www.consejodeestado.gov.co 1 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001 23 33 000 2018 00043 01 (4425-2021) Demandante: Lucelly Molina Jaramillo Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Caldas Tema: Decisión: Sanción moratoria por ajuste de cesantías definitivas como resultado de una nueva reclamación. Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda Con la demanda se pretende la nulidad del artículo 6° de la Resolución nro. 3851- 6 del 26 de abril de 2018, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora. Como consecuencia de lo anterior, solicita se reconozca y pague la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, correspondiente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados a partir del vencimiento de los 70 días hábiles posteriores a la radicación de la solicitud de las cesantías definitivas, hasta cuando se hizo efectivo el pago total de la prestación; cancelar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción por mora, teniendo como base la variación del IPC, desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la www.consejodeestado.gov.co 2 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso; pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia y hasta cuando se lleve a cabo el pago de la sanción moratoria reconocida; y condenar en costas a la parte demandada. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda El artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, sin personería jurídica. En la misma norma se le asignó la competencia al fondo para el pago de las cesantías a los docentes vinculados en los establecimientos educativos del sector oficial.
Por haber laborado como docente en el departamento de Caldas, la actora en fecha del 19 de febrero de 2015 presentó reclamación administrativa para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. Dicha prestación fue reconocida por medio de la Resolución nro. 3197-6 del 17 de abril de 2015, donde se incluyeron los factores salariales de sueldo mensual, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la prima de alimentación. Las referidas cesantías fueron canceladas por intermedio de entidad bancaria BBVA el 17 de junio de 2015.
Mediante el Decreto 1545 del 19 de julio de 2013 se estableció la prima de servicios para el personal docente, en cuyo artículo 5 se determinó que constituía factor salarial para liquidar las cesantías. Asimismo, a través del Decreto 1566 de 2014 se creó la bonificación por servicios a favor de los docentes, como carácter salarial, tal como lo dispuso su artículo 1.
El 21 de marzo del 2018, la demandante radicó petición solicitando el ajuste de las cesantías definitivas para que se incluyera la prima de servicios y la bonificación por servicios, y en consecuencia se reconociera la sanción mora desde los 70 días siguientes a la radicación de la petición inicial de las cesantías definitivas, hasta cuando fuera realizado el pago total de la prestación, con la inclusión de tales factores.
La entidad demandada por medio de la Resolución nro. 3851-6 del 26 de abril de 2018, ajustó las cesantías reconocidas incluyendo la prima de servicios y la bonificación por servicios como factores salariales, pero negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Afirmó la demandante que han trascurrido un total de 1168 días de mora desde la solicitud inicial del 19 de febrero de 2015 y no se ha obtenido el pago del ajuste de las cesantías. www.consejodeestado.gov.co 3 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Señala como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. En síntesis, en el concepto de violación expone que la demandante laboró como docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio teniendo un régimen de retroactividad en las cesantías1.
Al terminar su relación laboral se había expedido el Decreto 1545 de 2013, mediante el cual se estableció a favor de los docentes la prima de servicios. A la señora Molina Jaramillo le fueron reconocidas las cesantías definitivas en monto inferior al que tenía derecho, al no incluirse el factor salarial antes mencionados, constituyendo un pago parcial de la prestación que solo será superado cuando se realice el pago del ajuste de las cesantías reconocidas.
Aunque la jurisprudencia ha establecido que la disposición normativa debe entenderse que entre la solicitud y el pago no deben superarse los 70 días hábiles, el FNPSM canceló la prestación fuera de los términos establecidos en la Ley. 1.4. Contestación de la demanda2 La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de apoderada, se pronunció sobre los hechos y se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, toda vez que las mismas buscan el reconocimiento de la sanción moratoria respecto al reajuste de las cesantías definitivas, situación no prevista por el legislador.
Por ello, el acto demandado se encuentra acorde al ordenamiento jurídico. Acto seguido, propuso las excepciones de “ineptitud sustancial de la demanda por falta de integración del petitum”, “caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”, “inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”, “detrimento patrimonial del estado” y “genérica”.
Por su parte, el departamento de Caldas3 se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda. Argumentó que la Secretaría de Educación solo recibe y radica las solicitudes de prestaciones sociales de los docentes de la entidad territorial, certifica los tiempos, el régimen salarial, realiza 1 Periodo comprendido entre el 12 de marzo de 1973 y el 30 de diciembre de 2014. 2 PDF nro. 04 páginas 75 a 81 expediente digital. 3 PDF nro. 04 páginas 61 a 67 expediente digital. www.consejodeestado.gov.co 4 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo los proyectos de los actos administrativos y los envía con destino a la entidad fiduciaria, encargada de su estudio, verificación, aprobación y posterior pago.
En ese escenario, el ente territorial cumplió con los términos legales dentro del trámite para el pago de las cesantías, recayendo la responsabilidad de la demora del pago en la entidad fiduciaria. Por último, propuso las excepciones de “falta de legitimación por pasiva”, “inexistencia de la obligación con fundamento en la Ley”, “buena fe”, “buena fe” y “prescripción”. 1.5.
Sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 19 de febrero de 20215, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. El juez de primera instancia consideró que el reajuste de las cesantías reconocidas no se encuadra en los supuestos normativos que generan la sanción moratoria, pues ello no implica que la prestación se hubiese pagado en forma inoportuna o tardía. Sostuvo que la cesantía definitiva se canceló conforme la liquidación efectuada, la cual fue puesta en conocimiento de la parte actora sin que se presentara recurso alguno y solo hasta el 21 de marzo de 2018, es decir más de 2 años después de haberse reconocido fue que se solicitó la reliquidación. Por lo tanto, no es razonable ni ajustado imponer una sanción económica por el tiempo durante el cual la parte actora no ejecutó ninguna acción para la defensa de sus intereses y el acto administrativo se encontraba en firme.
Advirtió que, al ser una sanción, esta requiere de una norma especial que establezca las causales para su imposición. 1.6. Recurso de apelación6. El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, al considerar que, si bien existió un pronunciamiento expreso sobre las cesantías y un pago, este debe considerarse parcial, pues al no estar de acuerdo con el monto reconocido se presentó la petición que culminó con el pago total de las cesantías mediante el ajuste otorgado, configurándose la hipótesis de pago inferior al que tenía 4 PDF nro. 14 del expediente digital. 5 Sentencia S:042 6 PDF nro. 17 del expediente digital. www.consejodeestado.gov.co 5 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo derecho, establecido en la sentencia de unificación con radicado 76001 23 31 000 2000 02513 01 del 27 de marzo de 2007. «d) Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido» y en la sentencia con radicado nro. 19001 23 31 000 2003 02134 01 de la Sección Segunda.
Al comprobarse que el FNPSM y la Secretaría de Educación excluyeron como factor salarial la prima de servicios, la sanción debe imponerse desde que se debía realizar el pago de las cesantías definitivas, es decir cuando venció el término de la petición inicial, y hasta que se pagó la diferencia insoluta. Alegó que i) los derechos laborales no son dádivas de la administración, para considerar que al haber accedido al ajuste de las cesantías, ésta haya actuado de manera generosa, por el contrario, la suma reconocida corresponde al legítimo ejercicio de un derecho; ii) La solicitud de ajuste de las cesantías definitivas fue radicado cuando aún no habían transcurrido tres (3) años de la desvinculación del servicio, lo cual legitima la reclamación y el reconocimiento realizado más allá de las consideraciones efectuadas respecto a las cesantías definitivas; iii) El Ministerio de Educación Nacional actuó de mala fe al desconocer la prima de servicios como factor salarial para efectos de la liquidación de las cesantías; iv) En el expediente y en la hoja de revisión expedida por la entidad fiduciaria encargada de los recursos del FNPSM, se consagra expresamente la negación de la prima de servicios bajo el entendido que esta no se encuentra en el manual de liquidación, misma que termina siendo incluida posteriormente y v) los actos proferidos por la administración legitiman el ejercicio de la acción al haber emitido pronunciamiento expreso respecto al ajuste de las cesantías y la sanción por el no pago total de las mismas, más allá de la renuncia a términos7. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Dentro del término previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, los sujetos procesales guardaron silencio. Tampoco el Ministerio Público dentro de la oportunidad prevista para ello, emitió concepto alguno.8 La Sala deja constancia que dado que el proceso se ha tramitado en forma legal y no se observa causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, 7 Palabras utilizadas por la apelante en su recurso. 8 Numeral 6 del artículo 247 del CPACA modificado por la Ley 2080 de 2021. www.consejodeestado.gov.co 6 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.
Problema jurídico Esta Sala de Subsección determinará si procede el reconocimiento de la sanción moratoria, contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por un ajuste posterior de las cesantías definitivas, tras el vencimiento de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud inicial de la prestación o si hay lugar a confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
A fin de dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) normativa y jurisprudencia aplicable al caso y ii) caso concreto. 2.3. Normativa y jurisprudencia aplicable al caso 2.3.1. Actuación administrativa De conformidad a lo previsto en la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10- CPACA-, una de las formas de iniciar la actuación administrativa, es a través del ejercicio del derecho de petición en interés particular11, y su objeto es obtener resolución de lo pretendido.
La misma se rige por los principios consagrados en la Constitución Política, en la parte primera del CPACA y en leyes especiales, concretamente el «debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad». 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 En adelante CPACA. 11 Artículo 4 CPACA www.consejodeestado.gov.co 7 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo Además, está sujeta a un procedimiento compuesto por unas etapas y términos preclusivos, la cual finaliza con la expedición de una decisión definitiva, esto es con un acto administrativo; contra el cual, dentro del término de ejecutoria proceden los recursos en sede administrativa, prerrogativa que permite la revisión de la decisión.12, adquiriendo firmeza, entre otros «3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos».13 Acto administrativo que se presume legal mientras no haya sido anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o suspendido.14 De la normatividad citada se desprende que, la petición de cesantías definitivas es una actuación administrativa que inicia a solicitud de parte.
Actuación que tiene un término especial para su resolución definido en la ley, y la jurisprudencia, como se advierte seguidamente. 2.3.2. Solicitud de cesantías definitivas y sanción moratoria El artículo 1° de la antedicha Ley 244 de 1995, establece que la entidad empleadora deberá dentro de los 15 días hábiles siguientes a la reclamación del interesado, expedir el acto administrativo correspondiente, sin perjuicio de las solicitudes incompletas, las cuales deben subsanarse para que inicie el término de la referencia, tal como se transcribe a continuación: «Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo. - En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo».
De igual manera, el artículo 2° ibidem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir de la firmeza del acto administrativo que reconoce las cesantías, para cancelar dicha prestación, veamos: «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto 12 El trámite y decisión para los asuntos no sujetos a régimen especial se encuentra previsto en los artículos 74 a 85 de la misma codificación 13 Artículo 87 ibidem. 14 Artículo 88 CPACA www.consejodeestado.gov.co 8 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social».
Ahora bien, la norma igualmente dispone una sanción moratoria cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago. El parágrafo del artículo en comento estipula la sanción mora, de la siguiente manera: «Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste». Posteriormente, con la Ley 1071 de 2006 15, se introdujo lo atinente al reconocimiento de las cesantías parciales de los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuno reconocimiento y cancelación; y se establecieron los términos para efectuar dicho pago, así: «Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo».
Igualmente, el artículo 5° ibidem, consagró un término para el pago de las cesantías parciales o definitivas y la correspondiente sanción por el incumplimiento del mismo, consistente en el pago de un día de salario por cada día de retraso, así: «Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios 15 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” www.consejodeestado.gov.co 9 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». Sobre el tópico en comento, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: «95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla fuera de texto) Para mayor ilustración se trae a colación, las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación en la misma sentencia de unificación, en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria en comento: «115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia www.consejodeestado.gov.co 10 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 2.3.3.
De la naturaleza de las cesantías Las cesantías conciernen a una prestación social a cargo del empleador, que constituye un auxilio para el trabajador en caso de quedar cesante. En el ordenamiento jurídico, existen dos sistemas para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. En el régimen retroactivo, el valor del auxilio está en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base en el último salario devengado, conforme a las Leyes 6a de 1945, 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.
Y en el régimen anualizado previsto en el Decreto 3118 de 1968 y, después, en la Ley 50 de 1990, las cesantías se liquidan anualmente y deben consignarse a la Administradora del Fondo de Cesantías, el 14 de febrero de cada año. El carácter unitario o periódico de esta prestación, en criterio de la jurisprudencia de esta Corporación16 lo define la terminación del vínculo laboral.
En tal sentido, este órgano ha precisado que mientras subsista la vinculación, la prestación social es periódica, no obstante, se considera como prestación unitaria cuando ha culminado el vínculo laboral del trabajador con la administración. 2.4 Caso concreto Dentro del material probatorio allegado al expediente, encuentra la Sala acreditado que la parte demandante en fecha del 19 de febrero de 201517, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.
Posteriormente, la Secretaría de Educación del departamento de Caldas mediante Resolución nro. 3197-6 del del 17 de abril de 201518, reconoció y ordenó dicho pago por la suma de $128.383.939. Acto administrativo notificado el 22 de abril de ese año, decisión que quedó en firme al renunciarse los términos de ejecutoria. 16 Al respecto, ver sentencias del 25 de abril de 2019 con radicado 25000-23-42-000-2016-03390-01(4082- 17) y del 23 de enero de 2020 con radicado 25000-23-42-000-2017-05670-01(1553-18). 17 Así se evidencia en la Resolución nro. 3197-6 del 17 de abril de 2015. 18 Página 29 y 30 del expediente digital. www.consejodeestado.gov.co 11 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo El 21 de marzo de 201819, la señora Lucelly Molina Jaramillo presentó solicitud de ajuste de las cesantías reconocidas, por la no inclusión de la prima de servicios y la bonificación por servicios en la liquidación. Asimismo, pidió la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta y cinco (65) días hábiles después de haberse radicado la solicitud de cesantías.
La Secretaría de Educación de Caldas a través de la Resolución nro. 3851-6 emitida el 26 de abril de 201820, ajustó las cesantías definitivas de la peticionaria, aumentando la suma a $131.721.932. De otro lado, negó el reconocimiento de la sanción moratoria. De cara a la premisa normativa citada y lo acreditado en el proceso, en criterio de la Sala, no es dable contabilizar la sanción moratoria desde la petición inicial de cesantías, en atención a que la reclamación realizada con el fin de obtener un ajuste a las cesantías y que dio lugar a la expedición de la Resolución nro. 3851- 6 del 26 de abril de 2018, no da lugar a revivir los términos frente a la primera actuación, como lo pretende la recurrente, ya que como se indicó en precedencia los términos y etapas de la actuación administrativa son preclusivos.
Así, que el reconocimiento y pago contenido en la Resolución nro. 3197-6 del 17 de abril de 2015, no constituye un pago parcial para esos efectos. Se aduce en el recurso que el Tribunal de Primera Instancia no consideró las sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con 19001 23 31 000 2003 02134 01, y de la Sala Plena, identificada bajo el número 76001 23 31 000 2000 02513 01, en las que apoya su pretensión; sin embargo, las providencias antes mencionadas no dispusieron nada diferente frente a la causación de la sanción moratoria por pago de las cesantías parciales o definitivas.
Véase: La sentencia de unificación del 27 de marzo de 2007, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 76001 23 31 000 2000 02513 01, se ocupó de determinar un asunto de carácter procesal, al definir el medio de control procedente tratándose del reclamo de las cesantías y de la sanción moratoria, para lo cual tuvo en cuenta las diferentes hipótesis que se pueden presentar, entre las que se encuentra cuando «5.3.4.
Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido», en cuyo caso, concluyó que, al existir discusión respecto del contenido del acto administrativo, la vía procesal para su reclamo era la nulidad y restablecimiento del derecho. Lo que no aconteció en este caso, donde se encuentra acreditado que la petición de cesantías definitivas fue resuelta mediante la Resolución nro. 3197-6 del 17 19 Así se evidencia en la Resolución nro. 9691-6 del 12 de diciembre de 2017. 20 Páginas 39 a 41 del expediente digital. www.consejodeestado.gov.co 12 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo de abril de 2015, quedando en firme y, además, no fue objeto de demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa21.
Igual situación acontece con la providencia de 11 de julio de 201322, invocada por la parte actora, la cual resolvió una situación disímil a la discutida en este caso, en tanto la condena impuesta fue consecuencia de la no cancelación de las cesantías dentro del término de los 45 contados a partir de la firmeza del acto administrativo que las reconoció. De otro lado, si bien se alegó la violación a los derechos laborales, dado que la solicitud se hizo cuando todavía no habían trascurrido 3 años de la desvinculación, para la Sala tal violación no puede aducirse cuando se omite por parte del interesado dentro del término legal su reclamo; lo que no constituye una mera formalidad, sino el procedimiento que rige la relación entre las autoridades y los particulares con plena garantía y observancia del debido proceso, y a través del cual se hacen valer los derechos.
Así las cosas, a diferencia de lo expresado por la recurrente, la actuación administrativa que inició la señora Lucelly Molina Jaramillo con la solicitud del 19 de febrero de 2015 finalizó con la Resolución nro. 3197-6 del 17 de abril de 2015; notificada a la parte interesada el 22 del mismo mes y año; sin que la interesada la objetara en sede administrativa o judicial.
Prestación que tiene el carácter de unitaria. En ese escenario, se reitera la nueva petición presentada más de 2 años después, aunque obtuvo que la administración realizara un ajuste a la cesantía, no revive los términos de la actuación administrativa culminada. Por lo que, no se hacen extensivo los términos para el reconocimiento de la sanción moratoria, como consecuencia de un ajuste posterior de las cesantías definitivas, a partir del vencimiento de los 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud inicial de la prestación. En un caso de supuestos fácticos similares a los aquí tratados, esta Corporación en sentencia del 6 de octubre de 202223, identificada con radicado nro. 17001- 23-33-000-2018-00189-01 (845-2022), dispuso que la falta de ejercicio de los mecanismos de defensa judiciales oportunos no puede ser subsanada con una 21 En la Resolución 3851-6 se consignó: La anterior resolución se notificó debidamente quedando el acto administrativo en firme. 22 Consejo de Estado- Sección Segunda Subsección A Radicado 19001 23 31 000 2003 02134 01 C.P.Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Demandante: José Wilmer Chilito Rivadeneira Demandado: municipio de Timbiquí- Cauca. El problema jurídico resuelto por la Sala fue si se ajustaba o no a derecho el acto administrativo por medio del cual se ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales definitivas del actor, y si había lugar al reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de1995; luego que la parte actora solicitara la nulidad en vía judicial el acto de reconocimiento de las cesantías definitivas, lo que no ocurrió en el asunto que ahora se estudia. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. C.P: Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia del 6 de octubre de 2022, con radicado nro. 17001 23 33 000 2018 00189 01 (845-2022). www.consejodeestado.gov.co 13 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo petición posterior que en todo caso fue debidamente atendida por la parte demandada. «De igual modo, mal haría esta Corporación en reconocer una sanción moratoria cuando fue la demandante quien, además, no presentó el recurso de reposición que procedía contra la liquidación inicial y dejó trascurrir más de dos años para presentar la reclamación sobre la inclusión de nuevos factores salariales.
La falta de ejercicio de los mecanismos de defensa judiciales oportunos no puede ser subsanada con una petición posterior que en todo caso fue debidamente atendida por la parte demandada. La subsección reitera que “una cosa es efectuar la liquidación y cancelación de la prestación social de acuerdo a las directrices tomadas por la entidad demandada en su momento y, otra es, reconocer fuera del plazo determinado por el legislador la prestación aludida”».
Aunado a lo anterior, la existencia de mala fe por parte de la entidad pública encargada del reconocimiento de las cesantías aducida en el recurso no determina en esta jurisdicción la causación de la sanción. Así las cosas, ante la no prosperidad del recurso, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la parte demandante; si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, no puede observarse que la demanda y el recurso de apelación hubiesen sido presentados con carencia de fundamentación legal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 19 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, conforme las motivaciones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de esta providencia. www.consejodeestado.gov.co 14 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-23-33-000-2018-00043-01 Demandante: Lucelly Molina Jaramillo TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS consejero de Estado consejero de Estado Aclaración de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA..