Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV1 Demandados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Acción de tutela en la que se pide medidas de protección a excombatiente y víctima del conflicto armado interno SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante contra la sentencia del 21 de febrero de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dispuso:

PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por L.V.V. contra la Unidad Nacional de Protección, Presidencia de la República, y la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 15 de enero de 20252, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, la señora LVV pidió la protección de sus derechos fundamentales a la paz, a la vida y a la integridad física. A juicio de la demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de las Resoluciones MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024 y 001702 del 12 de del mismo mes y año, con las que la UNP le concedió como medidas de protección un medio de comunicación y un curso de autoprotección. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Sirvase reconocer H Magistrados esta ACCION DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO COMO MECANISMO TRANSITORIO - POR LA VULNERACIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DERECHO A LA PAZ - ARTICULO 22. La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento- AL CUMPLIMIENTO DE LA JURISPRUDENCIA DE LA H. CORTE CONSTITUCIONAL:T-226-95 Corte Constitucional de Colombia - DERECHO A LA TRANQUILIDAD- Fundamental/DERECHO A LA PAZ De ahí que jurídicamente sea diferente el derecho constitucional 1 El a quo, en la sentencia impugnada, dispuso que la accionante sería identificada con las letras LVV en aras de salvaguardar sus derechos, comoquiera que integra un grupo poblacional vulnerable. 2 Índice 2 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2025-00211-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 a la paz, que es un derecho - DERECHO A LA TRANQUILIDAD-Fundamental/DERECHO A LA PAZ De ahí que jurídicamente sea diferente el derecho constitucional a la paz, que es un derecho – POR EL DERECHO A MI INTEGRIDAD FISICA Y A LA VIDA Y LA DE MI FAMILIA, TENIENDO EN CUENTA QUE HE SIDO CATALOGADO MI SITUACION RIESGO EXTRAORDINARIO POR LA MISMA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION – UNP– AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, DE FAVORABILIDAD – Y VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA – COMO MECANISMO TRANSITORIO - CONTRA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - DR. GUSTAVO PETRO PRESIDENTE, OFICINA DEL ALTO COMISIONADO PARA LA PAZ Y UNIDAD NACIONAL DE LA PROTECCION.

SEGUNDO: En virtud de lo expuesto anteriormente pido H. MAGISTRADOS Sírvase ordenar y reconocer mediante providencia A través de una sentencia judicial se ordene a PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA y a la Unidad Nacional de Protección UNP el cumplimiento de un esquema de seguridad CONSISTENTE EN UNA CAMIONETA BLINDADA CON LA ASIGNACION DE DOS ESCOLTAS DE LA UNP CON SU RESPECTIVO ARMAMENTO, ESE ESQUEMA DE SEGURIDAD seria una medida de protección que garantice mi vida y la de mi familia.

TERCERO: Se ordene a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA y a la Unidad Nacional de Protección UNP UNP la asignación de un vehículo blindado, con dos escoltas con el respectivo armamento arma, con carácter urgente en el plazo máximo de 2 dias teniendo en cuenta que la UNP SIEMPRE DICE QUE NO CUENTA CON VEHICULOS BLINDADOS, y al no dar una fecha definida, según lo expresado por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION EN OTROS CASOS y que no es de recibo de la suscrita que tengo que esperar varios meses, y esa actitud de las entidades demandas atentan como lo he dicho contra mi vida e integridad física,, quien va a responder si Dios no quiera llegare a sufrir algún atentado? CUARTO: Desde ya solicito, en caso de mantener incólume su posición, conceder el recurso de Apelacion con el fin de que CONSEJO DE ESTADO EN PLENO EN PLENO REVISE MIS DERECHOS VULNERADOS y si es del caso sea revisada por la H. CORTE CONSTITUCIONAL y se dirima la controversia aquí presentada.

(sic para toda la cita). 3. Hechos Del expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: En el 2008 la demandante, junto con su grupo familiar, fue desplazada por grupos paramilitares del área rural un municipio de Putumayo, donde dejó sus pertenencias, dentro de las que se encontraba una vivienda que fue vendida por esos criminales luego de falsificar firmas.

Además, su madre e hijo fueron desaparecidos. Posteriormente, fue reclutada por las FARC, grupo guerrillero del que se desmovilizó en el 2016, luego de que se firmara el «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera». En razón a la desaparición de su madre e hijo, el 3 de diciembre de 2020 la tutelante fue reconocida como víctima dentro del macro caso 001, que adelanta la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) contra algunos excombatientes de las desaparecidas FARC, lo que derivó en que la Unidad de Búsqueda de Personas de ese organismo le realizara un estudio de seguridad en el que calificó su riesgo como extraordinario, por lo que ordenó implementar medidas de seguridad, a través de Resolución 37 del 2 de febrero de 2021, las cuales fueron finalizadas con Resolución 222 del 29 de junio de 2022, porque las situaciones de peligro habían mermado.

El 29 de septiembre de 2022 la actora nuevamente pidió medidas de protección, que fueron desestimadas por la JEP, mediante auto 470 del 12 de diciembre de 2022, al estimar que no se evidenciaba un riesgo inminente. El 5 de septiembre de 2023 aquella insistió en las medidas de seguridad, ante lo cual la Unidad de Búsqueda de Personas de la JEP, con oficio GPVTI-UIA-JEP 5161-2023 del 30 de octubre de 2023, le informó que las presuntas amenazas no tenían relación con las actividades que adelantaba ese Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 tribunal, por lo que la solicitud sería remitida a la Unidad Nacional de Protección (UNP), entidad que el 23 de mayo de ese año ya le había autorizado un medio de comunicación y un curso de autoprotección. Con Resolución 8775 del 24 de noviembre de 2023, la UNP decidió acoger la recomendación del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) consistente en retirarle a la demandante las precitadas medidas de protección, dado que ya había pasado el tiempo para el que habían sido otorgadas, ante lo cual la tutelante, pidió que le fueran otorgadas nuevamente, junto con un esquema de seguridad integrada por un vehículo y 2 escoltas.

A través de Resolución MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024, la UNP le concedió a la tutelante un medio de comunicación y un curso de autoprotección, pues la evaluación del riesgo permitió identificar que no era extraordinario, decisión contra la cual la actora interpuso recurso de reposición, desatado con la Resolución 001702 del 12 de octubre de 2024, en el sentido de no reponer la determinación inicial, dado que no se evidenciaba un peligro cierto e inminente que ameritara ordenar medidas adicionales. 4.

Fundamentos de la acción de tutela En la solicitud de amparo la tutelante afirma que la omisión de brindarle un adecuado esquema de seguridad quebranta sus derechos fundamentales invocados, pues era necesario para salvaguardar su seguridad por ser víctima del conflicto y haber recibido amenazas3. Que la política de protección a víctimas del conflicto armado adoptada por el presidente de la República «es un total fracaso», lo cual se ve reflejado en la deficiente seguridad que le brinda la UNP a las personas en estado de vulnerabilidad, la cual resultaba necesaria para alcanzar la convivencia pacífica en el país. Sostuvo que a pesar de que la UNP ha calificado su riesgo como extraordinario, solo le brindó un curso de autoprotección y un medio de comunicación, lo que resultaba insuficiente para conjurar el peligro al que se encontraba expuesta y que solo era dable conjurar a través de un vehículo blindado y 2 escoltas con armamento, elementos que pueden ser suministrados por el organismo, el cual, además, se había visto involucrado en escándalos de corrupción. Que, aunque desconocía los motivos por los cuales la UNP determinó que no era necesario el esquema de seguridad que pretendía, no estaban en correspondencia con su situación de vulnerabilidad, el cual se demostraba con testimonios que dan cuenta de la difícil situación de orden público que se vivía en su municipio, derivadas, entre otras cosas, por amenazas realizadas por alias «El Paisa».

Señaló que al consultar el Sistema Integral de la Protección Social evidenció que una persona suplantaba a su hijo, quien se encontraba desaparecido hace años, situación que ameritaba adelantar las investigaciones penales pertinentes por parte de la Fiscalía General de la Nación, ente que ya conocía de esa irregularidad. 3 Es de advertir que en la acción de tutela la actora no invoca su condición de excombatiente.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5. Intervenciones La Jurisdicción Especial para la Paz4, a través de la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinaciones de los Hechos y Conductas, adujo que la actora fue reconocida víctima en el macro caso 001 y que había presentado múltiples peticiones orientadas a recibir medidas de protección, y aunque les fueron otorgadas a través de la Resolución 0361/2021-GP del 23 de septiembre de 20215, se suspendieron al no evidenciarse un riesgo a causa de su participación en las diligencias que adelantaba el organismo.

Que a través de Resolución 0222 de 2022 se desestimaron las nuevas medidas de protección que había solicitado la demandante, decisión contra la cual ella interpuso recurso de reposición, desatado con Resolución 0287 de 2022, en el sentido de confirmar la decisión inicial y ordenar el envío de la solicitud a la UNP para que determinara la procedencia de aquellas.

La Presidencia de la República, por intermedio de apoderada, afirmó que los hechos y pretensiones de la demandante no se relacionaban con sus funciones, en consecuencia, debía declararse su falta de legitimación en la causa por pasiva o denegarse el amparo pretendido en lo que concernía a esa autoridad. Que, si bien la Oficina del Alto Comisionado para la Paz integra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, esa dependencia no era la encargada de brindarle seguridad a las víctimas del conflicto armado que las requirieran, ya que ello le correspondía a la Unidad Nacional de Protección (UNP), conforme al Decreto 299 de 2017.

La Procuraduría General de la Nación, por conducto de apoderada, señaló que la «Procuraduría Delegada Con Funciones Mixtas: Funciones de Coordinación de Intervención ante la Jurisdicción Especial para la Paz» contestó todas las solicitudes en las que la demandante pidió su intervención para que le fuera asignado un esquema de seguridad, por tanto, no era dable atribuirle vulneración de derechos fundamentales, de ahí que debiera desvincularse del trámite constitucional de la referencia. La Unidad Nacional de Protección, mediante el jefe de su Oficina Asesora Jurídica, indicó que a través de la Resolución MTPS 1167 del 11 de octubre de 2024 «la Subdirección Especialidad de Seguridad» dispuso que el riesgo de la actora ameritaba brindarle un curso de autoprotección y un medio de comunicación, decisión contra la cual ella interpuso recurso de reposición, porque a su juicio debía concedérsele un vehículo blindado y 2 escoltas, desatado con Resolución MTPS 1702 del 12 de octubre de 2024, en el sentido de no reponer la decisión inicial.

Que adelantó el procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015 en aras de dilucidar el nivel del riesgo de la demandante y fijar las medidas de protección, trámite dentro del cual se evidenció que el peligro ameritaba un curso de autoprotección y un medio de comunicación, de manera que no era cierto que haya omitido cumplir sus funciones.

Además, advirtió que los elementos de seguridad que debían brindarse dependían del estudio técnico que se realizara y no de las afirmaciones de quienes lo pedían. 4 La JEP no fue convocada a este trámite constitucional como demandada ni tercera interesada, sino que su concurrencia obedeció al cumplimiento del auto admisorio de la tutela, en el que se le pidió información de la accionante. 5 Consistentes en un apoyo económico de reubicación de 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), un medio de comunicación y un chaleco antibalas.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Adujo que la tutela no colmaba la exigencia de subsidiariedad, ya que el ordenamiento jurídico preveía otros mecanismos para obtener las medidas de protección reclamadas, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual no era dable sustituir. 6.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 21 de febrero de 2025, denegó el amparo pretendido al considerar que no se evidenciaba vulneración de derechos fundamentales de la actora, ya que la UNP le otorgó medidas de protección en diciembre de 2024 y en la actualidad surtía un estudio sobre la procedencia de mecanismos de seguridad colectivos, de los cuales la actora sería destinataria y complementarían los elementos que ya le fueron concedidos.

Que la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia de la tutela contra actos administrativos relacionados con medidas de protección suministradas por la UNP, pues en esos casos resultaba desproporcionado exigirle al demandante que acudiera a la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que su situación ameritaba un pronunciamiento expedito, máxime cuando tenía la condición de sujeto de especial protección constitucional, como en el sub lite. 7.

Impugnación La demandante impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que las pruebas allegadas daban cuenta de que estaba frente a un riesgo extraordinario, como lo determinó la UNP en la Resolución MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024, el cual hacía necesario decretar las medidas de protección pretendidas, ya que las ordenadas (curso de autoprotección y un medio de comunicación) eran insuficientes para conjurar el riesgo al que estaba expuesta por ser víctima del conflicto armado interno. Que en el territorio del que fue desplazada se presentaban enfrentamientos entre grupos armados ilegales y que la seguridad que le proporcionó la JEP ya le fue retirada, «con lo que [la] abandonaron a su suerte».

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que negó el amparo pretendido por la demandante. La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, porque la acción de amparo resulta procedente para decidir la controversia planteada por la actora y no es dable ordenar las medidas de protección reclamadas, porque no se evidencia fundamentos fácticos y jurídicos que hagan imperioso ordenarlas en este trámite constitucional.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá (i) a las generalidades de la tutela; (ii) a la procedencia de la acción de amparo frente a actos administrativos relacionados con medidas de protección; (iii) al deber del Estado de garantizar la seguridad; (iv) a la seguridad de los firmantes del acuerdo de paz del 2016 y, finalmente, (v) analizará el caso concreto.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 3.

Procedencia de la tutela frente a actos administrativos relacionados con medidas de protección El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».

Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable6.

Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. En virtud de la exigencia de subsidiariedad, como regla general la tutela resulta improcedente para controvertir actos administrativos, ya que el ordenamiento jurídico prevé otros instrumentos para ello, como lo son los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales están regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

No obstante, la jurisprudencia constitucional ha señalado que en algunos casos es dable emplear el amparo para enjuiciar decisiones administrativas, como cuando se relacionan con medidas de protección de sujetos de especial protección constitucional. La Corte Constitucional7 sostuvo sobre el particular lo siguiente: En los casos que se invoca la protección de los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal, a propósito de la alteración de medidas de protección brindadas por el Estado a un ciudadano, la Corte Constitucional ha sostenido constantemente que la tutela es un mecanismo de defensa judicial plausible, aun cuando existan otros medios en la jurisdicción contenciosa administrativa para censurar las actuaciones de las respectivas autoridades, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En virtud de las condiciones especiales de las personas que reclaman la protección y las circunstancias apremiantes de seguridad que atraviesan, se ha establecido que el medio defensa de 6 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. 7 Sentencia T-707 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 la jurisdicción contenciosa administrativa resulta ineficaz, pues la duración del trámite puede conducir incluso a una interferencia grave en el derecho fundamental a la vida.

En un pronunciamiento más reciente, el alto tribunal constitucional8 señaló: […] la acción constitucional es procedente para proteger los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, al analizar la procedibilidad de acciones de tutela interpuestas en contra de decisiones de la UNP referidas a medidas de protección […].

Incluso […] resulta irrazonable exigir a personas que requieren de protección inmediata y constante que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma9. En tal sentido, si bien existe el referido mecanismo ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este no es idóneo ni eficaz por la situación de apremio que plantean estas situaciones y los bienes jurídicos amenazados10.

De lo expuesto se concluye que la acción de tutela resulta procedente para controvertir actos administrativos relacionados con medidas de protección, ya que, como se advirtió, los medios de control instituidos por el CPACA con el fin de enjuiciarlos resultan ineficaces para obtener la pronta solución que ameritan esos casos, máxime cuando quien la promueve es una persona que está en un estado de vulnerabilidad que le otorga la condición de sujeto de especial protección constitucional. 4.

Deber del Estado de brindar medidas de protección El artículo 2º de la Constitución Política consagra los fines esenciales del Estado, dentro de los que se encuentra el de «proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades», mandato que se garantiza a través de la salvaguarda de la seguridad personal, catalogada como una prerrogativa fundamental por la Convención Americana sobre Derechos Humanos11 (artículo 712), el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos13 (artículo 914) y la jurisprudencia constitucional15.

En atención a los anteriores preceptos, cuando una persona recibe amenazas de muerte ha de entenderse que su derecho fundamental a la seguridad personal está en peligro, de ahí que el Estado deba analizar su situación, evaluar su riesgo y adoptar las medidas de seguridad que se estimen necesarias, y para tal fin se debe agotar el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico, en particular, en el Decreto 1066 de 201516, en cuyo artículo 2.4.1.1.4 se clasifica en riesgo en los siguientes términos: Riesgo Extraordinario.

Es aquel que atenta contra el derecho a la seguridad personal de la víctima o testigo en el marco de la Ley 975 de 2005 y que se adecua a las siguientes características: 8 Sentencia T-015 de 2022, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 9 Sentencia T-111 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. 10 Acerca de la procedencia de la acción de tutela para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal y al debido proceso administrativo respecto de decisiones adoptadas por la UNP, pueden consultarse las Sentencias T-469 de 2020 M.P. Diana Fajardo Rivera, T-123 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-473 de 2018 M.P. Alberto Rojas Ríos, T-411 de 2018 M.P. Carlos Bernal Pulido, T-349 de 2018 M.P. Alejandro Linares Cantillo, T-399 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-124 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-707 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa, T-924 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-078 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 11 Aprobada por la Ley 16 de 1972. 12 «1.

Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. […]. 13 Aprobado en el país a través de la Ley 74 de 1968. 14 «1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta. […]». 15 Sentencias T-239 de 2021, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-432 de 2024, M. P. Paula Andrea Meneses Mosquera. 16 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 - Que sea especifico e individualizable. - Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. - Que sea presente, no remoto ni eventual. - Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos, integridad física, psíquica y sexual para la víctima o testigo. - Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso - Que sea claro y discernible. - Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. - Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Riesgo Extremo. Es aquel que, además de ser extraordinario, es también grave, inminente y dirigido contra la vida o la integridad de la víctima o testigo. Para calcular el nivel del riesgo de una persona, se debe realizar un estudio técnico de seguridad, en el que se determina «la gravedad e inminencia de la amenaza en que se encuentra una persona natural, familia o grupo de personas, así como de las condiciones particulares de vulnerabilidad que les afectan, en relación directa con la amenaza»17, y cuyo resultado permitirá determinar qué medidas adoptar, las cuales pueden ser de carácter colectivo o individual.

Es de advertir que las medidas de seguridad son determinadas por la Unidad Nacional de Protección (UNP), mediante el respectivo estudio técnico, conforme al parágrafo 7 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 (modificado por el artículo 1º del Decreto 1285 de 2023), cuyo tenor es: «Las medidas de protección de las personas mencionadas en el presente artículo se implementarán conforme a los parámetros descritos en este Capítulo, teniendo en cuenta el resultado del estudio de nivel de riesgo que realice la Unidad Nacional de Protección».

Para que haya lugar al otorgamiento de las medidas de protección, previamente debe agotarse el siguiente trámite: (i) asistencial inicial (que es la satisfacción de las necesidades de la víctima como hospedaje, alimentación, etc.); (ii) evaluación y calificación del riesgo (en la que se analiza el estado de peligro de la víctima y las posibles medidas de protección procedentes);

(iii) determinación y ejecución de las medidas de protección (que acontece cuando en el estudio se evidencia riesgo extraordinario o extremo) y (iv) terminación del proceso (que acontece cuando, entre otros eventos, el riesgo baja a nivel mínimo u ordinario). Las medidas de protección están previstas en el artículo 2.4.1.1.29 del Decreto 1066 de 2015, dentro de las que se destacan la autoprotección (que consiste en instrucción sobre las actuaciones a adelantar en aras de salvaguardar su vida), la entrega de medios de comunicación, el suministro de chalecos antibalas y esquemas móviles (escoltas y vehículos) entre otras. 5.

La seguridad de los firmantes del acuerdo de paz del 2016 El 24 de noviembre de 2016 el Gobierno Nacional y los miembros del entonces secretariado de las FARC firmaron el «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera», en el que se establecieron varias obligaciones, dentro de las que se destacan las estipuladas en el punto 3.4, relacionado con la seguridad de los firmantes.

Allí se indicó que el Estado debía garantizar la 17 Artículo 2.4.1.1.4 del Decreto 1066 de 2015. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 reincorporación de los excombatientes a la sociedad civil (con lo que se esperaba afianzar la paz y la convivencia pacífica) y para ello debía adoptar medidas de seguridad efectivas.

En cumplimiento de la referida obligación, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 299 de 2017 (que adicionó el Decreto 1066 de 2015), con el que se creó un programa de protección especializada en el que la UNP se encargaría de atender la situación de seguridad de los firmantes del acuerdo de paz y en el que se presumía el riesgo extraordinario18.

Allí se establecieron las medidas de seguridad, dentro de las que se encuentran el curso de autoprotección medios de comunicación y esquemas de protección, entre otros, y que estas eran temporales, es decir, procedían «mientras persista un nivel de riesgo extraordinario o extremo»19. El Gobierno Nacional también expidió el Decreto 895 de 2017 (destinado a garantizar la seguridad de los excombatientes que participen en política), en el que se estableció un procedimiento orientado a proteger a los firmantes del acuerdo de paz que participaran en política o integraran en el partido político de las entonces FARC.

La falta de implementación de las mencionadas normas y el incumplimiento del Estado de su deber de garantizar la seguridad de los excombatientes, conllevaron a que la Corte Constitucional, en fallo SU-020 de 2020, declarara el Estado de Cosas Inconstitucional sobre la materia, al estimar que las fallas en la articulación de las diferentes autoridades, la desatención del marco jurídico y la falta de presupuesto desencadenaron nefastas consecuencias, como el asesinato de un número significativo de firmantes, tal como lo advirtió la Misión de Verificación de la Organización Naciones Unidas y su secretario general.

El alto tribunal constitucional indicó que los esfuerzos de seguridad debían abarcar a la colectividad, es decir, a los grupos que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, como los que se asentaron en territorios en los que la presencia del Estado «es más débil» y que fueron «abandonados por las antiguas FARC y que no fueron recuperados por las autoridades», de ahí que fueran ocupados por grupos armados ilegales que han amenazado a los firmantes del acuerdo de paz, quienes en razón a esas situaciones adquirieron la condición de sujetos de especial protección constitucional.

Que, ante la masiva y generalizada vulneración de derechos humanos de los excombatientes, en especial, el de seguridad personal, se imponía ordenar medidas integrales orientadas a superar la problemática, para lo cual le ordenó al Gobierno Nacional, entre otras cosas, destinar el presupuesto necesario para ello y fijar mecanismos que garanticen el cumplimiento del punto 3.4 del «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera». 6.

Análisis del caso concreto 6.1 Procedencia de la acción de tutela En la solicitud de amparo, la demandante afirmó que no se le habían brindado medidas de protección adecuadas para salvaguardar su vida, pues el curso de auto protección y el medio de comunicación que la UNP dispuso en los actos administrativos enjuiciados, no son suficientes para minimizar las presuntas amenazas que ha recibido. 18 Parágrafo del artículo 2.4.1.4.1 del Decreto 1066 de 2015. 19 Numeral 14 del artículo 2.4.1.4.3 del Decreto 1066 de 2015.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De las pruebas allegadas a estas diligencias y de la información suministrada por la JEP, se constata que la tutelante fue reconocida como víctima del conflicto armado en el macro caso 001 que adelanta la JEP por haber sido desplazada de un municipio del Putumayo, organismo que con Resolución 37 del 2 de febrero de 2021 le otorgó medidas de protección, las cuales le fueron revocadas mediante la Resolución 222 del 29 de junio de 2022, ya que el peligro había mermado.

También se evidencia que la actora es firmante del «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera» y que la UNP adelantó un estudio técnico de su situación y determinó, en la Resolución MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024, que debía concedérsele un curso de autoprotección y un medio de comunicación, medidas que estaban acordes con el nivel del peligro evidenciado, el cual no era extraordinario, decisión contra la cual la actora interpuso recurso de reposición y que el organismo confirmó, a través de Resolución 001702 del 12 de octubre de 2024.

Así las cosas, la Sala constata que por conducto de la acción de tutela de la referencia la demandante controvierte las Resoluciones MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024 y 001702 del 12 del mismo mes y año, con las que la UNP le concedió como medidas de protección un medio de comunicación y un curso de autoprotección y no repuso la decisión inicial, las cuales para la actora resultan insuficientes para garantizar su seguridad.

En ese orden de ideas, aunque la demandante cuenta con la posibilidad de enjuiciar los precitados actos administrativos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del CPACA, su condición de sujeto de especial protección constitucional (por ser víctima del conflicto armado y firmante del acuerdo de paz del 2016) hace necesario analizar prontamente su situación de seguridad, de ahí que la acción de tutela de la referencia resulte procedente, pues la jurisprudencia constitucional20 ha considerado que aquel instrumento contencioso- administrativo resulta ineficaz ante situaciones como la aquí debatida.

Es de anotar que resultaría desproporcionado exigirle a la tutelante que promueva la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se decida sobre la pertinencia de las medidas de protección previstas por la UNP en las Resoluciones MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024 y 001702 del 12 del mismo mes y año, pues, se reitera, su calidad de víctima del conflicto armado amerita un análisis expedito de su situación, máxime cuando también es excombatiente de las extintas FARC y la Corte Constitucional, en sentencia SU-020 de 2022, declaró a los firmantes del acuerdo de paz del 2016 como sujetos de especial protección constitucional.

Así las cosas, como para la Sala es procedente la acción de tutela de la referencia, analizará de fondo la controversia con el fin de determinar si las referidas decisiones administrativas vulneran los derechos fundamentales invocados por la demandante. 6.2 Análisis de fondo En la solicitud de amparo la actora afirma que las medidas de protección ordenadas por la UNP en las Resoluciones MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024 y 001702 del 12 del mismo mes y año resultan insuficientes para garantizar su seguridad, ya que su riesgo es excepcional y, por tanto, ameritaba que se suministrara un vehículo blindado y 2 20 Sentencias T-707 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa, T-015 de 2022, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU- 020 de 2020, M. P. Cristina Pardo Schlesinger, entre otras.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 escoltas. Al analizar los mencionados actos administrativos se evidencia que en estos la UNP advirtió que la Mesa Técnica de Seguridad y Protección realizó el estudio técnico de que trata el Decreto 1066 de 2015 y determinó que el nivel del riesgo de la actora ameritaban un curso de autoprotección y la entrega de un medio de comunicación, y no era dable suministrar el esquema pretendido, porque no demostró la necesidad de ordenarlo, es decir, no se acreditaron situaciones de riesgo extraordinario, lo que era menester para ordenarlo, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-555 de 2017).

En atención a las normas analizadas en líneas anteriores, la Sala evidencia que el procedimiento establecido para determinar la procedencia de las medidas de protección se surtió en debida forma en relación con la accionante, pues la UNP adelantó el estudio técnico de que trata el artículo 2.4.1.1.421 del Decreto 1066 de 2015, en el cual no evidenció un riesgo que ameritara medidas de protección más drásticas que las ordenadas, inferencia que no merece reproche por parte del juez de tutela, pues las pruebas allegadas por la demandante no permiten evidenciar la satisfacción de las exigencias previstas en la mencionada norma, pues no se individualizó un caso específico en el que la actora haya recibido de manera directa alguna amenaza en su contra, lo que no da certeza de la inminencia de la intimidación. Es de anotar que las aseveraciones que la actora expuso en la solicitud de amparo, en la impugnación que se desata y en los múltiples memoriales que allegó a estas diligencias, están relacionados con la supuesta desaparición de su hijo y el desplazamiento de que fue víctima en el Putumayo antes de que ingresara a las filas de las FARC, pero no aportó prueba de un peligro actual e inminente, motivo por el cual no es factible determinar que las medidas de protección que reprocha sean inadecuadas, máxime cuando, se insiste, fueron establecidas por la autoridad especializada en la materia.

