CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2018-01680-00 (5731-2018) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: ESPERANZA MOSQUERA DE CÓRDOBA Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ingreso base de liquidación Ley 33 de 1985 de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-001-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 31 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó la sentencia del 17 de mayo de 2012 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Quibdó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Esperanza Mosquera de Córdoba, contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, en adelante CAJANAL.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Esperanza Mosquera de Córdoba, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 85 del CCA, demandó la nulidad de las Resoluciones 06405 del 21 de marzo de 2003 y 048465 del 30 de diciembre de 2005, actos que liquidaron su pensión con base en lo devengado durante los diez últimos años de servicios, conforme lo prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: i) reconocer y pagar en favor de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba la pensión de jubilación efectiva a partir del 1.° de junio de 2004, en cuantía de $1.808.033 con inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, en los términos de la Ley 33 de 1985 y debidamente actualizada conforme al IPC; ii) pagar la diferencia entre el valor de las mesadas pensionales inicialmente reconocidas y las que resulten de la declaratoria de nulidad; iii) indexar conforme al IPC los valores adeudados; y iv) pagar las costas, gastos y agencias en derecho dentro del proceso.
Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: A través de la Resolución 06405 del 21 de marzo de 2003, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en favor de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba en una cuantía de $1.226.733,58, efectiva a partir del 1.° de enero de 2002.
La liquidación se efectuó con el 75% de lo devengado entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2001, teniendo en cuenta la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993. Posteriormente, la prestación fue reliquidada mediante Resolución 048465 del 30 de diciembre de 2005 en cuantía de $ 1.535.090,54, teniendo en cuenta el 75% de lo percibido entre el 1.° de junio de 1994 y el 30 de mayo de 2004, incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad.
Como disposiciones vulneradas, citó los artículos 2, 5, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985, 11, 14, 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Como concepto de violación de la normativa invocada, indicó que los actos acusados infringen las normas en que debieron fundarse. Argumentó que la Caja Nacional de Previsión Social EICE liquidó su pensión con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que esta norma no le es aplicable, por cuanto, en su criterio, quedó cobijada por el régimen de transición y, por ende, la prestación debe calcularse de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985, en su integridad.
Indicó que dicha normativa no contiene una lista taxativa de factores salariales que integran el IBL, sino que se limita a señalar que son aquellos sobre los cuales se deben efectuar los descuentos correspondientes. Adujo que, así lo explicó el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. En cuanto a la indexación de la primera mesada pensional, sostuvo que la jurisprudencia de las Altas Cortes ha determinado que el respeto al poder adquisitivo de las pensiones responde a un mandato constitucional que propende por la protección de todos los pensionados.
Luego, precisó que la expresión monto equivale a la suma de las partidas que lo integran, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española. Así mismo, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha aclarado que el monto comprende, además de la tasa de reemplazo, el ingreso base de liquidación y los factores que lo componen. En consecuencia, sostuvo que, por ser beneficiaria del régimen de transición en comento, la entidad demandada debió liquidar su prestación conforme a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, es decir, con el 75% de lo percibido en el último año de servicios, a saber, asignación básica, prima de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de vacaciones y prima semestral.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, se opuso a las pretensiones de la demanda y aseguró que los actos acusados se ajustan al ordenamiento jurídico. Explicó que la servidora adquirió el estatus jurídico de pensionada en vigencia de la Ley 100 de 1993, razón por la cual tiene derecho a la pensión en las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, este último entendido como la tasa de reemplazo, previstas en la Ley 33 de 1985, empero, el IBL debe determinarse conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, toda vez que fue incorporada al régimen general de seguridad social, en virtud del Decreto 691 de 1994.
En relación con la indexación pretendida por la demandante, arguyó que la administración no estaba facultada para ordenarla, pues ello compete únicamente a los jueces de la República, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, según lo interpretó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 8 de agosto de 1996.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: Cobro de lo no debido: Insistió en que la demandante no tiene derecho a la reliquidación que reclama, puesto que para el cálculo de la prestación se incluyeron todos los factores ordenados por la ley. Inexistencia de la obligación: Manifestó que los actos demandados se presumen legales, razón por la cual la entidad no tiene la obligación de reliquidar la prestación discutida en un mayor valor.
