CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001032500020160020100 (1150-2016) Demandante: Hernando Aníbal García Dueñas Demandado: Nación / Procuraduría General de la Nación (PGN) Medio de control: Nulidad Decisión: Aceptar diecinueve solicitudes de coadyuvancia ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1.
El Despacho procede a decidir sobre las diecinueve solicitudes de coadyuvancia que han sido presentadas en este proceso, catorce de ellas a favor de la parte demandante y, cinco a favor del extremo demandado. Para la mejor comprensión del asunto en estudio, a continuación se presenta un resumen del caso y del trámite que se le ha dado en esta Sección del Consejo de Estado.
I.- LA DEMANDA 1.1.- Pretensiones de la demanda 2. En ejercicio del medio de control de Nulidad, el señor Hernando Aníbal García Dueñas solicita la anulación de la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015, proferida por la Comisión de Carrera de la PGN, por la cual declaró que las presuntas irregularidades ocurridas en el marco del concurso de méritos para proveer cargos de «procuradores judiciales I y II», puestas en conocimiento de dicha entidad mediante las quejas anónimas 394606-2015, 402757-2015, 413341-2015 y 433264-2015, resultan infundadas.
Como consecuencia de la nulidad del acto administrativo demandado, el accionante solicita que se ordene a la PGN, realizar una investigación real, objetiva, imparcial e integral de las irregularidades que le fueron informadas, en virtud de lo previsto en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000. 1.2.- Hechos relatados en la demanda 3.
En la demanda se refiere, que el Procurador General de la Nación, a través de la Resolución 040 de 2015 reglamentó y dio apertura al concurso abierto de méritos para proveer los mencionados empleos de «procuradores judiciales I y II» de la carrera administrativa de la PGN. Que mediante la norma citada, la entidad demandada determinó que dentro de las etapas del proceso de selección se realizaría, entre otras, una prueba de conocimientos con carácter eliminatorio, y una prueba de competencias comportamentales de tipo clasificatorio, las cuales fueron aplicadas o realizadas el 13 de septiembre de 2015. 4.
El demandante también señala, que la Comisión de Carrera de la PGN recibió cuatro escritos anónimos el 1° de diciembre de 2015, por medio de los cuales se informó a la entidad sobre presuntas irregularidades en la prueba de conocimientos y de competencias comportamentales realizadas dentro del proceso de selección convocado para proveer cargos de «procuradores judiciales I y II», irregularidades referidas a la distribución y comercialización fraudulenta de los cuadernillos y preguntas de las citadas pruebas entre algunos aspirantes, con anterioridad a su ejecución. 5.
Que con el objeto de esclarecer la ocurrencia de los presuntos hechos irregulares puestos en conocimiento de la PGN mediante los referidos escritos anónimos, la Comisión de Carrera de dicha entidad, a través de auto de 2 de diciembre de 2015, inició una «investigación por irregularidades», prevista en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000.
En dicho auto ordenó el recaudo de las siguientes pruebas: (i) copia del protocolo de seguridad de construcción de las pruebas escritas del concurso para proveer cargos de «procuradores judiciales I y II»; (ii) la declaración del Jefe de la Oficina de Selección y Carrera sobre el desarrollo del proceso de convocatoria y calificación de las pruebas;
(iii) la declaración de la Universidad de Pamplona y de la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia S.A. como entidades contratadas para la construcción, aplicación y calificación de las pruebas escritas y, (iv) un informe por parte del Jefe de Seguridad del Centro Comercial Ciudad Jardín de Cali -en donde, presuntamente se comercializó el cuadernillo de la prueba escrita- sobre el horario de atención, ingreso de vehículos a los parqueaderos, y de personas por el acceso peatonal. 6.
Que recaudado el material probatorio mencionado, la Comisión de Carrera de la PGN expidió la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015, que en este proceso se demanda, mediante la cual declaró que las presuntas irregularidades referidas a la distribución y comercialización fraudulenta de los cuadernillos y preguntas de las pruebas de conocimiento y de competencias comportamentales resultan infundadas, principalmente, porque: (i) no se advirtieron fallas en la cadena de custodia implementada para garantizar la confidencialidad y reserva de las mencionadas pruebas, (ii) no se demostró que los cuadernillos circularan antes del 13 de septiembre de 2015, fecha en que fueron aplicadas las pruebas en cuestión, (iii) las reproducciones de los mencionados documentos, aportados como prueba de la ocurrencia de las irregularidades mencionadas, no coinciden con las producidos por la empresa contratada para realización de dichas etapas del concurso de méritos y, (iv) no se observó irregularidad alguna en las calificaciones obtenidas por los concursantes, de acuerdo con la aplicación de los criterios previamente establecidos para tal efecto. 1.3.- El concepto de la violación 7.
Con el objeto de sustentar la solicitud de nulidad de la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015 expedida por la Comisión de Carrera de la PGN, el accionante formula las siguientes censuras, cargos o reparos: 7.1. Desconocimiento del principio de transparencia y publicidad, porque la entidad demandada no comunicó a los participantes en el proceso de selección, como directos interesados, sobre el inicio y finalización del trámite administrativo para investigar las presuntas irregularidades en el concurso para proveer cargos de «procuradores judiciales I y II», puestas en su conocimiento mediante escritos anónimos, ni informó sobre la práctica de pruebas, para poder ejercer el derecho de contradicción frente a estas, o aportar otros elementos de juicio para el esclarecimiento de los supuestos hechos irregulares, razón por la cual, la PGN inobservó la obligación de dar a conocer sus actos y resoluciones de forma sistemática y permanente mediante comunicaciones, publicaciones y notificaciones que dispone la Ley, sin que medie petición alguna. 7.2.
Ausencia de investigación integral, por cuanto, la PGN no privilegió el encuentro de la verdad y la identificación de las irregularidades que le fueron informadas, pues realizó una investigación oculta con el fin de otorgar apariencia de legalidad al mencionado proceso de selección, ya que no solicitó el traslado del material probatorio recaudado por la Fiscalía General de la Nación dentro de una investigación iniciada por los mismos hechos, ni realizó inspección judicial respecto de dichos documentos, además, impidió la intervención de los participantes en el recaudo probatorio.
A juicio del accionante, el trámite probatorio realizado sólo tuvo por finalidad cumplir con las formalidades que exige el procedimiento para investigar las irregularidades contenido en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000, y dar apariencia de legalidad frente a la opinión pública, pero no investigó de fondo las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron origen a las quejas o denuncias presentadas en escritos anónimos. 7.3.
Indebida valoración probatoria, ya que, la Comisión de Carrera de la PGN concluyó la inexistencia de irregularidades en el concurso de méritos para proveer los cargos de «procuradores judiciales I y II», al valorar el informe grafo técnico realizado por la empresa Thomas and Greg & Sons de Colombia S.A., del cual determinó que la manipulación de los cuadernillos se produjo a través de fotografías, con posterioridad a la aplicación de las pruebas escritas, cuando estuvo en conocimiento de quienes la presentaron.
Explica el demandante que, dicha afirmación carece de respaldo probatorio pues no puede inferirse del citado informe, además, indica que la autoridad demandada, desconoció la conclusión arrojada por la entidad experta, en cuanto señaló que el cuadernillo contentivo de la prueba de conocimiento fue copiado de forma irregular, con lo cual se reconoce la existencia de una irregularidad cierta y verificable, que consiste en la vulneración de la regla de reserva de las pruebas contenida en el artículo 208 del Decreto Ley 262 de 2000. 7.4.
Desconocimiento del principio de doble instancia y del derecho de contradicción, dado que, la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015 dispuso en su parte resolutiva que «contra esta decisión no procede ningún recurso», por tanto, no permitió que tal decisión fuera impugnada a través del recurso de apelación o de reposición, lo cual resulta irregular en atención a que, no existe disposición alguna que prohíba de forma expresa la contradicción de la decisión que decida de fondo el procedimiento establecido en el artículo 214 del Decreto Ley 262 de 2000. 7.5.
Falsa motivación, por cuanto las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo cuestionado no permiten determinar la inexistencia de las presuntas irregularidades denunciadas mediante escritos anónimos, es decir, que no existe veracidad, o no se demostró la conclusión en que se fundamentó la decisión adoptada a través del acto administrativo demandado. 7.5.
Desconocimiento del principio de confianza legítima, dado que los participantes se presentaron al proceso de selección bajo la convicción de que en este se les respetarían las garantías constitucionales y los derechos fundamentales, los cuales fueron vulneraros por la PGN por al incurrir en varios errores o vicios en el curso del trámite para la investigación de irregularidades, por medio del cual expidió la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015. 1.4.- Solicitud de medida cautelar de urgencia 8.
Con la presentación de la demanda, el accionante solicitó decretar como medida cautelar de urgencia -en aplicación del artículo 234 del CPACA-, la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015 y, la suspensión provisional del concurso de méritos para proveer cargos de «procuradores judiciales I y II», hasta la expedición de la sentencia que resuelva de fondo el presente asunto.
II.- TRÁMITE QUE SE LE HA DADO A LA DEMANDA 9. La presente demanda de Nulidad correspondió por reparto -de 6 de abril de 2016- realizado por la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al Despacho del Consejero doctor William Hernández Gómez, quien el 11 de julio de 2016 se declaró impedido para conocer de este asunto por tener un interés directo, debido a que su hija participó en el concurso de méritos regulado por la Convocatoria 22 de 2015, relacionado con las pretensiones de nulidad invocadas por el accionante.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de auto de 6 de octubre de 2016, declaró infundado el impedimento presentado por el mencionado Consejero de Estado, dado que, a través de la referida Convocatoria 22 de 2015 la PGN buscaba proveer cargos del nivel Asesor, Profesional, Técnico, Administrativo y Operativo de dicha entidad, la cual, no tiene relación alguna con el objeto de la demanda, que hace referencia a las convocatorias para proveer los cargos de «procuradores judicial I y II». 10.
No obstante lo anterior, el 23 de abril de 2018, el señor Consejero doctor William Hernández Gómez, por segunda vez declaró encontrarse impedido para conocer la demanda de la referencia, y señaló que por un error involuntario manifestó que su hija participó en la Convocatoria 22 de 2015 siendo que, ella en realidad se inscribió en la Convocatoria 013 de 2015 para proveer cargos de procurador judicial I de la PGN, motivo por el cual, consideró tener un interés directo en el resultado de este proceso.
En virtud de lo expuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado por medio de auto de 29 de agosto de 2019, declaró fundado el impedimento manifestado por el señor Consejero de Estado doctor William Hernández Gómez y, por tanto, se le separó del trámite de la demanda que se analiza. En el mismo proveído, se ordenó asignar el expediente a la suscrita Magistrada para que continuase con el trámite, y el proceso fue remitido a este Despacho para decidir sobre la admisión de la demanda con informe de 15 de noviembre de 2019. 11.
Mediante auto de 22 de febrero de 2021, el Despacho Sustanciador admitió en única instancia la demanda de nulidad presentada por el señor HERNANDO ANÍBAL GARCÍA DUEÑAS contra la Resolución 1440 de 18 de diciembre de 2015 expedida por la Comisión de Carrera de la PGN y ordenó efectuar las notificaciones de rigor. En la misma providencia, el Despacho Sustanciador decidió que a la solicitud de medida cautelar no se le daría el trámite de urgencia establecido en el artículo 234 del CPACA -que consiste en resolver dicha solicitud sin dar traslado de la misma-, sino, que de a dicha petición se tramitaría de acuerdo al procedimiento ordinario o general -aplicando el artículo 233 del CPACA- por lo que se ordenó correr traslado a la contraparte, porque no se evidenció la situación de urgencia, apremio, perentoriedad o impostergabilidad que exige el artículo 234 del CPACA, ya que: (i) para ese entonces el concurso ya había finalizado, puesto que a través de las Resoluciones 337 a 349 del 8 de julio de 2016, el Procurador General de la Nación conformó las listas de elegibles para proveer los cargos vacantes de «procuradores judiciales I y II», y además, a través de distintos actos administrativos de naturaleza particular, ya había ha nombrado en periodo de prueba a los integrantes de dichas listas que superaron de manera satisfactoria todas las etapas del proceso de selección, en los cargos que fueron ofertados;
(ii) las personas que se encontraban desempeñando los cargos de «procuradores judiciales I y II» en provisionalidad y que fueron desvinculadas con ocasión del concurso de mérito en cuestión, pueden reclamar de manera particular la protección de los derechos que consideren vulnerados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de las cuales pueden formular además medidas cautelares; y (iii) a través de los autos de 25 de agosto de 2015, 16 de mayo de 2016 y 15 de febrero de 2018 expedidos en el expediente de Nulidad 0740-2015, que cursa en el Despacho del Consejero de Estado doctor Gabriel Valbuena Hernández, la Sección Segunda del Consejo de Estado negó varias solicitudes de medida cautelar de urgencia encaminadas a obtener la suspensión del concurso de méritos para proveer los cargos de «procuradores judiciales I y II», dado que, al estudiar de manera integral, detallada y juiciosa el trámite de la convocatoria desde que fue iniciada en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2014 expedida por la Corte Constitucional, no ha advertido ninguna irregularidad que genere la suspensión del concurso de méritos.
III.- OPOSICIÓN 12. A través de memoriales de 26 de mayo y 30 de junio de 2021, la PGN contestó la demanda y la solicitud de medida cautelar. IV.- LAS SOLICITUDES DE COADYUVANCIA 13. Al proceso de la referencia acudieron los siguientes 14 ciudadanos para coadyuvar a la parte demandante: Karime Chavez Niño, María Claudia Durán Chaparro, Luz Marina Echeverry Cepeda, Olga Lucía Pineda Villamizar, Claudia Ledesma, Leonor Marleny Chaparro Gútierrez, Yadira Esperanza Zúñiga López, Germán Ignacio Mateus Loaiza, Carmen Rosa Angela Rodríguez Santana, Juan Rodríguez Cardozo, Nubia Stella Caicedo Díaz, Gina Patricia Pardo Jara, Omar Alberto de Jesús González Rodríguez, Diana Cecilia Gálvez Roa y Sandra Lorena Fernández Chaves. 14.
De otro lado, como coadyuvantes de la parte demandada, se encuentran los señores Fernando Arias García, Diana Fabiola Millán Suárez, Diego Fernando Burbano y Ronald Castellar Arrieta y, el Sindicato de Procuradores Judiciales PROCURAR. V.- CONSIDERACIONES 5.1.- COADYUVANCIAS EN LOS PROCESOS DE NULIDAD 15. En lo que tiene que ver con las coadyuvancias en los procesos de Nulidad, el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011 señala lo siguiente: «Artículo 223.
Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta.
Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal.». 16. De acuerdo con la norma transcrita, en el marco de los procesos de simple nulidad, cualquier ciudadano podrá pedir que se le tenga como coadyuvante de la parte demandante o demandada, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial.
De tal forma que, en su calidad de coadyuvante, podrá adelantar todos los actos procesales permitidos a la parte que apoya, siempre que no se oponga a su posición. 5.2.- En el caso concreto ¿es procedente aceptar las coadyuvancias? 17. En el presente caso aún no se ha señalado fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, por lo que resulta procedente admitir las coadyuvancias presentadas en favor de las partes demandante y demandada, en los términos y para los efectos establecidos en el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Despacho,
RESUELVE
PRIMERO. - RECONOCER como coadyuvantes de la parte demandante a los 14 ciudadanos relacionados en la parte motiva de esta providencia, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011. SEGUNDO.- RECONOCER como coadyuvantes de la parte demandada a los 4 ciudadanos y a la organización sindical relacionada en la parte motiva de esta providencia, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011.
TERCERO. - Notifíquese, publíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado