Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
Radicado número: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Referencia: Acción de tutela Tema. Acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 1. Requisitos de procedibilidad. Subtema 2. Suficiencia en la carga argumentativa. Improcedencia. relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó el señor Néstor Alfredo Barrera Mora en contra de la sentencia de tutela del 11 de julio de 2024, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Néstor Alfredo Barrera Mora presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 23 con ocasión de la sentencia del 24 de enero de 2024 dictada dentro del recurso extraordinario de revisión identificado con el número de radicado 11001-03- 15-00-2023-05156-00. 1.2.
Hechos probados del proceso ordinario 1.2.1. El señor Néstor Alfredo Barrera Mora interpuso acción de tutela para deprecar el amparo de sus derechos fundamentales que consideró vulnerados por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA con la emisión del acto administrativo que lo declaró insubsistente en el cargo que ocupaba. En primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Tunja dictó sentencia el 14 de julio de 2014 en el que declaró improcedente la acción por no superar el requisito de subsidiariedad, esto es, por que podía acudir a la vía ordinaria para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales.
En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante fallo del 26 de agosto de 20141, revocó la decisión y en su lugar, amparó los derechos fundamentales invocados por el señor Barrera Mora y ordenó a la Dirección Nacional de Aprendizaje del SENA reintegrar al interesado al cargo que 1 Páginas 91 a 117 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F.
Radicado número 2014-00131-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 desempeñaba al momento del retiro. En el mismo proveído instó al accionante para que, en los 4 meses siguientes a la notificación del fallo, interpusiera la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para la garantía de sus intereses. 1.2.2.
Néstor Alfredo Barrera Mora en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA, orientada a obtener la nulidad de la Resolución 01261 del 20 de junio de 2014 mediante la que fue declarado insubsistente en el cargo de director regional Boyacá, Grado 7 y a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara su reintegro, así como el pago de todos los rubros dejados de percibir.
El asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Boyacá que, en sentencia del 24 de julio de 20182, accedió parcialmente a las pretensiones. Como fundamento de su decisión, consideró de un lado que, si bien al cargo ocupado por el demandante era de libre nombramiento y remoción, para proveerlo la entidad acudió a un proceso de selección público y meritocrático, en el que fueron tenidas en cuenta las calidades académicas y profesionales de los aspirantes, por lo que, la administración debió motivar el acto administrativo de insubsistencia dado que no existió una consideración subjetiva sino de mérito para desempeñar el cargo.
De otro lado, estimó que no había lugar a ordenar el reintegro del demandante porque con ocasión de un fallo de tutela ya se había reintegrado al cargo, de manera que sólo reconocería lo correspondiente a los emolumentos dejados de percibir entre su retiro y su reintegro efectivo. 1.2.5. Inconforme con la decisión el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA en calidad de demandada, interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que, los nombramientos de los Directores Regionales de la entidad están precedidos por concursos de méritos, pero que esto no significa que la persona nombrada tenga una estabilidad especial o superior, similar a los empleados públicos de carrera administrativa, que solo pueden ser declarados insubsistentes por una calificación insatisfactoria del servicio o con ocasión de la imposición de una sanción disciplinaria. 1.2.5.1.
El recurso le correspondió desatarlo al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que, en sentencia del 7 de julio de 20223, revocó la decisión dictada en primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. Consideró que, para el asunto concreto, el concurso de méritos y nombramiento de los directores regionales del SENA no podía ser analizado ni decidido con base en las normas que son aplicables a los concursos de provisión de cargos de carrera administrativa, sino por aquellas que regulan los concursos de la entidad vigentes para la fecha y que gozaban de presunción de legalidad. 2 Páginas 27 a 57 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F.
Proceso con radicado número 15001-23-33-000-2015-00105-00. 3 Páginas 58 a 90 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F. Proceso con radicado número 15001-23-33-000-2015-00105-01 (6311-2018).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Explicó que, el cargo desempeñado por el demandante era de libre nombramiento y remoción, por lo que, el acto administrativo contentivo de la declaratoria de insubsistencia objeto de controversia, no requería motivación alguna ya que el nominador puede remover libremente al servidor público y solo está obligado a dejar constancia en la hoja de vida y en todo caso la eventual omisión de este presupuesto no genera nulidad del acto de retiro del empleado.
Agregó que, el demandante no acreditó que el acto acusado hubiere sido expedido con una finalidad diferente a la autorizada por la ley, esto es, por razones distintas al buen servicio público. 1.2.6. Posteriormente, el señor Barrera Mora formuló recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 7 de julio de 2022 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con fundamento en la causal prevista en numeral 8 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.6.1.
El asunto le correspondió a la Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 24 de enero de 20244 declaró infundado el recurso extraordinario de revisión5. Como problema jurídico a resolver planteó: “(…) definir si la sentencia de primera instancia es una providencia ejecutoriada y en firme, y, por consecuencia, no es un fallo que pueda debatirse en instancia superior”6.
Al respecto explicó que, en principio no estaban satisfechos los requisitos para la configuración de la causal 8 del artículo 250 del CPACA dado que el primer presupuesto para su procedencia era que existiera una sentencia ejecutoriada anterior al fallo recurrido, de tal forma que se constituyera cosa juzgada entre las partes, lo que, en el caso concreto no existía. Aclaró que, para el caso bajo estudio, la sentencia de primera instancia no era un precedente judicial ni constituía cosa juzgada, ya que su firmeza dependía de la decisión que resulte en una instancia superior que resuelve el recurso de apelación. Finalmente, concluyó que en el asunto no estaban acreditados los presupuestos de cosa juzgada conforme a la causal invocada, en tanto no fue allegada ninguna providencia ejecutoriada con identidad de objeto, de causa y de partes en relación con la sentencia recurrida. 1.2.7.
Luego, el señor Barrera Mora interpuso recurso de súplica en contra de la decisión del 24 de enero de 20247, que fue rechazado mediante auto del 11 de marzo de 20248. 4 Archivo electrónico nombrado “”018SENTENCIA”, ubicado en el índice 18 del expediente digital de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificadoA5C09BB61860B10F D9E5E2F1E2F6FC66 AA3E12563B4197BD 255BC6BA42CB35E2. 5 Expediente con radicado número 11001-03-15-000-2023-05156-00. 6 Página 2 del electrónico nombrado “”018SENTENCIA”, ubicado en el índice 18 del expediente digital de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificadoA5C09BB61860B10F D9E5E2F1E2F6FC66 AA3E12563B4197BD 255BC6BA42CB35E2.Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 7 Páginas 140 a 144 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F. 8 Páginas 146 a 151 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.3. Argumentos y pretensiones de tutela 1.3.1. El señor Barrera Mora expuso ampliamente varios hechos relacionados con el asunto ordinario objeto de controversia, por los que consideró fueron vulnerados sus derechos fundamentales9.
Luego en cumplimiento de lo solicitado por el juez constitucional de primera instancia10, allegó escrito en el que aclaró su solicitud respecto de la posible configuración de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en los siguientes términos11: 1.3.1.1. Indicó que, la solicitud de amparo estaba dirigida a cuestionar la providencia del 24 de enero de 2024 en la que, la autoridad accionada declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que promovió en contra de la decisión del 7 de julio de 2022 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Sostuvo que la providencia objeto de tutela desconoció de forma evidente la verdad procesal, fáctica y jurídica del asunto en estudio y descalificó la procedencia del recurso extraordinario de revisión, lo que, a su juicio, impone el estudio del asunto por tener relevancia constitucional. En relación con los requisitos generales de procedibilidad explicó que había agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios para la defensa de sus derechos fundamentales ya que incluso había presentado un recurso de súplica en contra del proveído del 24 de enero de 2024.
También sostuvo que su solicitud cumplía el requisito de inmediatez, explicación suficiente de los hechos vulneradores de sus garantías fundamentales y no se trataba de una acción de tutela en contra de un fallo de la misma naturaleza. 1.3.1.2. Destaco que la providencia objeto de tutela incurrió en los siguientes defectos: a) procedimental absoluto por una irregularidad procesal ya que pese a la admisión del recurso extraordinario de revisión con auto del 8 de noviembre de 202312, de manera arbitraria fue declarado infundado sin tener en cuenta lo previsto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011; b) fáctico porque contrario a lo afirmado por la autoridad cuestionada, existía la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del expediente de tutela con radicado 15001-23-33-000-2015-00105-01; y c) violación directa de la Constitución ya que la decisión cuestionada, vulnera los artículos 29 y 228 a 230 Superiores. 1.3.2.
El accionante solicitó al juez constitucional13 que: i) conceda el amparo de sus derechos fundamentales y en consecuencia ii) “SE REVOQUE LA 9 Archivo electrónico que contiene el escrito de tutela ubicado en el índice 2 del expediente de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F. 10 Ver acápite 1.4. 11 Archivo electrónico que contiene el escrito de aclaración allegado por la parte accionante, ubicado en el índice 8 del expediente de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E672C12DEFA8FE83 6FFA5FCA9CA5BBC9 76917CA262094B27 F073A399059AE14B. 12 Páginas 124 a 126 del archivo electrónico ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F. 13 Folio 8 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela ubicado en el índice 2 del expediente de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 31FA69609D6FBC3E F474DA08E14CB196 3D4640278E57F8EB E7514581B49F056F.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 PROVIDENCIA DEL DIA VEINTICUATRO (24) DE ENERO DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024), QUE DECLARÓ INFUNDADO EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Y SE ORDENE A LA SALA VEINTITRÉS (23) DE DECISIÓN, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, dar trámite al fundado RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN por la causal de que trata el numeral 8° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, legalmente instaurado y oportunamente admitido por providencia de fecha ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) y se profiera decisión de fondo contra la Sentencia de segunda instancia dictada el siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) con sesgo, de manera contraevidente a lo reconocido y probado en la primera Sentencia (…)”14. 1.4.
Trámite de tutela de primera instancia e intervenciones 1.4.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante auto del 30 de abril de 202415, requirió al accionante para que expusiera con claridad los defectos en los que consideraba había incurrido la autoridad cuestionada en la sentencia objeto de tutela. Una vez el accionante allegó lo solicitado16, el despacho ponente en primera instancia, mediante auto del 17 de mayo de 202417, admitió la acción, vinculó como tercero con interés al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, solicitó copia del expediente del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000- 2023-05156-00, así como el del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2015-00105-00/01, decretó como pruebas los documentos aportados al escrito de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 1.4.1.1.
En el trámite también fue resuelta una manifestación de impedimento, que fue declarada fundada mediante auto del 28 de junio de 202418. 1.4.2. El Consejo de Estado, Sala Especial 23 de Decisión remitió el expediente digital del recurso extraordinario de revisión con radicado número 11001-03-15-000- 2023-05156-0019. A su turno, la Sección Segunda, Subsección B de la misma Corporación lo correspondiente al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-23-33-000-2015-00105-00/0120, sin embargo, no se pronunció respecto al caso concreto.
El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y el Tribunal Administrativo de Boyacá guardaron silencio. 14 Ibidem. Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 15 Archivo electrónico ubicado en el índice 4 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 6DD76631A943B204 8659C3BBD1777933 40FF10973457EE9B 1DEE911ABF25E4F9. 16 Archivo electrónico ubicado en el índice 8 del expediente digital de tutela de primera instancia del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: E672C12DEFA8FE83 6FFA5FCA9CA5BBC9 76917CA262094B27 F073A399059AE14B. 17 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 10 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado AB6FDEB7C8E5253B 841FB335733A2602 98DC99AE9A70BECD 26320EAF8DB608EA. 18 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 27 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado EAF11D0CEA332BBA 6E2D43B499D63ADA 3EBEFA0C3CA485DE 44F27E61C304DC41 19 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 18 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado 20 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 22 del aplicativo SAMAI, identificados con certificados 0A86591F2A650193 95AA212497873967 A295DADFBD555184 2DE43C4BAC3231E7 y DA689E6F3E338725 A1FE785C3AF207E5 5AECA89A9521F39D D0EC98970DB11C0C.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.4.3. La Sala Especial de Decisión 23 del Consejo de Estado21, a través del magistrado ponente de la decisión objeto de tutela, expresó que en la providencia controvertida fueron expuestos con claridad los argumentos que sustentaban la improcedencia del recurso, por lo que, al no cumplirse tales presupuestos, la solicitud solo manifestaba un desacuerdo con lo decidido y la pretensión del interesado para acudir a la acción de tutela como una instancia adicional. 1.5.
Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia del 1 de marzo de 202422, negó la solicitud de amparo al concluir que no se configuraron los defectos invocados por el accionante a fin de establecer la vulneración de sus derechos fundamentales. Explicó que contrario a lo expuesto por el accionante en el escrito de tutela, la admisión inicial del recurso no implica que la decisión que deba adoptarse sea favorable a los intereses del recurrente o que modifique la que dictó el juez natural de la causa y ese sentido, agregó que la sentencia objeto de estudio también abordó los argumentos del juez de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que resolvió los cuestionamientos que en torno a estos, fueron planteados en el recurso de alzada. 1.6.
Impugnación La parte accionante presentó escrito de impugnación23 en el que manifestó su inconformidad con la decisión del 11 de julio de 2024 y reiteró textualmente los argumentos que expuso en el escrito de aclaración de tutela24. Sostuvo que, sustentó con suficiencia los requisitos de procedibilidad de su solicitud e insistió que fueron vulnerados sus derechos fundamentales que inicialmente fueron reconocidos en el auto admisorio del recurso extraordinario de revisión del 8 de noviembre de 2023 y agregó que el juez constitucional de primera instancia no realizó un análisis imparcial y objetivo de cada uno de los requisitos generales de procedencia que sustentó en su solicitud.
Finalmente, insistió en las peticiones planteadas en el escrito de tutela, entre otras, que, “se ordene dar el trámite que corresponde al Recurso Extraordinario de revisión por mi instaurado a través de mi apoderado judicial, en cumplimiento de las órdenes judiciales contenidas en la providencia de fecha del 8 de noviembre de dos mil veintitrés (2023) que admitió el recurso.”25. 21 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 15 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado 6A6273DC9DB700FA 62FAB998C4C7EF8D 6DAB96CCEFC1D836 8A13479AB8728C8D. 22 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 13 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado 55772692CEAB590D 181068BCF383895A 3FC79642270485E6 1B11045E4938C518. 23 Archivo electrónico ubicado en el índice 39 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 54D8D8F4A4C5E4AB C6E72045236B110F 3649BE2D3C367A10 B3BEA7640EA60EA4. 24 Apartado 1.4.1. 25 Página 8 del archivo electrónico ubicado en el índice 39 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 54D8D8F4A4C5E4AB C6E72045236B110F 3649BE2D3C367A10 B3BEA7640EA60EA4.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la impugnación, atendiendo a lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general26 para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos del defecto enunciado por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2.1.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque el accionante es el titular de los derechos que afirmó fueron vulnerados, en su condición de recurrente dentro del recurso extraordinario de revisión objeto de estudio. La Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado, está legitimada por pasiva, dado que, como juez del recurso extraordinario de revisión, profirió la providencia objeto de tutela. 2.2.3.
Los requisitos establecidos en el Decreto 2591 de 199127, permiten que la acción de tutela como mecanismo de protección constitucional sea presentada con un margen de informalidad, tanto en el escrito de solicitud de amparo como en su despliegue argumentativo, sin embargo, en las acciones de tutela contra providencias judiciales, exigen una carga argumentativa más sólida, pues de prosperar el amparo se afectaría el principio de cosa juzgada de la sentencia o el auto cuya revisión se pretende en sede de tutela.
Así, la carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el cuestionamiento que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Luego, este debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.
Intervención que debe ser subsidiaria28 y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son 26 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 27 Artículo 14 íbidem: i) exponer con claridad los hechos y derechos que motiva la acción; ii) identificación del accionante y autoridad demandada; iii) declaración juramentada de no haber impuesto otra acción por los mismos hechos y derechos. 28 El artículo 86 de la Constitución establece: Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad.
En ese contexto, el requisito de relevancia constitucional exige que los argumentos de la solicitud de amparo estén dirigidos a exponer las razones por las que el cuestionamiento a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria29, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto30.
Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional” 31.
En suma, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad32; (ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos fundamentales de las personas, e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales33.
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 29 Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata.
Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. 30 Sentencia C-590 de 2005. Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 31 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 32 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T- 931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014, citadas en la sentencia T-422 de 2018. 33 “[T]eniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” Corte Constitucional.
Sentencia T-422 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.2.4. El accionante adujo que el Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión, realizó un análisis erróneo al resolver el recurso extraordinario de revisión que interpuso en contra de la sentencia del 7 de julio de 2022 proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, por considerar que en la sentencia del 24 de enero de 2024, incurrió en los defectos: (i) procedimental por no haber analizado, en debida forma la causal invocada, pese a que el recurso fue admitido en auto del 8 de noviembre de 2023, por lo que — a su juicio—, tal vicio se apartó del procedimiento previsto en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011;
(ii) fáctico porque no tuvo en cuenta la sentencia del 26 de julio de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, (iii) violación directa de la Constitución dado que la decisión trasgredía lo dispuesto en los artículos 29 y 228 a 230 Superiores. Ahora bien, en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional ha reiterado que el defecto procedimental se manifiesta en dos escenarios: (i) el absoluto34, que se presenta cuando el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.
Frente al defecto procedimental absoluto, este Tribunal ha señalado que se presenta cuando el operador judicial (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio35. En términos del defecto fáctico, ha indicado que tal exigencia se concreta en la precisa indicación de la dimensión positiva y/o negativa en que se manifestó el defecto en la providencia. Esto es, referirse (i) a las circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales; o (ii) a las omisiones en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso.