Prescripción: Pidió que se decrete la prescripción de todos los derechos que no se hayan ejercido dentro de los 3 años señalados por el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó, en sentencia del 17 de mayo de 2012, declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 06405 del 21 de marzo de 2003 y 048465 del 30 de diciembre de 2005.
En consecuencia, ordenó a Cajanal EICE reliquidar la pensión de jubilación de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba, con una tasa de reemplazo del 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, estos son: la asignación básica, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima semestral y prima de navidad, con el descuento de los aportes legales cuya inclusión se ordenó y sobre los cuales no se hubiera efectuado la respectiva deducción. El a quo consideró que, del material probatorio allegado al plenario, es posible inferir que la demandante está cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que, por esa razón, la normativa aplicable para liquidar su pensión de jubilación es la contenida en las Leyes 33 y 62 de 1985.
Lo anterior en atención a que, para el 1.° de abril de 1994, contaba con más de 35 años de edad. En cuanto a los factores que conforman el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas dentro del marco del régimen de transición, adujo que el Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010, precisó que el IBL de los pensionados beneficiarios de dicho régimen sería el contenido en la Ley 33 de 1985 en su integridad, y que aquella no señala una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador como retribución de su labor.
En consecuencia, optó por acoger la tesis sostenida en la citada sentencia del 4 de agosto de 2010. En su criterio, esta se ajusta a los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral. Por último, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 30 de marzo de 2008, en consideración a que la demanda se presentó el 30 de marzo de 2011.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, Cajanal EICE presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Aseveró que la demandante adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, de modo que quedó inmersa en el régimen general allí contenido a partir del 30 de junio de 1995, según el Decreto 691 de 1994.
Seguidamente, alegó que la servidora se encuentra amparada por el régimen de transición, razón por la cual se tuvieron en cuenta las condiciones de edad y tiempo de servicio previstos en el régimen anterior aplicable. Empero, esta normativa no contempla los factores que deben tenerse en cuenta para liquidar la citada prestación, por lo que estos aspectos se determinan conforme al régimen general, contenido en la mencionada Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994.
Agregó que los factores tenidos en cuenta en la liquidación fueron aquellos que sirvieron como base para efectuar los aportes al sistema de seguridad social, de conformidad con los principios de solidaridad y de sostenibilidad fiscal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Chocó, profirió sentencia el 31 de octubre de 2013, por medio de la cual modificó el fallo de primera instancia en el sentido de ordenar la reliquidación pensional «con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios anterior al status pensional, debidamente actualizados» a partir del 1.° de junio de 2004; declaró la prescripción de las mesadas causadas antes del 30 de marzo de 2008 y confirmó en todo lo demás. Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: Señaló que la demandante acreditó que, para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años y, en tal sentido, quedó inmersa en el régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem.
Por ello, tiene derecho a que su pensión sea reconocida bajo las condiciones del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, y con inclusión de los factores señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. Al respecto, recordó que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en sentencia del 4 de agosto de 2010, precisó que el IBL de los pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sería el contenido en la citada Ley 33 de 1985 y que aquella normativa no prevé una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicios.
Así las cosas, explicó que la pensión deberá reconocerse en un monto equivalente al 75% del promedio de lo percibido por la servidora durante el último año de servicio, lo que comprende la asignación básica, prima de alimentación, bonificación por servicios prestados, el reajuste salarial, la prima semestral, prima de navidad y prima de vacaciones, tal y como lo ordenó el juez de primera instancia. LA ACCIÓN DE REVISIÓN La UGPP presentó acción de revisión de providencias que imponen el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: «Revocar» la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 31 de octubre de 2013, que confirmó la sentencia del 17 de mayo de 2012 del Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Quibdó, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Esperanza Mosquera de Córdoba, bajo el radicado 27001-33-31-003-2011-00251.
Declarar que la señora Esperanza Mosquera de Córdoba no es acreedora de un derecho adquirido, frente a la liquidación pensional con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. Ordenar que la pensión de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
De acuerdo con aquellas providencias, se deben adoptar, para determinar el ingreso base de liquidación, las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme lo prevé la Ley 33 de 1985.
Como sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993; la Ley 33 de 1985; el Decreto 1158 de 1994; el Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes. Al respecto, argumentó que el reconocimiento del derecho pensional realizado en la decisión cuestionada se efectuó con violación al debido proceso, al haberse accedido a una liquidación en contravía de lo dispuesto por los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, así como del interés general.
También adujo que el derecho concedido excede lo debido de acuerdo con la ley. En este sentido, explicó que la señora Esperanza Mosquera de Córdoba está cobijada por el régimen de transición, razón por la cual puede acceder a la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL debe determinarse según lo regulado en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, normas vigentes para el momento en que se consolidó el estatus pensional, pues este aspecto no fue objeto de transición. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que tenían el carácter de precedente obligatorio para el juez de instancia. Así mismo, consideró que la liquidación ordenada constituye un abuso palmario del derecho, toda vez que desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional, en torno al ingreso base de liquidación, con lo cual se configura un defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución. Además, aseguró que afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 46% la mesada pensional de la demandada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.
Puso de presente que el valor actual de la pensión es de $3.097.406,91 cuando debía equivaler a $1.684.444,95, con lo cual se genera una diferencia de $1.412.691,96 mensuales, con desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN La señora Esperanza Mosquera de Córdoba no contestó la acción de revisión, dentro del término dispuesto para ello, tal como se advierte en el informe secretarial que obra en el folio 336 del cuaderno principal.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia..
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios y las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora, es necesario precisar que, si bien la acción de revisión formulada por la UGPP también se dirige contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Quibdó el 17 de mayo de 2012, en esta oportunidad corresponde aplicar la regla de competencia prevista por el artículo 249 del CPACA, y conocer la acción de revisión contra la sentencia que resolvió la segunda instancia, proferida el 31 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Chocó, por ser de mayor jerarquía y que puso fin al debate jurídico en segunda instancia. Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.».
En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, art. 6, núm. 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia del 31 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó la sentencia del 17 de mayo de 2012 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Quibdó, se notificó en edicto desfijado el 12 de noviembre de 2013, es decir, que quedó ejecutoriada el 18 noviembre de esa misma anualidad.
Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 9 de noviembre de 2018, se concluye que aquella se encuentra dentro del término de los 5 años previsto por el artículo 251 del CPACA. Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.
Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde.
Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar el reconocimiento de la pensión de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios y con la inclusión de la totalidad de factores recibidos en el mismo periodo? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) la causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, iv) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y v) la verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.
La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia. Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».
Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.
Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias que hacen la decisión incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En el presente asunto, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de primera instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido según la ley. Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b). La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
En relación con esta causal, es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]». Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Esperanza Mosquera de Córdoba debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 y no el señalado por la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio.
En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán: i) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, (ii) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y (iii) configuración de la causal de revisión en el caso concreto.
El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 En relación con el reconocimiento y la liquidación de la mesada pensional la Ley 33 de 1985, en el artículo 1, previó lo siguiente: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.».
Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores a tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base de liquidación, definió: «Artículo 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.». Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1).
En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]». De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.
Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la mencionada Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.
Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.».
Luego, en la sentencia SU-230 de 2015, definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca» (Negrilla por fuera de texto).
A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971 y 929 de 1976.
Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para abordar lo relativo a la configuración de esta causal de revisión, se destacan los siguientes puntos: En primer lugar, cabe precisar que no se discute que la señora Esperanza Mosquera de Córdoba es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues en el proceso ordinario quedó acreditado que, en efecto, nació el 11 de julio de 1945 y laboró para el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, desde el 9 de diciembre de 1980 hasta el 31 de mayo de 2004, es decir que, para el 1.° de abril de 1994, tenía la edad de 41 años y contaba con 18 años de servicio.
Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionada el 9 de diciembre de 2000, cuando cumplió 20 años de servicio oficial, pues la edad de 55 años la cumplió el 11 de julio de 2000. El subgerente Administrativo del INURBE certificó que la demandada devengó los siguientes emolumentos durante los años 2003 y 2004: Sueldo Reajuste de sueldo Prima de alimentación Reajuste prima de alimentación Prima de navidad Reajuste prima de navidad Bonificación por servicios prestados Reajuste bonificación por servicios prestados Prima de vacaciones Reajuste prima de vacaciones Prima semestral Reajuste prima semestral A través de la Resolución 06405 del 21 de marzo de 2003, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en favor de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba en una cuantía de $1.226.733,58, a partir del 1.° de enero de 2002, condicionada al retiro definitivo del servicio.
La liquidación se efectuó con el 75% de lo devengado entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2001, esto es, asignación básica y bonificación por servicios prestados, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993. Posteriormente, la prestación fue reliquidada por retiro definitivo del servicio, mediante Resolución 048465 del 30 de diciembre de 2005, en cuantía de $ 1.535.090,54, teniendo en cuenta el 75% de lo percibido entre el 1.° de junio de 1994 y el 30 de mayo de 2004, incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad (año 2000).
Dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la señora Esperanza Mosquera de Córdoba, el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó, en sentencia del 17 de mayo de 2012, accedió a las pretensiones y le ordenó a la UGPP reliquidar su pensión de jubilación, en los siguientes términos: «SEGUNDO: Declárese la nulidad parcial de los actos administrativos: Resolución N° 06405 del 21 de marzo del 2003, mediante la cual se reconoce y ordena el pago de la pensión mensual de jubilación por vejez a favor de la Señora ESPERANZA MOSQUERA DE CÓRDOBA, y la Resolución N° 048465 del 30 de septiembre de 2005, la cual reliquida la pensión antes referida, atendiendo las consideraciones expuestas.
TERCERO: Ordenar a CAJANAL EICE en liquidación, o a quien haga sus veces, reliquidar la pensión de la señora ESPERANZA MOSQUERA DE CÓRDOBA […], teniendo como base el ingreso de liquidación indexado tomando como factor salarial (sic) todas las sumas devengadas por el empleado en el último año. Lo anterior atendiendo a las consideraciones de la sentencia, y conforme a la ley 33 de 1985 y normas que la modifican y complementan».
El Tribunal Administrativo del Chocó, en la sentencia del 31 de octubre de 2013, luego de analizar la tesis contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, resolvió modificar y confirmar la sentencia de primera instancia, así: «El reconocimiento pensional […] debe liquidarse en cuantía del 75% del salario promedio percibido durante el último año de servicio, computando los factores definidos en el Artículo 45 del Decreto Ley 1.045 de 1.978, esto es, los referidos a “sueldo”, “Prima de alimentación”, “Bonificación por serv.
Prestados”, “Reajuste salarial”, “Prima semestral”, “Prima de navidad”, “Prima de vacaciones” que […] demostró haber percibido entre mayo 2003 y el mismo mes de 2004 […].
PRIMERO: MODIFÍCASE la Sentencia No. 128 del 17 de mayo de 2012, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Quibdó, dentro del proceso promovido por ESPERANZA MOSQUERA DE CÓRDOBA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, que accedió a las súplicas de la demanda y en su lugar se precisa:
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, la Nación – CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, deberá reliquidar la pensión de la señora ESPERANZA MOSQUERA DE CÓRDOBA, con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios anterior a adquirir el status pensional, debidamente actualizados, tal como en las certificaciones laborales arrimadas y se dejó dicho en la parte motiva.
TERCERO: […] debe reliquidarse con base en los cálculos actuariales adoptado por el Consejo de Estado en sentencias que son multitud, reliquidación que tendrá efectos desde que la parte actora se retiró del servicio, o sea el 1 de junio de 2004 […].
CUARTO: Hechas las operaciones, se procederá a lo siguiente: La prescripción. Los derechos reclamados en dicho periodo se encuentran prescritos hasta el 30 de marzo de 2.008. Las diferencias a pagar. De las sumas resultantes -que deben pagarse- se deben descontar las sumas de las mesadas pensionales ya pagadas. A continuación, la administración descontará el valor de los aportes que el interesado no haya cubierto […]».
La entidad dio cumplimiento al fallo citado mediante Resoluciones RDP 056928 del 16 de diciembre de 2013 y RDP 016185 del 23 de mayo de 2014. Análisis de la Subsección Es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión objeto de revisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, antes referida, según la cual este aspecto también se rige por las normas anteriores a dicha ley.
En consecuencia, era plausible tener en cuenta los emolumentos devengados en el último año de labor, en los términos de la Ley 33 de 1985. En relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita como desconocida, es necesario precisar que, de las providencias enunciadas en la demanda de revisión, solamente las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, se habían emitido para la época en que fue proferido el fallo objeto de revisión, y, por lo tanto, se analizará su contenido de cara con el sub examine.
En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos. Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. En tal sentido, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
Es de anotar que, en cuanto a esta providencia, el ad quem consideró que aquella hacía referencia al mandato constitucional en virtud del cual los jueces deben atender a la condición más beneficiosa y el principio de favorabilidad en materia laboral, al resolver cada caso sometido a su juicio. De otra parte, conviene aclarar que la sentencia C-258 de 2013 se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado.
Este no es el caso de la demandada, pues ella se desempeñó como profesional especializado código 3010, grado 16, del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, desde el 9 de diciembre de 1980 hasta el 31 de mayo de 2004, razón por la cual, es razonable que no se haya atendido dicha providencia como precedente en el sub examine.
A lo anterior se agrega que la misma Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión, venía acogiendo una interpretación según la cual el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 también incluía lo relativo al ingreso base de liquidación pensional y, por lo tanto, debía atenderse la normativa anterior para su cálculo. Así lo señaló en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009.
De lo expuesto se advierte que el juez de segunda instancia valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que los llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, vigente para la época. En ese sentido, no puede admitirse que la decisión bajo estudio haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante del Consejo de Estado.
En cuanto a la aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, es importante precisar que no es de recibo. En efecto, en dicha providencia esta corporación alineó su tesis con la sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió cómo se deben liquidar las pensiones cobijadas por aquella.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que en esa oportunidad también se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas y en ese sentido se indicó: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
En relación con los factores que debían integrar el ingreso base de liquidación, la sentencia objeto de revisión interpretó que la lista de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, en atención a la tesis jurisprudencial antes señalada. De ahí que debían incluirse en el IBL todas las sumas que habitual y periódicamente, la servidora hubiera devengado en el último año de servicios, según lo relacionado por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Esperanza Mosquera de Córdoba es beneficiaria del régimen de transición, puesto que, como se dijo en precedencia, este aspecto no fue objeto de discusión y, además, acreditó que, durante el periodo comprendido entre el 30 de mayo de 2003 y el 30 de mayo de 2004, devengó la asignación básica, prima de alimentación, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de servicios, según la certificación expedida por el subgerente Administrativo del INURBE.
Con base en lo anterior, en sentencia del 31 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo del Chocó ordenó la reliquidación pensional con los factores salariales certificados, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978 y en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985, entendiendo que esta última no contiene una lista taxativa de emolumentos, sino enunciativa, por lo que era plausible incluir todas las sumas devengadas en el último año como contraprestación del servicio.
Para el efecto y de manera razonada, acogió la tesis jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993; la Ley 33 de 1985; el Decreto 1158 de 199 y el Acto Legislativo 01 de 2005, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto de la acción impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
Por las razones expuestas, se deduce que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica. En esas condiciones, como no se encuentra probada la configuración de la causal del literal b), tampoco la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba con fundamento en el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, con inclusión de la totalidad de los factores salariales recibidos en dicho periodo.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 31 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Esperanza Mosquera de Córdoba.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, contra la señora Esperanza Mosquera de Córdoba, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el fin de que se revise la sentencia del 31 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 27001-33-31-002-2011-00251.
Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente