CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 17001-23-33-000-2019-00545-011 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Temas: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 21 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor José Javier Trujillo Álvarez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 008187 del 13 de marzo de 2019 y RDP 015164 del 16 de mayo de 2019, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1Expediente digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=170012333000201900545011100103 2 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, a partir del 23 de enero de 2010; actualizar las sumas adeudadas con fundamento en el índice de precios al consumidor (IPC); se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y se condene en costas.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata el actor que nació el 19 de noviembre de 1954; afirmó haber sido nombrado docente de medio tiempo por el gobernador del departamento del Huila y laboró al servicio de este ente territorial por más de 30 años. El 6 de diciembre de 2018 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición negada con los actos acusados, al considerar que el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos antes del 31 de diciembre de 1980. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1°, 2, 13, 48 y 53.

Ley 114 de 1913. Ley 116 de 1928. Ley 37 de 1933. Ley 91 de 1989. La parte actora expuso que tiene derecho a la pensión gracia, porque reúne todos los requisitos exigidos para el efecto, ya que fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, con más de 50 años de edad y el tiempo de servicios supera los 20 años, como docente departamental y, además, ejerció la docencia observando buena conducta.

Dijo que para demostrar el cumplimento de los requisitos aportó todos los medios de prueba necesarios con el fin de obtener el reconocimiento deprecado y que no haber traído los actos de nombramiento y las actas de posesión no puede impedir que se reconozca la pensión, porque con los certificados de tiempo servido allegados se demuestra claramente el tiempo laborado por el actor. 3 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP 2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Frente a la reclamación del demandante, relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que «son motivos plenamente jurisprudencias (sic) y de obligatorio cumplimiento los que llevaron a la negación del reconocimiento de pensión de jubilación gracia del señor JOSE JAVIER TRUJILLO ALVALREZ».

Sostuvo que de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales los docentes que tienen derecho al reconocimiento de la prestación son aquellos que a 31 de diciembre de 1980 hubieran cubierto la totalidad de los requisitos, sin embargo, el actor no cumplió con estos presupuestos, por ello, se negó la petición de la pensión. Señaló que la vinculación del actor antes del 31 de diciembre de 1980 se dio en colegios no oficiales y comoquiera que no existen los actos de nombramiento o las actas de posesión esta vinculación no ofrece certeza alguna que permita contabilizar dicho tiempo para el reconocimiento de esta prestación de naturaleza especial.

Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, buena fe, prescripción y la genérica. 3. La sentencia de primera instancia2 El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 21 de octubre de 2021, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida.

Consideró que, pese a que el demandante acreditó servicios en la labor docente territorial, no demostró la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; pues no aportó los actos de nombramiento y las actas de posesión que acrediten la vinculación antes de esa fecha y, por eso, no le asiste el derecho de acceder al beneficio pensional que reclamó, de acuerdo 2 Expediente digital. 4 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP con las disposiciones que rigen la materia y con la línea jurisprudencial decantada por esta Corporación. 4.

El recurso de apelación3 La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia e insistió en que el demandante acreditó la totalidad de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues prestó sus servicios por más de 20 años, observando buena conducta, en la docencia territorial, y con vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, como se demuestra con el certificado laboral expedido por Fondo de Prestaciones del Magisterio, en donde se puede observar que su ingreso al magisterio ocurrió el 5 de mayo de 1980.

Añadió que esta prueba se complementa con la certificación expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, en la que consta su vinculación como maestro antes de la fecha límite, esto es, 31 de diciembre de 1980, en el que, además, se indica que el CEDER y la Escuela de Auxiliares de Enfermería son establecimientos oficiales, en los cuales fueron nombrados y sus salarios y prestaciones pagados con dineros del departamento de Caldas.

Indicó que no puede existir conclusión distinta a que el actor cumple con los requisitos para obtener la pensión gracia y estos fueron acreditados en el sub examine. La vinculación con la Corporación Alberto Arango Restrepo -Ceder y con la Escuela Auxiliares de enfermería está probada y el hecho de que no se adjuntaran las actas de posesión, ni los decretos de nombramiento para demostrar esta vinculación antes del año 1980, no quiere decir que efectivamente no hubiera prestado sus servicios, máxime si se tiene en cuenta que es un hecho ajeno al demandante y puede obedecer al desorden administrativo de las entidades que no archivaron tales documentos o les dieron de baja. 5.

Alegatos de conclusión 3 Expediente digital, índice 18 del aplicativo Samai 5 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP En auto del 22 de marzo de 20244, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante. Dentro del término de ejecutoria de dicha providencia, la parte demandada5 presentó alegatos de conclusión en los que solicitó se confirme la sentencia de primera instancia porque el accionante no acreditó el cumplimento de todos los requisitos para acceder a la pensión gracia. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, se precisa que el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si el accionante acreditó los requisitos exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; 2.3. Caso concreto; y 2.4. Condena en costas. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una 4 Índice 20 del aplicativo Samai 5 Índice 24 6 «Artículo 328. Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19137 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19038, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19289 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la 7 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «[S]obre Instrucción Pública». 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual10.

La Ley 37 de 193311 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199812, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197513, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la 10 «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 13 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».

Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, 9 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.14 Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo 14 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP SU-14 de 202015, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese 15 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio 12 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación16 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.

Hechos probados i) Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, el actor nació el 19 de noviembre de 1954. ii) Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral, del 19 de septiembre de 2018, en el que consta que el demandante estuvo vinculado a la docencia oficial desde el 5 de mayo de 1980, designado por el Oficio 000 del 20 de enero de 1981, en la Institución Educativa Nacional de Auxiliares de Enfermería, con vinculación nacionalizada. iii) Certificado de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, Fondo Educativo Regional, Sección de Estadística, Kardex y archivo, del 16 de febrero de 1998, en el que hace constar que el señor José Javier Álvarez prestó sus servicios en el ramo oficial de la educación pública de ese departamento como profesor del Liceo León Greif de Manizales desde el 5 de 16 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP mayo de 1980, en una plaza departamental y pasó al FER como una plaza cofinanciada. iv) Documento del jefe de enseñanza media del departamento de Caldas, del 4 de abril de 1986, en el que se autoriza al señor Javier Trujillo Álvarez para asumir las funciones de rector del instituto Montebonito, mientras se legaliza el decreto de nombramiento en propiedad. v) Decreto 0413 del 8 de mayo de 1986, por medio del cual se «aclara el Decreto 0328 de abril 28 de 1986, en el cual se nombra al Pbro.

Javier Trujillo Álvarez, en el Instituto Monte Bonito de Monte Bonito, en el sentido de que dicho nombramiento se hace bajo de término de excepción del Decreto 085 de enero 23-80. Art. 1º.» vi) Acta de posesión del 8 de mayo de 1986, de la Secretaría de Educación Departamental, por la que el demandante tomó posesión del cargo como profesor en el Instituto Montebonito, ante el secretario general del departamento. vii) Documento en el que la jefe de la División de Enseñanza Media de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, del 13 de abril de 1987; en el que hace constar que «según decreto (sic) Número 0976 de julio 9 de 1986, se le asignaron funciones de rector al PRESBITERO JAVIER TRUJILLO ALVAREZ, en el Instituto Montebonito». viii) Documento del 4 de marzo de 2021, en el que el técnico operativo de hojas de vida de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas hace constar que una vez revisados los archivos de las historias laborales del personal docente y administrativo y la base de datos de la Secretaría de Educación de Caldas se verificó que el expediente del actor fue entregado a la Secretaría de Educación de Manizales, por Oficio del 3 de julio de 2013. xi) Certificado de la secretaria de educación de Manizales en la que consta: 14 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP Que el Señor JOSE JAVIER TRUJILLO LVAREZ, identificado con la ce nro. 10.240.137, laboro como docente plaza Departamental financiada, nombrado profesor por el Departamento de Caldas desde el 17 de enero de 1977 en el CEDE Manizales, según oficio expedido por la Gobernación de Caldas, Secretaria General Coordinadora oficina de personal del 18 de junio de 1992, se le asignan funciones de rector mediante decreto 0976 del 09 de julio 1986 en el Instituto Montebonito del Municipio de Marulanda (caldas) desde el 04 de abril de 1986, renuncia a las funciones de Rector mediante Decreto No. 00100 del 1 de febrero de 1989. y nombrado docente mediante Decreto 413 del 08 de mayo de 1986, y p sesionado 08 de mayo de 1986, bajo los términos de excepción del Decreto No 085 del 23 de en ro de 1980 Art 1°., parágrafo 1°.

El 23 de febrero de 1990 según Decreto 36, fue trasladado para la Institución Educativa Oficial León de greiff de Manizales, y mediante D reto 714 el 01 de febrero de 2008 fue trasladada para la Institución Educativa Oficial La Sultana. Que desde el 01 de enero de 2003 se ene entraba adscrito (a) a la planta de personal del sector educativo recibida por el Municipio de Maní ales, y adoptada según Decreto No. 075 de abril 1 O de 2003.

Se le han concedido licencias voluntarias a 1: Mediante Resolución 7183 del 21 de septiembre de 1988 por 45 días. mediante Resolución No. 6189 del 16 de agosto de 1994 por 12 días, mediante Resolución No 7059 del 01 de diciembre d 1997 por 12 días, mediante Resolución No. 2333 del 12 de agosto de 2002 por 24 días, median e Resolución No. 18 del 15 de marzo de 2003 por 10 días, mediante Resolución No. 30 del 13 d enero de 2006 por 30 días.

Que el docente Javier TruJ1llo, presentó renuncia a partir del del 01 de enero de 2011, según resolución 1754 de diciembre 16 de 2010, expedida por la Secretaria de Educación Municipal, […] (sic). Esta certificación también aclara que una vez consultada la hoja de vida se pudo establecer que no reposa ningún acta de posesión en las instituciones educativas citadas. 2.3.

Caso concreto El señor José Javier Trujillo Álvarez acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estima que no acreditó el cumplimento de la totalidad de los requisitos exigidos antes del 31 de diciembre de 1980.

El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda, porque no encontró probada la vinculación del demandante a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, pues no aportó los actos de 15 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP nombramiento en las instituciones educativas.

La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que cumple con la totalidad de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia y que no es necesario aportar el acto de nombramiento y el acta de posesión para acreditar la vinculación, pues se cuenta con los certificados expedidos por la secretaria de educación de Caldas.

Pues bien, como se vio, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.

En los términos del recurso de apelación, la Sala estudiará si el demandante acreditó el cumplimento de la con la totalidad de los requisitos para acceder a esta prestación: 1. 50 años de edad De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso se aprecia que el demandante cumple con este requisito porque nació el 19 de noviembre de 1954, por tanto, para el 6 de diciembre de 2018 (fecha de la solicitud de reconocimiento) contaba con más de 50 años de edad. 2.

Vinculación a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 Para la Sala este requisito no se encuentra acreditado porque aun cuando se aportó el Formato para la Historia laboral y las constancias de prestación de servicios por parte de la Secretaría de Educación de Manizales, también lo es que las instituciones educativas en las cuales estuvo vinculado el demandante 16 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP no tienen el carácter de oficiales.

De acuerdo con el Formato para la Expedición de Historia Laboral, el actor se incorporó a la labor docente en la Corporación Alberto Arango Restrepo CEDER de Manizales, desde el 17 de enero de 1977 hasta el 15 de diciembre de 1978, sin embargo, este instituto es de naturaleza privada. En efecto, de acuerdo con la reseña histórica de esta institución, consultada en la página Web17 oficial de la misma se evidencia que: «[…] Por la necesidad de un grupo de padres de familia que afrontaba el hecho de tener un hijo con limitación y no poder acceder a los servicios de educación especializada en la región, nació en Manizales en 1961 el «Instituto de Audición, Voz y Lenguaje, Fundación Alberto Arango Restrepo» como anexo al Hospital Infantil de la Cruz Roja de Manizales, pues para esa época en Colombia, solamente existía en la capital Bogotá una institución para niños ciegos y sordos y se iniciaba a nivel nacional un movimiento para la creación de una institución para niños con retardo mental.

Para el año de 1965, se inicia en Manizales la «Clínica Escuela para Niños con Retardo Mental», la cual se fusionó en 1973 con el «Instituto de Audición, Voz y Lenguaje», pues las dos instituciones tenían objetivos comunes en el campo de la educación especial y la rehabilitación, facilitando un mejor aprovechamiento de los recursos humanos y económicos, teniendo mayores posibilidades de ampliar y mejorar la atención de los usuarios y proyectando posibilidades para la investigación. En 1979, se inició la construcción de una sede propia adecuada a las necesidades de educación y rehabilitación de los usuarios, para esta época se adaptaron los programas pedagógicos y se crearon talleres artesanales para su entrenamiento laboral, es así como en 1981 se iniciaron las etapas de adaptación y capacitación laboral para los alumnos mayores.

A principios de la década de los 80, el CEDER se dedicó a estructurar estas etapas para completar el proceso de habilitación integral, dando así una respuesta eficaz a las necesidades de los usuarios y brindándoles elementos para el mundo del trabajo. Dicho proceso permitió la creación del Programa Vocacional con las etapas de evaluación, adaptación y capacitación laboral en 1982 y se dio la afiliación de la institución al Grupo Latinoamericano de Rehabilitación Profesional GLARP […]» 17 https://www.siis.net/docs/ficheros/200406220029_24_0.pdf 17 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP Así las cosas, para la fecha en la que el demandante laboró en dicha institución, se trataba de una entidad sin ánimo de lucro y de naturaleza privada, por consiguiente, este término no puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, pues, como se vio en el recuento normativo y jurisprudencial; de conformidad con el artículo 1º de la Ley 114 de 191318 esta pensión especial solo se otorga a: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. [se destaca] Dicho beneficio luego se extendió a los profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los docentes de enseñanza secundaria, por medio de las Leyes 116 de 1928 de 37 de 1933.

Adicional a ello, se puede evidenciar que, en dicha institución, para el periodo que interesa a la Sala, no era un establecimiento dedicado a la formación de estudiantes de primaria o bachillerato, su misión y sus objetivos eran distintos. Sobre el particular, se destaca que en providencia de 22 de marzo de 201819, esta Subsección, señaló: «Si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden20, y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales21, tenían derecho a ella.

La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 116 de 1928, en la sentencia C-085-02, razonó justo así: “En lo relativo a la pensión de gracia, pensión que es a la que se refiere el artículo 6 acusado, dado que extendió el derecho a percibirla a otros docentes distintos a los mencionados en la Ley 114 de 1913, la Corte, en la sentencia C-479 de 1998, 18 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 19 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 73001-23-33-000-2013-00413-01 (2933-2014). 20 Centralizada o descentralizada. 21 Después se hizo extensiva a los docentes de básica secundaria y de escuelas normales, inspectores y directivos docentes, pero guardando el mismo referente de vinculación y de remuneración. Leyes 116 de 1928 y 37 de 1937. 18 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP analizó las causas que la originaron, al examinar la constitucionalidad de uno de los requisitos para acceder a ella, pues, la acusación, en aquella ocasión, consistía en que había una diferencia injustificada para su reconocimiento entre los educadores oficiales de primaria y los de secundaria.

La Corte, entonces, se remontó a las razones históricas que explicaron su establecimiento, y señaló que la pensión de gracia se concibió como una compensación o retribución a favor de los maestros de primaria del sector oficial, cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de los entes territoriales, en cuantía mucho menor que la que recibían los docentes de la secundaria, vinculados a la Nación. En esta providencia, también se mencionó que el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, ahora acusado, constituyó una ampliación al número de educadores con derecho a acceder a la misma.

En lo pertinente, la providencia dijo lo siguiente: “Esta pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector.

Si bien en principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel.

El legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los citados servidores públicos.” (Negrillas fuera de texto original). En tal virtud, a diferencia de lo considerado por el a quo y el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación en el concepto rendido, en juicio de la Sala, el demandante no tiene derecho a que le sea reconocida una pensión de jubilación gracia, pues ha de reiterarse, que el tiempo certificado en este proceso, no se ajusta a las condiciones exigidas en la ley para el efecto, por lo que la sentencia apelada deberá ser revocada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con fundamento en lo expuesto en esta providencia.» De otra parte, con la finalidad de acreditar este requisito [vinculación antes del 31 de diciembre de 1980] el accionante alegó que se debe tener en cuenta el periodo laborado en la institución educativa Nacional de Auxiliares de Enfermería, desde el 5 de mayo de 1980 hasta el 15 de diciembre de 1982. 19 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP Sobre este periodo la Sala encuentra que tampoco puede ser contabilizado para acceder a la pensión gracia, que como se vio es una prerrogativa de carácter especial concedida a los docentes oficiales de primaria y bachillerato del orden territorial o nacionalizado; por tratarse de una institución de naturaleza privada.

A esta conclusión arriba la Sala de la revisión de la historia de la Institución educativa Nacional de Auxiliares de Enfermería22, en la que se observa que: «[…] A continuación se relacionan los principales hechos que nuestra querida institución ha tenido desde su fundación. 1952: Mediante el Decreto N° 507 de 1952 se crea la Escuela Rural de Auxiliares de Enfermería en Villamaría Caldas, su primera directora fue la señorita Susana Gamboa Walteros, la escuela inició con 35 estudiantes y 5 docentes.

Solo 9 culminaron el programa, optando al Certificado de Idoneidad como Auxiliares de Enfermería Rurales. 1953: Se inició el primer curso de Auxiliares de Enfermería con 17 estudiantes. Se realizó el primer convenio con el Hospital Santa Sofía sitio donde las estudiantes desarrollaban sus prácticas; fue trasladada entonces la Escuela al sector de la Francia. 1964: Asumió la dirección de la Escuela la Enfermera Superior Elvia Lucy Martínez. 1972: La Escuela fue trasladada al Barrio Palermo ocupando la actual sede, propiedad del Departamento. 1974: Se celebró un convenio para las prácticas hospitalarias con el Hospital Universitario de Caldas. 1982: Se creó el Programa de Bachillerato en Salud y Nutrición, de Educación Formal, su primera directora la Enfermera Alina Agredo de Franco. 1986: Se aprobaron los grados de media vocacional 10° y 11°.

Este año se otorgó por primera vez el Título de Bachiller en Salud y Nutrición a 4 estudiantes. […]» 22 https://www.enaemanizales.edu.co/index.php/institucion-educativa/resena-historica 20 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP Por lo tanto, para la fecha en que el señor Javier Trujillo Álvarez se vinculó a la misma (mayo de 1980), no era una institución de carácter oficial donde se impartiera la educación de primaria o bachillerato, situación que impide contabilizar este tiempo para acceder al reconocimiento solicitado.

No advierte la Sala que el demandante haya aportado elementos de juicio distintos para acreditar la vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980. De tal manera que, la exigencia de probar la vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, no se encuentra acreditado, contrario a lo manifestado por el recurrente, de ahí que resulte innecesario analizar el cumplimiento de los otros requisitos para acceder a la pensión gracia. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones que aquí se exponen, a excepción de la condena en costas que se revocará. 2.4 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en 21 Nº Interno: 1925-2023 Demandante: José Javier Trujillo Álvarez Demandado: UGPP nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, a excepción de la condena en costas que se revoca.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.