Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra la sentencia del Seis (06) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Demanda. 1.1.1 Pretensiones. El señor Francisco Antonio Pascuales Hernández, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando: la nulidad de la Resolución No. 801 del 16 de junio de 2015, por medio de la cual, la Dirección Ejecutiva Seccional de Bolívar, negó el reajuste salarial y prestacional pretendido. la nulidad de la Resolución No. 5279 del 3 de agosto de 2016, notificada el día 2 de julio de 2015, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo, confirmándolo en su integridad. a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor el reajuste salarial y prestacional deprecado; así como, se reconozcan intereses moratorios conforme lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la demandada. 1.1.2 Hechos Indicó el demandante que presta sus servicios a la Rama Judicial como magistrado desde el 1 de julio de 2012 y hasta la presentación de la demanda.
Expuso que, la Ley 4 de 1992 en su artículo 14 creó una prima especial de servicios; sin embargo, dicho factor desde su vinculación con la entidad demandada le ha sido pagado de forma errada, puesto que su sueldo se ha dividido en 70% por asignación básica y en un 30% por prima especial de servicios; cuando aquella prima fue creada como una adición a su salario. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante invocó como normas infringidas las siguientes: De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 13, 53, 136, 150, numeral 19, inc. 1° y lit. e) y 250. Leyes 4 de 1992, artículos 1, 2, 3, 4 y 14; 44 de 1980, 33 de 1985 y 50 de 1990. Decretos extraordinarios 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978.
Código Sustantivo del Trabajo, artículos 127, 128 y 132. Considera que los actos administrativos acusados deben ser anulados dado que adolecen de falsa motivación; lo anterior por cuanto, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó una prima especial de servicios sin carácter salarial, la cual consiste en un incremento del 30% sobre la asignación básica; no obstante, la entidad demandada lo que ha realizado es disminuir dicha asignación en el porcentaje citado.
La actuación de la entidad demandada se genera por una interpretación errada que se le dio a las normas que regulan el régimen salarial de la Rama Judicial, lo que ha conllevado a un detrimento en sus ingresos laborales, tanto salariales como prestacionales. 1.2. Contestación de la demanda La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que es el Gobierno nacional, con base en la facultad otorgada en la Ley 4 de 1992, quien expide para cada vigencia fiscal la remuneración de los funcionarios y empleados de la entidad.
Indicó que, si bien el Consejo de Estado a través de sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de los decretos que regulaban el régimen salarial de la Rama Judicial, aquella decisión solo se refirió a los decretos salariales desde el año 1993 hasta el 2007, no de los posteriores, lo que permite concluir que los decretos de los años 2008 hasta la fecha no han sido declarados nulos, por tanto, continúan siendo válidos y gozan de presunción de legalidad.
Además, indicó que en virtud de dicho fallo elevó consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública para tener claridad sobre los efectos del fallo, entidad que al responder les manifestó que la citada sentencia fue dictada a través del medio de control de simple nulidad, en virtud de lo cual se limita a decretar o no la nulidad del acto impugnado y no puede imponer condenas pecuniarias, ni sustituir la decisión por otra, ni rehacer el acto, ni tomar medidas distintas a las atinentes a la propia nulidad, razón por la que en el referido fallo nada se decidió en torno a derechos subjetivos de los servidores de la entidad.
Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: «falta de causa para demandar y la innominada o genérica». Sentencia de primera instancia. La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia dictada el seis (06) de marzo de dos mil veinte (2020), accedió a las pretensiones de la demanda, condenó en costas a la demandada; así: « PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos acusados correspondientes o lo resolución No.801 del 16 de junio de 2015, con lo cual lo entidad demandada a través de lo Dirección Seccional de Administración Judicial de orden nacional denegó lo reclamación salarial formulado por el demandante y que se declare lo nulidad de la resolución No.5279 del 03 de agosto de 2016, con lo cual se confirmó lo resolución inicial, al desatar el recurso de apelación ejercitado en contra de esto.
SEGUNDO: ORDENAR a la Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que a título de restablecimiento del derecho del actor FRANCISCO ANTONIO PASCUALES HERNÁNDEZ, las diferencias dejadas de pagar como resultado de lo RE LIQUIDACIÓN de prestaciones sociales desde el 01 de julio de 2012 (sic), en calidad de Magistrado del Tribunal Superior Cartagena Sala Penal, en aplicación de la correcta interpretación del artículo 14 de lo ley 4 de 1.992, con el cien por ciento (100%) de lo asignación recibida, la cual está compuesta en un setenta por ciento (70%) por lo remuneración básica, y en un treinta por ciento (30%) por lo denominada prima especial, pagada de manera mensual.
Lo cual, en consecuencia, se sumará a los factores de primo de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos prestacionales y derechos laborales devengados por el actor, liquidación que además deberá seguir realizándose a futuro y hasta que por rozón del servicio tengo derecho, siempre y cuando el demandante siga desempeñando el cargo por disposición de lo ley.
(…)». Lo anterior con fundamento en, el Gobierno nacional ha señalado que lo prima especial de servicios equivale al 30% adicional al salario básico mensual, la cual no tiene carácter salarial; por tanto, la entidad desconoció los derechos del demandante al momento de liquidar las prestaciones, comoquiera que tomó como base salarial un 70% de la asignación básica.
Dicho fraccionamiento genera detrimento en los ingresos laborales del actor y, en consecuencia, es viable acceder a las pretensiones. No obstante, la reliquidación pretendida, en principio, debía ser reconocida desde el 19 de enero de 2012, por prescripción trienal; sin embargo, lo pretendido es el reajuste desde el 1 de julio de 2012; ante lo cual, lo deprecado no está cobijado por el fenómeno en cita. 1.4.
Recurso de apelación. El apoderado de la Rama Judicial, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia bajo los siguientes argumentos: Reconoce que el demandante presta sus servicios a la Rama Judicial como magistrado desde el año 2012; no obstante, en su entender, la sentencia no tuvo en cuenta que los ingresos de los magistrados no pueden sobrepasar el tope del 80% de los ingresos de los magistrados de alta corte, como tampoco que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 610 de 1998 se ordenó la nivelación salarial para lo cual se creó la bonificación por compensación, factor con el cual se alcanzó el referido tope; por tanto, no es posible acceder a lo pretendido. 1.5.
Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Con auto del 4 de agosto de 2025, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si el reajuste prestacional ordenado en la sentencia desborda el tope salarial máximo establecido en el citado Decreto 610 de 1998. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial, 2.2.2 Caso concreto y 2.2.3. Condena en costas. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios. La Ley 4 de 1992, en su artículo 14, creó la prima especial de servicios como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales.
La Sala estima necesario precisar que, para efectos de emitir decisión de fondo en el sub lite, se atenderán las reglas que, sobre la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fijó la Sala Plena de Conjueces, de la Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, proferida el 2 de septiembre de 2019.
La Sala pone de presente que, en dicha decisión judicial, se analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios. En concreto, explicó que, la mencionada prima, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se determinaron los siguientes parámetros de interpretación: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados en la citada sentencia se procede a decidir el presente caso. 2.2.2 Caso en concreto Según lo acreditado en el plenario el señor Francisco Antonio Pascuales Hernández se vinculó a la Rama Judicial, con nombramiento en propiedad, en calidad de magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, desde el 1 de julio de 2012, cargo que desempeñó por lo menos hasta la expedición del último certificado laboral obrante en el plenario, esto es, 16 de junio de 2016.
Asimismo, probado está que el demandante presentó la reclamación administrativa el 19 de enero de 2015, solicitando la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial establecida en la Ley 4 de 1992. Dicha solicitud fue negada por la entidad demandada mediante la Resolución No. 801 del 16 de junio de 2015; acto administrativo contra el cual el aquí actor interpuso recurso de apelación, recurso que fue resuelto también de forma negativa a través de la Resolución No. 5279 del 3 de agosto de 2016, la cual confirmó en su integridad el acto recurrido.
Del certificado salarial obrante en el plenario, expedido el 23 de junio de 2016, se logra tener certeza que, desde la vinculación del actor la entidad demandada le ha pagado mensualmente los factores denominados: sueldo básico, prima especial de servicios y bonificación por compensación. Del análisis de dicha certificación se logra advertir que, en efecto, la entidad demandada pagó al señor Pascuales Hernández la asignación básica o sueldo mensual en un 70% de lo ordenado por el Gobierno nacional, y la prima especial de servicios en un 30%, como parte del salario y no como un adicional; a manera de ejemplo se trae a colación las dos últimas anualidades reportadas en la citada prueba, así: En este punto debe reiterarse que, conforme se desprende de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios fue creada como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales; en virtud de ello, la citada prima no puede servir de base en la liquidación de prestaciones.
La sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, Radicación: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018), también concluyó que dicho factor no podría ser base para reliquidar prestaciones sociales. Aclarado lo anterior, se pasa a resolver el punto de inconformidad formulado por la entidad demandada.
El reajuste salarial y prestacional ordenado en la sentencia desborda el tope máximo establecido en el citado Decreto 610 de 1998. En cuanto este argumento debe precisarse que, el citado decreto creó a favor de los magistrados de tribunal, magistrados auxiliares de las altas cortes, entre otros, una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales no podía superar, en el primer año el sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura; ese porcentaje se fue incrementando y a partir de la tercera vigencia fiscal y hasta la actualidad corresponde a un ochenta por ciento (80%).
La sentencia objeto del recurso de apelación solo ordenó el reajuste prestacional sobre la base del 100% del salario, indicando que este corresponde a un 70% de asignación básica y un 30% por prima especial de servicios; no disponiendo reajuste salarial alguno, a pesar que, de un análisis integral de la demanda se logra concluir que aquél también fue deprecado; téngase en cuenta que el demandante indicó que el restablecimiento del derecho pedido era conforme a lo expuesto en el acápite de la cuantía y, en esta última el primer cuadro hace referencia a unas acreencias por reajustes de salarios teniendo en cuenta el 30% de la prima especial de servicios, seguidamente los cuadros reportan desajustes prestacionales; a su vez, al momento de fijar el litigio se estableció de manera general que aquel consistía en determinar si había lugar a la nulidad de los actos acusados y el restablecimiento pretendido de prima especial equivalente al 30%.
Sin embargo, al momento de definir el problema jurídico en la sentencia este quedó establecido así: «¿si el demandante, tiene o no derecho o lo reliquidación de sus prestaciones sociales y laborales, teniendo en cuenta para el efecto el 100% del salario básico, incluyéndose el 30% que la entidad demandada ha tomado paro darle el nombre de prima especial sin carácter salarial, estableciéndose de igual forma, si hay lugar al reconocimiento de la aludida prima, entendiéndose ésta como un incremento o agregado de lo remuneración mensual?».
En la providencia objeto de reproche se tuvo como tesis que el demandante tenía derecho al reajuste prestacional teniendo en cuenta un 100% de la asignación básica; sin hacer mención alguna al presunto derecho que tenía el demandante del reajuste salarial, teniendo en cuenta ese 30% por prima especial de servicios como una adición al 100% de la asignación básica.
No obstante, debe precisarse que la citada omisión en el pago de la prima especial como un incremento salarial no fue objeto de apelación; por tanto, no puede la Sala entrar a pronunciarse sobre ella, dado lo dispuesto en el artículo 328 del CGP. Aclarado lo anterior, retomando el caso en estudio debe insistirse que, conforme las disposiciones del Decreto 610 de 1998, la prima especial de servicios, junto con la bonificación por compensación allí fijada y los demás ingresos anuales que perciba el demandante no pueden superar el tope legal establecido en dicha norma, esto es, el ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciban los magistrados de Alta Corte; en ese sentido, como la sentencia recurrida no hizo mención a este punto, deberá ser adicionado el ordinal segundo con miras a que haya claridad sobre el límite salarial.
En igual sentido, se considera que el ordinal segundo de la sentencia debe ser modificado precisando que, conforme lo indicado en la sentencia dictada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, Radicación: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018), el reajuste prestacional debe ser pagado sobre el 100% de la asignación básica, sin sumarle ni restarle el 30% de la prima especial de servicios, desde el 01 de julio de 2012 y hasta la desvinculación del actor o, hasta que la entidad haya dado cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021.
Asimismo, se adicionará la sentencia para ordenar el pago de aportes pensionales sobre los reajustes prestacionales que se hagan, teniendo en cuenta los factores que sean reajustados y sobre los cuales se deba hacer dicho pago. Lo anterior, comoquiera que el pago de los aportes pensionales está ligado al derecho pensional, el cual es de carácter imprescriptible e irrenunciable.
Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o male fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por lo tanto, no se impondrá condena en costas. Estos mismos argumentos sirven a la Sala para revocar la condena en costas de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Seis (06) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia del Seis (06) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, el cual quedará así: “SEGUNDO: ORDENAR a la Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que a título de restablecimiento del derecho pague a favor del actor FRANCISCO ANTONIO PASCUALES HERNÁNDEZ, las diferencias dejadas de pagar como resultado de lo RELIQUIDACIÓN de las prestaciones sociales causadas desde el 01 de julio de 2012, en calidad de magistrado del Tribunal Superior Cartagena Sala Penal, en aplicación de la correcta interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1.992, con el cien por ciento (100%) de lo asignación recibida, esto es, sin sumarle ni restarle el (30%) de la prima especial de servicios y hasta cuando el demandante desempeñe un cargo que por disposición de lo ley le permita disfrutar de la prima especial de servicios o hasta que la entidad haya dado cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021.
Lo anterior, teniendo en cuenta los topes salariales fijados por el Gobierno nacional. La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión sobre el reajuste prestacional aquí ordenado, teniendo en cuenta los factores prestacionales que sirvan de base para aquellos, desde el 01 de julio de 2012 y hasta la desvinculación del demandante o hasta que la entidad haya dado cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021”.
TERCERO: REVOCAR el ordinal sexto de la sentencia del Seis (06) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, que dispuso condena en costas en contra de la demandada, conforme a lo expuesto.
CUARTO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del Seis (06) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces.
QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SEXTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.