Dicha omisión debe ser arbitraria, irracional y/o caprichos. Por otra parte, del defecto por violación directa de la Constitución, la mencionada alta Corporación ha explicado que “es una causal de tutela contra providencia judicial que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas.
En caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”36. En línea con lo hasta aquí expuesto, la Subsección pudo verificar que de la lectura de la providencia del 24 de enero de 2024 que resolvió el recurso extraordinario de revisión, la Sala 23 Especial de Decisión de esta Corporación expuso con claridad que los argumentos planteados por el recurrente para establecer la posible configuración de la causal 8 del artículo 250 del CPACA37, respecto de la procedencia del referido recurso, no tenían vocación de prosperidad dado que, de un lado no existía una sentencia ejecutoriada anterior al fallo recurrido y de otro, 34 Sentencia SU-418 de 2019.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV. Carlos Bernal Pulido. 35 Sentencias T-388 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-025 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-008 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 36 Corte Constitucional, sentencia SU-918 de 2013. 37 “ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada (…).” Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 porque, contrario a lo afirmado por el accionante, la providencia de primera instancia no era un precedente judicial en la medida en que, precisamente su firmeza depende de la decisión que resulte en la instancia superior que resuelve el recurso de apelación y que para el caso es la recurrida.
En este punto cabe precisar que, el recurso extraordinario de revisión no es un mecanismo adicional para estudiar un asunto resuelto en el curso de un proceso ordinario, en la medida que su propósito es el restablecimiento de la justicia material38, es excepcional y constituye un nuevo proceso, esto es, un medio de control que se dirige contra sentencias ejecutoriadas como excepción al principio de cosa juzgada y solo procede con la justificación de una causal especifica establecida en la norma, esto es, en el artículo 250 del CPCA.
Así, la solicitud de amparo incoada por el señor Barrera Mora se torna improcedente ya que en principio solo expone un cuestionamiento en relación con la decisión objeto de tutela, respecto de la forma en la que debió abordarse el estudio del caso, que a su juicio era procedente por haberse admitido el recurso en providencia del 8 de noviembre de 2023, argumento que, no es de recibo pues la admisión del recurso obedece al cumplimiento de los requisitos formales, en garantía del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sin que el cumplimiento de tales presupuestos, garanticen una decisión favorable un vez se efectúe por el juez del recurso, el análisis de fondo.
En ese sentido, el accionante no expone argumentos sobre la posible afectación iusfundamental derivada los defectos invocados en los términos definidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de tal forma que solicitud plantee un asunto que amerite un estudio de relevancia constitucional por vicios de orden procedimental, indebida valoración de pruebas o desconocimiento de garantías constitucionales y en ese orden se limita a manifestar, nuevamente, su inconformidad con la decisión dictada por el juez de declarar infundado el recurso extraordinario de revisión que promovió. En suma, la solicitud se torna improcedente en la medida que los argumentos de la parte accionante están encaminados a reabrir el debate ya resuelto por el juez natural de la causa, desconociendo así el carácter subsidiario de la acción de tutela con el fin de que el juez constitucional, ordene conforme a sus pretensiones, que el juez de la causa de trámite al recurso extraordinario de revisión que promovió. Aunado a lo anterior es importante referir tal y como la Corte Constitucional lo ha consignado en distintos pronunciamientos, que el juicio que realiza el juez de tutela cuando revisa una providencia judicial, es de validez y no de corrección39 de la misma, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación normativa, que dieron origen a la controversia, de manera tal que prime la interpretación que el accionante le da a su derecho, desconociendo la estructura de la administración de justicia y los principios de independencia y autonomía judicial. 2.3.
Consecuente con lo expuesto, la acción de tutela incoada por el señor Néstor Alfredo Barrera Mora en contra de la sentencia dictada el 24 de enero de 2024 por la Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado, no superó el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional razón por la cual, esta Sala de tutela modificará la sentencia del 11 de julio de 2024, proferida por la Sección Cuarta de 38 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. 39 T-689 de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01908-01 Accionante: Néstor Alfredo Barrera Mora Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 esta Corporación que negó la solicitud de amparo y en su lugar declarará su improcedencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sala Dual, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 11 de julio de 2024, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y en su lugar: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada el señor Néstor Alfredo Barrera Mora en contra de la Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia”.
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás términos de la providencia impugnada en razón a lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente DSR