REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Demandante: SANDRA PATRICIA GOYENECHE MOLINA Demandado: SUBSECCIÓN E DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA UNA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE NEGÓ EL DECRETO DE UNAS MEDIDAS CAUTELARES POR LA NATURALEZA DE LOS RECURSOS DE INEMBARGABLES.

AMPARA Síntesis del caso: la actora alegó la vulneración de sus derechos, con ocasión de la decisión adoptada por el tribunal demandado mediante la cual confirmó el auto que negó el decreto de una medida cautelar de embargo en el marco de un proceso ejecutivo laboral. La Sala concederá el amparo por configurarse un desconocimiento del precedente, tras constatar que la providencia reprochada no realizó un estudio concreto de las excepciones al principio de inembargabilidad, pese a que se trataba del pago de una obligación clara, expresa y exigible de origen laboral, reconocida mediante sentencia judicial, lo cual ha sido definido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como un evento excepcional en el que sí procede la medida cautelar solicitada.

La Sala decide la acción de tutela1 presentada por la señora Sandra Patricia Goyeneche Molina, por intermedio de apoderado judicial2, en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, debido proceso y mínimo vital consagrados en los artículos 25, 29 y 53 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados por el auto del 30 de mayo de 2025.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito radicado el 3 de junio de 2025. 2 Jorge Enrique Garzón Rivera. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela 1) Presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, para que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de una relación laboral entre ambas y, a título de restablecimiento, pidió que se ordenara el pago de los salarios dejados de percibir junto con las prestaciones. 2) Mediante providencia del 1 de noviembre de 2018, el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió parciamente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada, a través de sentencia del 24 de julio de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3) Debido al incumplimiento del pago de la sentencia condenatoria, promovió un proceso ejecutivo en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE3. 4) Asimismo, solicitó el decreto de las medidas cautelares de embargo sobre dos bienes de titularidad de la ejecutada, a saber i) el inmueble con Matrícula Inmobiliaria no. 50S- 40764275 y ii) la cuenta de ahorros no. 004800391056 del banco Davivienda, la cual, según adujo, ha sido utilizada históricamente para el pago de sentencias laborales. 5) Mediante providencia del 8 de mayo de 2023, el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó tales medidas, porque en la solicitud no se identificó el número de cuenta ni cuál es su destino, presupuestos necesarios para su decreto para verificar si se trataba de recursos inembargables o no. 6) El 11 de mayo de 2023, formuló recurso de reposición y, en subsidio de apelación, en el cual criticó que se le exigiera identificar las cuentas bancarias y su destinación, cuando quien había incumplido el fallo judicial era la parte demandada; además, señaló que el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 2018 permite la imposición de medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales y, en caso de que estos resulten insuficientes, es posible acudir a los recursos con destinación específica cuando se trate del pago de créditos laborales reconocidos en providencias judiciales. 3 11001-33-35-021-2023-00066-00/01/02. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela 7) En consecuencia, pidió que se oficiara a la parte ejecutada para que informara los números de cuentas y su destinación, dado que esa información no estaba a su alcance y era necesaria para el estudio de las medidas cautelares. 8) Por medio de proveído del 30 de junio de 2023, el juzgado ofició al banco Davivienda para que informara si los dineros que se encontraban en la cuenta no. 004800391056 a nombre de la parte ejecutada “son dineros públicos o si los mismos son o no inembargables”. 9) Mediante memorial del 1 de agosto de 2023, el jefe del Departamento de Operaciones de Reclamos No Fraude de Davivienda informó que los dineros contenidos en la cuenta de ahorros antes aludida, en efecto, eran de la parte ejecutada y tienen el carácter de inembargables, por tratarse de recursos públicos con destinación específica al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos del artículo 594 del Código General del Proceso. 10) El 4 de agosto de 2023, la parte ejecutante solicitó requerir nuevamente al banco para que precisara si la cuenta estaba destinada al pago de sentencias y conciliaciones, sin embargo, en providencia del 26 de septiembre de 2024, el juzgado negó dicha solicitud y no repuso el auto del 8 de mayo de 2023, en consideración a que el banco ya había especificado claramente la naturaleza de los recursos, según certificado de inembargabilidad. 11) Por medio de proveído del 26 de septiembre de 2023, el juzgado a) negó la solicitud radicada el 4 de agosto de 2023; b) no revocó el auto del 8 de mayo de 2023 y c) concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. 12) El 7 de octubre de 2024, nuevamente pidió que se decretara el decreto de las medidas, pero únicamente respecto del bien inmueble, por consiguiente, el tribunal requirió a la ejecutada para que informara la destinación y el uso dado del mismo y, posteriormente, adicionó las medidas sobre la cuenta de bancaria del banco Davivienda la ejecutada. 13) Mediante auto del 29 de noviembre de 2024, el juzgado otra vez negó el decreto de las medidas cautelares de secuestro y embargo, respecto del bien inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria no. 50S-40764275 y de la cuenta bancaria no. 550- 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela 00480-039-1056 del banco Davivienda, ambos de propiedad de la ejecutada, al tiempo que rechazó por improcedentes las pruebas solicitadas por la parte ejecutante el 25 de noviembre de 2024. 14) En cuanto al inmueble, concluyó que no era posible decretar la medida porque se trataba de un bien patrimonial o fiscal con destinación específica para la construcción de un hospital de alta complejidad en la localidad de Usme, por lo cual su afectación comprometería derechos fundamentales colectivos como la vida y el acceso a la salud. 15) Respecto de la cuenta bancaria, sostuvo que, según certificado de inembargabilidad expedido por el gerente de la parte ejecutada, sus recursos están destinados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la cual son inembargables conforme con el artículo 594 del Código General del Proceso. 16) Contra el auto del 29 de noviembre de 2024, interpuso recurso de apelación, en el que limitó los argumentos al embargo de la cuenta bancaria de Davivienda e insistió en que los recurso ahí depositados estaban destinados al pago de sentencias y conciliaciones, por tanto, resultaba procedente aplicar una excepción al principio de inembargabilidad, en tanto que se pretendía hacer efectiva una obligación de origen laboral reconocida mediante sentencia judicial y aportó el comprobante de egreso que, a su juicio, demostraba que desde la cuenta bancaria de Davivienda se han realizado pagos de sentencias laborales. 17) Mediante providencia del 30 de mayo de 2025, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el auto del 29 de noviembre de 2024, tras constatar que dentro del expediente obran certificaciones expedidas por el banco Davivienda que acreditaban que los recursos de la cuenta en cuestión están destinados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la cual gozan de inembargabilidad.

Fundamentos de la vulneración La parte accionante alegó que la providencia judicial proferida el 30 de mayo de 2025 por la autoridad judicial demandada incurrió en varios defectos: 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela En primer lugar, el defecto sustantivo se configuró, por cuanto se aplicó de manera absoluta la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos, sin considerar las excepciones expresamente reconocidas por el ordenamiento jurídico en materia de créditos laborales.

En segundo lugar, planteó un defecto fáctico derivado de la omisión en la valoración del material probatorio obrante en el expediente ejecutivo, particularmente, en lo relativo a la cuenta bancaria objeto de la solicitud de embargo, ya que desatendió pruebas que demostraban el uso reiterado de dicha cuenta para el pago de sentencias laborales, así como la destinación parcial o total de los recursos allí depositados para el cumplimiento de obligaciones laborales judiciales y la naturaleza eminentemente laboral del crédito objeto de ejecución. En tercer lugar, planteó el desconocimiento del precedente judicial por desatenderse la aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, según la cual, el principio de inembargabilidad cede, de manera excepcional, cuando se trata del cumplimiento de créditos laborales reconocidos judicialmente.

Para el efecto, citó las sentencias de la Corte Constitucional C-354 de 1997, C-546 de 1992, C-793 de 2002, C-1154 de 2008, SU-995 de 1999, SU-195 de 2012, así como las del Consejo de Estado del 10 de junio y 24 de septiembre de 2021 proferidas en los procesos con radiación nos. 11001-03-15-000-2020-04268-01 y 11001-03-15-000-2021- 01228-01, respectivamente.

Finalmente, sostuvo que se presentó una inversión indebida de la carga de la prueba por exigírsele acreditar la inexistencia de la protección presupuestal sobre los recursos, cuando correspondía a la deudora demostrar que los dineros objeto de la medida cautelar no tenían destinación laboral, máxime cuando el crédito se encontraba plenamente reconocido mediante sentencia judicial ejecutoriada.

Esta inversión contrariaría, en su criterio, los principios pro operario, de carga dinámica de la prueba y de protección reforzada a sujetos en situación de vulnerabilidad. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Por las razones ampliamente expuestas, respetuosamente solicito a este Honorable Consejo de Estado: - Amparar integralmente los derechos fundamentales vulnerados a mi representada, en especial: • Derecho al trabajo digno y en condiciones justas (Art. 53 C.P.). • Derecho al mínimo vital. • Derecho al debido proceso (Art. 29 C.P.). • Derecho a la efectividad de las sentencias judiciales laborales (Art. 229 C.P.). • Derecho al acceso real a la justicia (Art. 229 C.P.). - Dejar sin efectos jurídicos la providencia proferida el 30 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “E”, dentro del expediente 11001-33-35-021- 2023-00066-02. - Ordenar al Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, como juez de instancia, que decrete la medida cautelar solicitada, consistente en el embargo y retención de los dineros existentes en la cuenta de ahorros No. 004800391056 del Banco Davivienda, de titularidad de la Subred Sur E.S.E., hasta concurrencia del monto ejecutado” (fl.7 de la demanda de tutela, índice 02 de Samai).

Actuación procesal Mediante auto del 11 de junio de 2025 (índice 05 de Samai), se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, como terceros con interés, se vinculó a los gerentes de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE y del Banco Davivienda y al titular del Juzgado 21 Administrativo del Circuito judicial de Bogotá, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Encontrándose el proceso para fallo, el despacho observó que la parte demandante en el proceso ejecutivo referido fue la señora Sandra Patricia Goyeneche Molina, quien no fue vinculada al presente trámite, por cuanto el señor Garzón Rivera indicó que actuaba en nombre propio.

En consecuencia, por auto del 27 de junio de 2025 (índice 012 de Samai), se vinculó a la señora Sandra Patricia Goyeneche Molina, entregándole copia de la demanda de tutela 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela y se le otorgó al señor Jorge Enrique Garzón Rivera un término de dos (2) días, contados a partir de la notificación de esa providencia para que allegara el respectivo poder especial que lo facultara para actuar como apoderado judicial de la señora Goyeneche Molina en el proceso de la referencia. Asimismo, se le informó a la tercera con interés que, una vez notificada, contaba con un término de dos (2) días para que por el medio más expedito rindiera un informe sobre los hechos objeto de la presente acción. Por escrito del 3 de julio de 2025, el apoderado aportó el poder especial que lo acredita como apoderado judicial de la aquí actora.

Intervenciones de las autoridades demandadas El Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá remitió el expediente contentivo del proceso ejecutivo con radicación no. 11001-33-35-021-2023-00066- 00/01/02. Las demás autoridades demandadas y los terceros con interés vinculados guardaron silencio, a pesar de que fueron notificados en debida forma.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto, 2.1) cuestión previa, 2.2) análisis de los requisitos generales de procedencia, 2.3) caracterización del desconocimiento del precedente judicial, 2.4) caracterización del defecto fáctico, análisis del desconocimiento del precedente judicial en el caso concreto y 2.5) análisis del desconocimiento del precedente judicial y el defecto fáctico en el caso concreto.

Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales al trabajo, debido proceso y mínimo vital, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia del 30 de mayo de 2025, que confirmó la decisión que había negado las medidas cautelares solicitadas por la parte actora en el marco del proceso ejecutivo. 2.1 Cuestión previa Previamente a abordar el estudio de fondo, debe precisarse que, aunque en la acción de tutela se enunciaron varios defectos, el análisis de esta Sala se circunscribirá al presunto desconocimiento del precedente judicial y el defecto fáctico, por considerar que los demás reparos, en realidad, tienen relación con tales defectos, por lo que serán analizados desde esa óptica. 2.2 Análisis de los requisitos generales de procedencia Para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto i) se agotaron todos los medios de defensa judiciales disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente algún otro; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez4; iii) no se atacó una sentencia de tutela y, iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos. 4 La providencia cuestionada se notificó el 30 de mayo de 2025, mientras que la acción de tutela se presentó el 3 de junio de 2025, es decir, dentro del término de los seis (6) meses que la jurisprudencia constitucional ha considerado razonables. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela Asimismo, para la Sala v) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto lo que se reprocha es un desconocimiento del precedente judicial de unas sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, así como una omisión en la valoración de la prueba que demostraba que la cuenta de la demandada sobre la que se solicitó la medida cautelar previamente había sido embargada con el mismo fin en otros procesos; ahora bien, aunque tanto esas decisiones judiciales como dicha prueba fueron mencionadas en el recurso de apelación, lo discutido no constituye una simple reiteración del debate ventilado en el proceso ejecutivo, pues, el tribunal no se pronunció sobre ellas y, de hecho, ni la prueba ni los precedentes referidos merecieron su análisis. 2.3 Caracterización del desconocimiento del precedente judicial El precedente judicial ha sido definido como «aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que, por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia5».

En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado, y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorgar un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en aras de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales.

No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional6 es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee fuerza normativa de precedente, pues ello solo será predicable de la ratio decidendi. En efecto, para mayor claridad sobre dicho punto, recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es posible identificar tres partes, a saber: i) la parte resolutiva o decisum, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico 5 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela examinado; ii) la ratio decidendi, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y iii) los obiter dicta o dichos de paso, que no son más que aquellos argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto.

Se insiste, de esas tres partes, solo la segunda, esto es, la ratio decidendi posee fuerza de precedente siempre que ella «i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente7».

Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida. Partiendo del supuesto de que «no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior», la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto.

En la sentencia T-830 de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos que a continuación se explican: El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad (…). [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su 7 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.

Luego entonces, puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales: (i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado. (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente.

(iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación. No obstante lo anterior y pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la carga de transparencia; ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen en sus providencias, desarrollan y amplían, de mejor manera, el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para justificar el apartamiento del precedente, exigencia que se reconoce como la carga de argumentación. 2.4 Caracterización del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tiene una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional8 ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva.

La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo. 8 Corte Constitucional, sentencia T-041 de 2018, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala accederá al amparo invocado por las siguientes razones: 2.5 Análisis del desconocimiento del precedente judicial y el defecto fáctico en el caso concreto 1) La parte actora alegó que el tribunal demandado en la providencia del 30 de mayo del 2025 desconoció el precedente judicial antes aludido, por confirmar la decisión de primera instancia que negó el decreto de la medida cautelar de embargo y retención de dineros respecto de una cuenta bancaria de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, en el marco del proceso ejecutivo laboral que promovió. 2) En ese contexto, sostuvo que, pese a que la solicitud se basó en una sentencia judicial ejecutoriada que impone una obligación laboral, en la providencia cuestionada no se examinó si el caso reunía los supuestos que habilitan la excepción al principio de inembargabilidad ni se justificó por qué dicha excepción no era aplicable. 3) Además, señaló que entre las pruebas aportadas al proceso se allegó una que demostraba que la cuenta de la entidad demandada había sido embargada previamente, en virtud de órdenes judiciales, para el pago de sentencias laborales, y que sus recursos habían sido destinados en oportunidades anteriores para el cumplimiento de obligaciones laborales judiciales y la naturaleza eminentemente laboral del crédito objeto de ejecución. 4) Para abordar este estudio, conviene recordar que el artículo 63 de la Constitución Política establece que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables, mandato que fue desarrollado por el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, según el cual son inembargables las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela órganos que lo conforman, sin perjuicio del deber de adoptar medidas para el pago oportuno de sentencias ejecutoriadas9. 5) El principio de inembargabilidad de los recursos públicos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación goza de rango legal, en tanto fue incluido en el artículo 594 del Código General del Proceso, norma que reza: Artículo 594.

Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social (…). 6) Sin embargo, la Corte Constitucional, en la sentencia C-354 de 1997, invocada como desconocida, precisó que el principio de inembargabilidad no es absoluto y que las restricciones en el pago de condenas judiciales a cargo del Estado deben interpretarse de forma tal que no impidan el acceso efectivo a la administración de justicia. 7) El alto tribunal analizó la constitucionalidad de las disposiciones que previeron la inembargabilidad de los recursos mencionados y, en dichas oportunidades, explicó que ese carácter «tiene sustento en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado10 ». 8) Asimismo, en tales providencias se precisó que, como el principio de inembargabilidad no es absoluto, debía armonizarse dicha regla con los demás principios y derechos reconocidos por la Constitución Política, para lo cual debían fijarse algunas excepciones al mismo. 9 “Artículo 19.

Inembargabilidad. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias (…)”. 10 Sobre el particular ver: Corte Constitucional Sentencias C-546 de 1992, C-354 de 1997, C-1154 de 2008, C-543 de 2013, C-313 de 2014, C-438 de 2017, entre otras. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela 9) La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral; la segunda, con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y, la tercera, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 10) En efecto, ha dicho la Corte: La inembargabilidad reza que tienen esa característica todas las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.

No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. Este principio, consagrado en el artículo 19 del EOP fue declarado constitucional de forma condicionada por la sentencia C-354 de 1997, “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.

(Negrillas de la Sala) 11) De conformidad con los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la materia en los que ha recogido su criterio con posterioridad a la entrada en vigencia del Código General del Proceso y hasta la actualidad, las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos se deben aplicar en aquellos casos en los que se pretenda la satisfacción de créditos y obligaciones laborales, el pago de sentencias judiciales y el pago de títulos que contengan una obligación clara, expresa y exigible. 12) El citado criterio fue acogido por esta Corporación, en el auto de 19 de octubre de 2023 con radicación no. 47001-23-33-000-2020-00635-02, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que estableció lo siguiente: 1) En cuanto a la inembargabilidad de los recursos públicos, se tiene que la Corte Constitucional en sentencia C-354 de 1997 declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar la ejecución con embargo de recursos del presupuesto, en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela trate de esta clase de títulos y, sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.

En esa misma perspectiva, la Corte Constitucional en sentencia C-1154 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández) indicó que ante la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las siguientes reglas de excepción: a) La primera excepción, tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. b) La segunda regla de excepción, corresponde al pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. c) La tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En ese sentido, la Corte concluyó que las reglas de excepción descritas en precedencia, lejos de ser excluyentes, son complementarias, pero, mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación, además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado sin éxito el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo o el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 13) En el caso concreto, la Sala encuentra que el proceso ejecutivo dentro del cual se negó el embargo tiene por objeto la ejecución de una condena judicial proferida en favor de la parte actora; en esa medida, resultaba imperioso que la autoridad judicial demandada verificara si se daban los presupuestos fácticos y normativos que habilitan la excepción a la regla general de inembargabilidad, no obstante, tal análisis fue completamente omitido en la providencia objeto de reproche. 14) En efecto, a partir de la revisión de la decisión proferida el 30 de mayo de 2025, se advierte que la negativa al decreto de la medida cautelar se fundamentó, exclusivamente, en las certificaciones expedidas por la entidad financiera y la entidad ejecutada sobre el supuesto carácter inembargable de los recursos, sin realizar un estudio concreto de si la finalidad de esos dineros, en el marco del proceso ejecutivo laboral, correspondía al pago de una sentencia judicial, así: La parte ejecutante solicitó el embargo de los dineros que posea la entidad ejecutada en la cuenta de ahorros No. 0048-0039-1056 del Banco Davivienda, en su criterio por pertenecer a aquellas con designación específica al pago de 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela sentencias y conciliaciones, además de considerar que a esta clase de recursos no se les puede aplicar el principio de inembargabilidad, en razón a que se pretende el pago de una obligación contenida en una sentencia judicial de carácter laboral.

El juzgado de instancia en la decisión objeto de alzada advirtió conforme lo señalado en la ley (artículo 594 del CGP), cuáles son los recursos inembargables. La parte ejecutante se mostró inconforme con la decisión recurrida advirtiendo que la orden de embargo no se puede restringir, teniendo en cuenta las excepciones al principio de inembargabilidad, cuando se trata de cobrar vía ejecutiva las condenas impuestas mediante sentencia judicial (derecho laboral).

Precisa la Sala que eventualmente la solicitud de la parte ejecutante procede en los procesos ejecutivos (artículo 599 CGP), como el embargo y la retención de dineros. Sin embargo, el juez previo a decretar los embargos debe verificar que los mismos no tengan como objeto un bien de carácter inembargable (artículo 594 ibídem). Dentro del expediente aparecen certificaciones del Banco Davivienda en donde se determina que los recursos que reposan en la cuenta de ahorros No. 0048- 0039-1056 a nombre de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. desde el 4 de diciembre de 2016, ostentan la condición de inembargables.

Se advierte que en reiteradas oportunidades la entidad bancaria ha informado dentro del proceso que: “Reciba un cordial saludo de Davivienda. En referencia a su requerimiento, le informamos lo siguiente: -La persona jurídica Subred Integrada De Servicios De Salud Sur E.S.E., identificada con Nit No.900.958.564-9, registra titularidad del siguiente producto financiero vigente con el Banco Davivienda: -De acuerdo a su solicitud, en referencia a la destinación de los recursos de la cuenta mencionada anteriormente, adjuntamos certificado de inembargabilidad radicado ante nuestra entidad financiera de la referida cuenta, en el cual se manifiesta la procedencia de los recursos recaudados y el por qué el referido producto goza del beneficio de inembargabilidad.” Por lo tanto, le asiste razón al A quo en abstenerse de ordenar el embargo y retención de dineros en este asunto, con el fin de no desconocer la posible afectación de recursos de naturaleza inembargable.

Se observa en esta instancia nuevamente que la parte ejecutante no cumplió con la carga procesal de informar al juez la naturaleza de los recursos cuyo embargo solicita. En debida forma el A quo verificó que los recursos manejados en el número de cuenta aportada tienen la naturaleza de inembargables (artículo 594 CGP). Por otra parte, la parte ejecutante insiste en el embargo y retención de los dineros en la cuenta de ahorros (No. 0048-0039-1056) del Banco 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela Davivienda, al considerar que la misma tiene una designación específica para el pago de sentencias y conciliaciones; no obstante, no resulta procedente la medida cautelar solicitada en esos términos porque aquellos recursos por expresa disposición legal son inembargables, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011.

Se aclara que si bien fue solicitado el embargo y secuestro del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50S-40764275, cuyo titular es la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur y también se negó esa medida cautelar por auto del 29 de noviembre de 2024, en el recurso de apelación presentado la parte ejecutante solamente se mostró inconforme con los recursos que reposan en la cuenta de ahorros del Banco Davivienda en virtud de las excepciones aplicables al principio de inembargabilidad para el pago de sentencias y/o obligaciones laborales.

V. Conclusión I) Señala la Sala que el A quo previo a emitir la orden que decretó el embargo y retención de dineros como medida cautelar, verificó como correspondía acerca de la imposibilidad de embargar los recursos o dineros de la cuenta de ahorros que posee la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. en el Banco Davivienda (No. 004800391056), argumento suficiente para proceder a abstenerse de decretar la orden de embargo sobre recursos inembargables.

II) Por consiguiente, se procede a confirmar el auto proferido el 29 de noviembre de 2024 por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito de Bogotá, por medio del cual se negó el decreto de la medida cautelar de embargo y retención de dineros de la cuenta del Banco Davivienda tantas veces mencionada. (resaltado de la Sala) 15) De conformidad con lo expuesto, es claro que la autoridad judicial demandada no valoró el caso a la luz del precedente invocado, el cual admite la posibilidad de embargo en contextos como el aquí planteado y, aunque en la providencia atacada se advierte una referencia general al marco jurisprudencial relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, lo cierto es que, al momento de abordar el caso concreto, tales excepciones no fueron analizadas ni contrastadas con los elementos del proceso, lo cual implica una omisión sustancial. 16) En efecto, el tribunal se limitó a reiterar el carácter inembargable de los recursos según las certificaciones allegadas por la entidad financiera y por la entidad ejecutada, sin verificar si, en el caso particular, se configuraba alguno de los eventos excepcionales previstos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 17) Además, el tribunal tampoco valoró la prueba documental aportada por la parte ejecutante en el recuso de la apelación presentado en contra de la providencia del 29 de noviembre de 2024, según la cual dicha cuenta había sido previamente embargada con el fin de que con los recursos allí depositados se pagaran obligaciones derivadas de 18 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela condenas judiciales producto de sentencias proferidas en procesos laborales, supuestos idénticos al de la actora. 18) Asimismo, debe advertirse que tal situación guarda identidad material con las circunstancias analizadas en las providencias de tutela antes citadas del Consejo de Estado, en las cuales también se examinaron decisiones judiciales que, sin consideración alguna al precedente sobre la materia, negaron el decreto de medidas cautelares fundadas en obligaciones laborales reconocidas. 19) En esas oportunidades, esta Corporación concedió el amparo tras constatar que la negativa de la medida cautelar se apoyó en una interpretación absoluta del principio de inembargabilidad, sin verificar si se comportaban los supuestos excepcionales. 20) Adicionalmente, esta Sala advierte que es evidente que el asunto de la actora se encuadra dentro de las tres excepciones fijadas por la Corte Constitucional frente al aludido principio de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos de las entidades públicas cuyos dineros provengan del presupuesto general de la Nación, comoquiera que la ejecutante persiguió: (i) La satisfacción de obligaciones de origen laboral, como lo fueron el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, fruto de la declaratoria de la existencia de la relación laboral;

(ii) La cancelación de unas sumas que le fueron reconocidas mediante una sentencia judicial del 24 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y (iii) Se trata de un título que comprende una obligación clara, expresa y exigible, contenida en una decisión judicial que se encuentra ejecutoriada y que, habiendo ya transcurrido el tiempo definido por el ordenamiento jurídico para su cumplimiento, luego de realizada la correspondiente solicitud de pago a la entidad, no se ha cumplido. 21) Si el tribunal accionado consideraba que la cuenta sobre la que recayó la medida era embargable debió haberla confirmado con esa claridad y limitarla a los rubros que no 19 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela tuvieran esa condición, pero ni siquiera hizo un análisis pormenorizado de las excepciones de cara a los recursos pretendidos en la medida. 22) Por consiguiente, la Sala considera que se incurrió en el defecto invocado, pues, a pesar de los trámites judiciales y administrativos que ha debido adelantar la actora para efectivizar sus derechos, la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo en cabeza de la autoridad accionada, mediante el proceso ejecutivo, sigue haciendo nugatorios los mismos, en la medida que, se reitera, ha desconocido el precedente constitucional en la materia que impiden el decreto de la medida. 23) Es pertinente mencionar que, en anteriores ocasiones, esta Sala de Decisión como juez de tutela ha resuelto controversias similares a la sub lite11 y, en tales oportunidades, se ha concluido en similares términos a los aquí expuestos que ante la falta de argumentación suficiente que justifique apartarse del precedente constitucional, se configura el defecto como acaeció en el presente caso. 24) En ese orden de ideas, esta Sala considera que la decisión adoptada en la providencia del 30 de mayo de 2025 incurrió en los defectos analizados, por omitir el examen del precedente aplicable y el análisis de la prueba documental aportada por la actora, por consiguiente, se concederá el amparo solicitado para que se expida una decisión de remplazo que atienda los lineamientos expuestos en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Ampáranse los derechos fundamentales invocados por la demandante, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia: 11 (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 10 de mayo de 2019, CP Ramiro Pazos Guerrero, exp. 11001-03-15-000-2019-01300-03;

(ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 2 de mayo de 2019, CP Ramiro Pazos Guerrero, exp. 11001-03-15-000-2018- 03183-01; (iii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 9 de octubre de 2019, CP Alberto Montaña Plata, exp. 11001-03-15-000-2019-04062-00; (iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 22 de agosto de 2019, CP Alberto Montaña Plata, exp. 11001-03-15-000-2019- 03472-00 y v) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 19 de febrero de 2024, CP Fredy Ibarra Martínez, exp. 11001-03-15-000-2023-07675-00, entre otras. 20 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03356-00 Actor: Sandra Patricia Goyeneche Molina Acción de tutela 1º) Déjase sin efectos la providencia del 30 de mayo de 2025 proferida por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso ejecutivo con radicación no. 11001-33-35-021-2023-00066-02 2º) Ordénase a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de este fallo profiera una nueva providencia en la que resuelva la solicitud de medida cautelar presentada por la actora que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.