Además, aunque la demandante no indicó que era excombatiente (situación que le concede la calidad de sujeto de especial protección constitucional), la Sala encuentra que la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) ordenó implementar medidas de seguridad, a través de Resolución 37 del 2 de febrero de 2021, las cuales fueron finalizadas con Resolución 222 del 29 de junio de 2022, porque las situaciones de peligro habían mermado, luego la UNP en aplicación del Decreto 299 de 2017 (que adicionó el Decreto 1066 de 2015), realizó un nuevo estudio de seguridad en el que determinó que la accionante no requería de las medidas de protección pretendidas (vehículo blindado y 2 escoltas).

Siendo así, la Sala no encuentra que el estudio realizado por la UNP fuera irracional o ponga en un riesgo a la accionante, todo esto, sin perjuicio de que, ante la ocurrencia de nuevos hechos, la demandante pueda pedir una nueva calificación del riesgo. La Sala no desconoce la presunción de riesgo de que gozan los excombatientes firmantes del acuerdo de paz, sin embargo, esa situación no releva a quien pide medidas de 21 «Estudio de nivel de riesgo.

Es el resultado del análisis técnico de seguridad sobre la gravedad e inminencia de la amenaza en que se encuentra una persona natural, familia o grupo de personas, así como de las condiciones particulares de vulnerabilidad que les afectan, en relación directa con la amenaza. El Estudio de nivel de riesgo tomara en consideración los factores de diferenciación determinados en el presente decreto, con el fin de que las entidades encargadas adopten medidas que no solo contrarresten o mitiguen la amenaza, sino que adicionalmente disminuyan los factores de vulnerabilidad de la víctima o testigo y potencien sus capacidades, individuales, grupales o comunitarias y les garanticen mecanismos de participación, de conformidad con la Sentencia T-496 de 2008».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 protección del deber de acreditar su estado de vulnerabilidad en materia de seguridad, tal como lo dijo la Corte Constitucional22 así: La Sala llama la atención sobre el procedimiento a seguir para que la Mesa Técnica decida sobre la protección derivada de la presunción de riesgo extraordinario; como se observa, [los excombatientes] de las FARC-EP, tienen el deber de presentar criterios razonables, es decir, elementos de convicción que permitan deducir la necesidad de brindar la protección otorgada por el legislador especial; no se trata, entonces, de una presunción absoluta sino relativizada por las circunstancias y los motivos expuestos a fin de que la Mesa Técnica decida.

Ahora bien, como se advirtió en líneas precedentes, la Corte Constitucional, en sentencia SU-020 de 2022, declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en lo atinente a la seguridad de los firmantes del «Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera», dado el elevado número de excombatientes que han sido asesinados, sin embargo, allí se ordenó la adopción de medidas de protección colectivas, de las cuales será destinataria la demandante y que garantizaran en mayor medida su seguridad.

En ese orden de ideas, lo que se advierte es que de acuerdo al momento en que fue realizado el estudio de seguridad, las medidas de protección ordenadas por la UNP en las Resoluciones MTSP 001167 del 11 de octubre de 2024 y 001702 del 12 del mismo mes y año no resultan insuficientes para garantizar la integridad de la demandante y no se constatan pruebas que acrediten los elementos del riesgo extraordinario previstos en el artículo 2.4.1.1.4 del Decreto 1066 de 2015 para ordenar el esquema de seguridad pretendido, por lo tanto, se debe denegar el amparo, tal como lo concluyó el a quo, motivo por el cual se confirmará la sentencia impugnada.

Por último, es de advertir que en el fallo de primera instancia se ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado reservar el nombre de la actora en el aplicativo Samai, sin embargo, ello no aconteció en segunda instancia, motivo por el cual se ordenara cumplir dicha orden. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, conforme a la parte motiva. 2. Ordenar a la Secretaría General del Consejo de Estado que adopte las medidas necesarias para dar cumplimiento a la orden del a quo, consistente en no registrar en el aplicativo Samai el nombre de la demandante. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 22 Sentencia C-555 de 2017, M. P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00211-01 Demandante: LVV Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO