la descrita no se vuelva a repetir; b. la ceremonia deberá efectuarse dentro de los (3) meses siguientes a la fecha de ejecutoria de este proveído, siempre que los docentes y sus familias así lo consientan).” Ofíciese al Gobernador del Departamento del Chocó y a los Ministerios de Educación y Hacienda y crédito públicop (sic) para que designen apoderados judiciales que los representen real y efectivamente en este asunto; además para que en el término de la distancia proceda a realizar las operaciones presupuestales, financieras y de hacienda pública, encaminadas al pago del crédito.” La parte demandante expresa que no existió reparo por parte de los accionantes en relación con la decisión adoptada respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público porque el Tribunal Administrativo de Chocó, al resolver la impugnación elevada por el apoderado de la Administración Temporal para el Sector Educativo del Departamento del Chocó, contra las sentencias de primera instancia proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Descongestión de Quibdó, cambió parcialmente el sentido el fallo sin modificar lo decidido respecto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ratificando como condenados al Ministerio de Educación Nacional y la Nación - Administración Temporal para el Sector Educativa del Chocó. Adicionalmente, afirman los hechos presentados en el escrito de tutela, que el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera oportuna desplegó conductas y actuaciones pertinentes para realizar la efectiva defensa de los intereses de la entidad y, por lo tanto, no corresponde a la verdad que la demanda no fue contestada en el término oportuno y que la abogada Sandra Milena Castellanos, en su condición de asesora del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, otorgó poder en forma tardía: “Mediante citación – sin número – de fecha 11 de febrero de 2013- Rad.
MHCP N° 1-2013-010443 del 18 de febrero de 2013-, el juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó, informó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que ese Despacho judicial mediante auto de la fecha, programó audiencia de conciliación acorde con lo dispuesto en el art. 61 de la Ley 472 de 1998, en el marco de Proceso Rad N° 2012-00107-2012-00094- acumulado-, promovido por DIOSELINA MOSQUERA QUINTO y otros, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otras entidades, la cual se llevó a cabo el día 22 de febrero de 2013, a las 9:30 a.m.” “En ese orden, el día 21 de febrero de 2013, la Dra. Sandra Milena Castellanos, actuando en su condición de delegada del señor ministro de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución N° 289 del 7 de febrero de 2012, otorgo poder al Dr. RAFAEL GONZALEZ RICMOND.” “El día 22 de febrero de 2013, dicho profesional del derecho asistió a la citada audiencia de conciliación en la fecha y hora programadas, diligencias en la que fue notificado por conducta concluyente de la Acción de Grupo Rad.
N° 2012-00107-2012-00094, promovida por DIOSELINA MOSQUERA QUINTO y otros, a efector de lo cual, el Despacho dispuso da traslado del contenido de la demanda, en procura de garantizar los derechos que conforme al ordenamiento constitucional y legal le asisten la citada cartera ministerial.” “Ahora bien, con lo expuesto se hace claridad que no corresponde a la verdad lo señalado por el Despacho en el numeral vii al señalar en el acápite “Fundamentos Fácticos” de la sentencia N° 54 del 16 de marzo de 2016, al exponer lo siguiente: “Bien tarde aún, el abogado (sic) Sandra Milena Castellanos González otorgó poder a nombre de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 21 de febrero de 2013 – folio 440 del C. 2-, para que dicha entidad ejerciera su defensa; su apoderado, el Dr. Rafael Antonio González Richmond, sin embargo no contestó la demanda” “contrario a lo manifestado por el Despacho en el ordinal precedente, fue que mediante citación – sin número- de fecha 11 de febrero de 2013, Rad.
MHCP N° 1-2013-010443 del 18 de febrero de 2013, como se puede constatar en el plenario- que el juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó, informó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que ese Despacho judicial mediante auto de la fecha, programó audiencia de conciliación acorde con lo dispuesto en el art. 61 de la Ley 472 de 1998, en el marco del Proceso Rad.
N° 2012-00107-2012-00094- acumulado-, promovido por DIOSELINA MOSQUERA QUINTO y otros, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otras entidades.” “En ese orden, el día 21 de febrero de 2013, la Dra. Sandra Milena Castellanos González otorgó poder a nombre de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es decir, tres (3) días después de haber sido radicada la citación anotada.” “El día 22 de febrero de 2013, el Dr. Rafael Antonio González Richmond asistió a la audiencia convocada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó, diligencia en la que fue notificado por conducta concluyente de la acción de Grupo Rad.
N° 2012-00107- 2012-00094, promovido por DIOSELINA MOSQUERA QUINTO y otros, a efectos de lo cual, el Despacho dispuso dar traslado del contenido de la demanda, en procura de garantizar los derechos derecho que conforme al ordenamiento constitucional y legal le asisten a la citada cartera ministerial. “Dado que el Dr. GONZÁLEZ RICHMOND dejó de prestar sus servicios profesionales al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se confirió poder al Dr. JUAN CARLOS PÉREZ FRANCO, para representar judicialmente los intereses del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, marco en el cual, mediante escrito radicado el día 6 de marzo de 2013, dicho apoderado radicó la contestación de la demanda dentro del término legal correspondiente” “Atendida la circunstancia excepcional de la desvinculación del Dr. Rafael Antonio González Richmond, tal y como se señala en precedencia y consta en el plenario, el DR. JUAN CARLOS PÉREZ FRANCO, actuando como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda, la cual tiene un sello de radicación el 6 de marzo de 2013, es decir, dentro del término legal.
Resulta tan evidente el cumplimiento del mandato conferido en el poder al señor apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la excepción propuesta en la contestación de la demanda -efectuada dentro del término legal-, fue acogida sin reparos por el juzgador de primera instancia al señalar en el fallo N° 251 proferido del 19 de diciembre de 2013, lo siguiente: “PRIMERO.- DECLÁRASE probada la excepción la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la apoderada (sic) judicial de la NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.” Finaliza el apoderado de la parte accionante afirmando que, al realizar una lectura detenida de la parte considerativa de la sentencia proferida el 16 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo del Chocó, y del ordinal cuarto de la parte resolutiva, en la que ordena compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación para que, cada una de tales entidades asuma, en lo de su competencia, la investigación correspondiente respecto de la conducta observada a lo largo del proceso de la acción de grupo, por parte del señor Ministro de Educación Nacional; del Administrador Temporal para el Sector Educativo del Departamento del Chocó y del asesor jurídico y apoderado de tales entidades; sin que dicha decisión cobije a funcionario o apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, demuestra que las autoridades judiciales que intervinieron dentro de este proceso no encontraron evidencia que demostrara una conducta u omisión por parte del representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del trámite surtido con motivo del giro y posterior devolución al Tesoro Nacional de los mil novecientos sesenta y seis millones treinta y dos mil setecientos cincuenta y seis pesos con ochenta y seis centavos ($ 1.966.032.756,86).
Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas. Manifiesta el apoderado de la parte accionante que la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó al proferir la sentencia del 16 de marzo de 2016, debidamente ejecutoriada el 21 de marzo de 2017, vulneró el derecho al debido proceso; el derecho a la defensa; a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en la medida que la sentencia carece de congruencia, principio que debe estar presente en todas las actuaciones judiciales, porque que la parte resolutiva de la sentencia impone al Ministro de Hacienda y Crédito Público una orden que carece de sustentación fáctica y jurídica en la parte motiva de la misma.
Así mismo, afirma la parte demandante, la acción de tutela en contra de fallos judiciales procede, según criterio constitucional, cuando en el fallo judicial se desconoce por los menos un derecho fundamental y, en esta línea, expone como causal de vulneración del derecho al debido proceso el desconocimiento del principio de congruencia. Para el efecto cita la definición del derecho al debido proceso y el tratamiento que le ha dado la Corte Constitucional, en sus diferentes dimensiones, concluyendo lo siguiente: De las consideraciones señaladas por la Honorable Corte Constitucional en los apartes de las sentencias traídas en cita, cabe colegir sin mayor esfuerzo intelectivo, que la parte motiva de éstas deben contener el fundamento de la decisión, es decir, las razones de hecho y de derecho que le sirven de sustento, motivo por el cual, los conceptos vertidos en la parte motiva del fallo deben guardar perfecta concordancia con las determinaciones que adopta el juez en la decisión de fondo, de lo cual concluye el máximo tribunal constitucional, que: "las conceptos consignados en esta parte (motiva de la sentencia), que guarden uno relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva", sin los cuales'" la determinación final (del fallo) no sería comprensible o carecería de fundamento".
De lo expuesto se desprende el principio de congruencia de los fallos judiciales, según el cual, los jueces de la República están obligados a motivar sus fallos, y que dicha motivación debe guardar perfecta armonía argumentativa con la decisión que se adopta, si bien, las decisiones que se tomen en el ejercicio propio de la función jurisdiccional sin un fundamento fáctico y jurídico debidamente sustentado se inscriben en el ámbito de la arbitrariedad, la cual, se encuentra proscrita en un Estado Social de Derecho como el nuestro.
La parte accionante resalta que la acción de tutela interpuesta procede pese a que no se interpuso un recurso extraordinario de revisión. En el presente caso, consideramos que la presente acción de tutela procede por cuanto lo que se pretende con la misma, se enmarca dentro de la hipótesis de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, en la medida en que, si bien es cierto admitimos en gracia de discusión que contra la sentencia N° 54 del 16 de marzo de 2016, procede el recurso extraordinario de revisión teniendo como como sustento las mismas razones argüidas en esta acción constitucional, también lo es que, la orden emitida por la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó en el ordinal quinto de dicha providencia, referida a que el señor ministro de Hacienda y Crédito Público, debe ofrecer una excusa pública en persona a los docentes beneficiarios del fallo y a sus familiares, por cuanto: ” la Sala aprecio la vulneración grave de la dimensión objetiva del derecho a la vida, dignidad e integridad corporal, en conexión con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia por el desdén de la tarea institucional analizada a lo larga de la providencia; mediante justicia restaurativa y garantía de no repetición;” sin perjuicio de que atendido a lo dispuesto en la misma orden el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe publicar en su página web el texto del citado fallo se erigen en ordenes cuyo acatamiento es imperativo y de cumplimiento inmediato. habida consideración que la mentada sentencia cobró ejecutoria el 21 de marzo de 2017, tornando su cumplimiento en el perjuicio irremediable que se procura conjurar, si bien, fueron emitidas como se aduce en esta acción, sin ninguna base leal y con prescindencia del principio de congruencia. TRAMITE IMPARTIDO E INTERVENCIONES Por reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al despacho del Magistrado Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Sin embargo, en escrito del 18 de octubre de 2017 dirigido a la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta de esta corporación, todos los magistrados manifestaron impedimento conjunto, invocando la causal prevista en el numeral 6º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto 2691 de 1991.
Por auto del 05 de febrero de 2020, se declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados Julio Roberto Piza Rodriguez, Stella Jeannette Carvajal Basto, Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Milton Chaves García. Mediante auto del 28 de Febrero de 2020, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y, como terceros interesados en el proceso, a La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la Administración Temporal para el Sector Educativo del Departamento del Chocó y al Juzgado Primero Administrativo Mixto de Descongestión del Circuito Judicial de Quibdó La Nación – Rama Judicial, representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la División Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pidió que se decrete la falta de legitimación por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en virtud de la falta de competencia de esta para fallar, pronunciarse o adelantar proceso disciplinario alguno conforme lo pretendido por el accionante.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. Problema Jurídico Vistos los antecedentes del caso, de manera preliminar, le corresponde a la Sala determinar si en el caso concreto se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De superar dicho estudio, se establecerá si, al proferir la sentencia de 16 de marzo de 2016, dentro en el marco de la Acción de Grupo con radicado 270013331701320120009400 Y 27001333170120120009400 (acumulada), la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó, ha vulnerado los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y el acceso a la administración de justicia. Para resolver los anteriores problemas jurídicos se analizará los siguientes temas: (i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales;
(ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; (iii) análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto; iv) verificación de causales específicas de la tutela contra providencia judicial, violación al principio de congruencia; v) alcance de los defectos alegados, vi) marco normativo y, finalmente, vii) solución del caso concreto.
Requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han permitido, de forma excepcional, la procedencia de acciones de tutela en contra de providencias judiciales cuando se cumplen una serie de requisitos generales y especiales que deben ser analizados partiendo, únicamente, de los argumentos esgrimidos en el proceso.
De ahí que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales requiera mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. Dichos criterios de procedibilidad se recogen en el pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, los cuales son recogidos y reiterado en la sentencia 18 de julio de 2018, de esta Sección: A partir del año 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales.
No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En igual sentido la sentencia C-590 de junio 8 de 2005 y la Sentencia de Unificación SU-913 de 2009, ambas de la Sala Plena de la Corte Constitucional, unificaron los requisitos generales y especiales para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Se cita la última: Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.
Comprobación de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. El análisis de los requisitos generales de la acción de tutela en contra de providencias judiciales pretende evitar que esta acción constitucional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional: Relevancia Constitucional El primer requisito objeto de comprobación de carácter general es la relevancia constitucional, el cual se debe analizar desde dos esferas: para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y; como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Lo anterior, con el fin de evitar que la tutela sea utilizada como una tercera instancia, desplazando al juez natural del proceso. En el presente proceso, la relevancia constitucional se encuentra comprobada, en cuanto se discute la violación de derechos fundamentales como son el debido proceso, a la defensa, a la igualdad y el acceso a la administración de justicia. Subsidiariedad Advierte la Sala, tal como lo expuso la parte demandante, que existe un mecanismo extraordinario de defensa judicial que procura la protección de los derechos fundamentales vulnerados para los eventos recogidos en el escrito de tutela, por lo que se hace necesario analizar detenidamente el recurso extraordinario de revisión. Dicho recurso, según el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, procede en contra de las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos, siempre que se cumpla una de las causales reguladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Artículo 250. Causales de revisión: Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Siendo así, el recurso extraordinario de revisión se erige como un medio de impugnación y una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, puesto que se pueden controvertir fallos ejecutoriados conforme con las causales antes expuestas.
Con este recurso se busca restablecer la justicia material del fallo recurrido, cuando haya sido afectado por situaciones que no pudieron ser analizadas en el curso del proceso correspondiente. Respecto a la causal quinta, es decir, la configuración de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso contra la cual no procede recurso de apelación, el Consejo de Estado ha dicho que es necesario que el vicio alegado se haya configurado en el momento procesal en que se profirió la sentencia, y que el vicio invocado se haya fundamentado en un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación; así mismo, la jurisprudencia ha establecido que, se configura la causal cuando se acredita alguno de los supuestos de nulidad, previstos de manera taxativa en el artículo 133 del Código General del Proceso o cuando se demuestra la violación del derecho fundamental al debido proceso.
Entonces, la falta de congruencia, como una violación al derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución, ya sea interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez administrativo estudiar la causal alegada. En este orden, al encontrarse los presupuestos narrados en el escrito de tutela cobijados por una causal para la procedencia del recurso de revisión y, siendo la tutela un mecanismo residual de protección de los derechos fundamentales, se debe determinar si con el cumplimiento del fallo estudiado se configura un perjuicio irremediable, como afirma la parte demandante: En el presente caso, consideramos que la presente acción de tutela procede por cuanto lo que se pretende con la misma, se enmarca dentro de la hipótesis de evitar la consumación de, un perjuicio irremediable, en la medida en que, si bien es cierto admitimos en gracia de discusión que contra la sentencia N° 54 del 16 de marzo de 2016, procede el recurso extraordinario de revisión teniendo como como sustento las mismas razones argüidas en esta acción constitucional, también lo es que, la orden emitida por la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó, en el ordinal quinto de dicha providencia, referida a que el señor ministro de Hacienda y Crédito Público, debe ofrecer una excusa pública en persona a los docentes beneficiarios del fallo y a sus familiares, por cuanto: ” la Sala aprecio la vulneración grave de la dimensión objetiva del derecho a la vida, dignidad e integridad corporal, en, conexión con el derecha fundamental de acceso a la administración de justicia por el desdén de la tarea institucional analizada a lo largo de la providencia; mediante justicia restaurativa y garantía de no repetición; sin perjuicio de que atendido a lo dispuesto en la misma orden, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe publicar en su página web el texto del citado fallo. se erigen en ordenes cuyo acatamiento es imperativo y de cumplimiento inmediato. habida consideración que la mentada sentencia cobró ejecutoria el 21 de marzo de 2017, tornando su cumplimiento en el perjuicio irremediable que se procura conjurar. si bien, fueron emitidas como se aduce en esta acción, sin ninguna base leal y con prescindencia del principio de congruencia. La Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de perjuicio irremediable de la siguiente forma: (…) un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen.
(…) En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.
Siguiendo esta línea, con la finalidad de aportar seguridad jurídica, la Corte Constitucional ha dicho que cuando se trata de esta hipótesis, el accionante deberá acreditar: “(i) una afectación inminente del derecho -elemento temporal respecto al daño-; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir la afectación; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo.” Se parte entonces que la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, la igualdad y el acceso a la administración de justicia en tanto, considera la parte demandante que la sentencia impugnada es violatoria del principio de congruencia. se consumaría con motivo del cumplimiento de la orden impartida por la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó, lo que justifica una protección constitucional por encima de las medidas judiciales especificas consagradas por el legislador.
Si bien, la acción de tutela interpuesta por el apoderado del Ministerio Hacienda y Crédito Público busca la revocatoria de la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, advierte esta Sala que lo que se pretende es que el juez constitucional desplace injustificadamente el juez de lo contencioso administrativo en el análisis de presupuestos y situaciones propias del derecho administrativo que deben ser verificados en cada caso concreto, puesto que no se pudo acreditar una afectación, mayor gravedad o perjuicio que se desprenda de la orden del numeral quinto de la sentencia tutelada, mayor al presente en cuerpo de la sentencia N° 54 del 16 de marzo de 2016, que se circunscriba al concepto expuesto por la Corte Constitucional como prejuicio irremediable.
Esta Sala llega a la conclusión que la tutela no es el mecanismo idóneo para que se realice el análisis de fondo de la vulneración especifica alegada, en tanto el legislador erigió el recurso de revisión para revisar las sentencias y con este objetivo trazó los lineamientos para la procedencia de este. RESOLUCIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO La acción de tutela interpuesta busca que esta Sala le ordene a la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó modificar la sentencia impugnada.
Sin embargo, se advierte que las situaciones propias del derecho administrativo que deben ser verificados en este caso concreto son de resorte exclusivo del juez de lo contencioso administrativo y, con este fin, el legislador consagró un mecanismo extraordinario de control. Siendo así, el recurso extraordinario de revisión se erige como un medio de impugnación y una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, puesto que se pueden controvertir fallos ejecutoriados conforme con las causales antes expuestas.
Con este recurso se busca restablecer la justicia material del fallo recurrido, cuando haya sido afectado por situaciones que no se analizaron en el curso del proceso correspondiente y devienen en la violación al debido proceso. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Rechazar, por improcedente, la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la Sala Extraordinaria del Tribunal Administrativo del Chocó, por las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo.
Notificar por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículos 16 y 30 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo. En el evento de no ser impugnada la presente decisión. remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUCY CRUZ DE QUIÑONES JESÚS MARINO OSPINA MENA Conjuez Conjuez (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARÍA EUGENIA SÁNCHEZ ESTRADA MAURICIO ALFREDO PLAZAS VEGA Conjuez ponente Conjuez